ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2639/2024

Ședința publică din data de 16 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/20.11.2014 emis de pârâtă și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 17 mai 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea reclamantului de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene pe calea trimiterii preliminare în validitate și interpretare, ca neutilă, iar prin sentința civilă nr. 3393 din 4 noiembrie 2016, a respins excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative, ca neîntemeiată și, totodată, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 17 mai 2016 și a sentinței civile nr. 3393 din 4 noiembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că sentința recurată este dată cu încălcarea normelor de drept material ce reglementează termenul de prescripție extinctivă a răspunderii administrative deoarece atragerea răspunderii pentru presupusul conflict de interese, reținut prin Raportul de evaluare contestat, s-a prescris la împlinirea termenului de 3 ani de la data săvârșirii presupusei fapte, respectiv de la datele de 25.04.2015 și 25.10.2015.

Astfel, recurentul consideră că în mod greșit a soluționat instanța de fond excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative, respingând-o cu motivarea că "aspectele referitoare la prescripția extinctivă a răspunderii administrative nu prezintă un motiv de nulitate a raportului de evaluare, apărările întemeiate pe această instituție juridică putând fi valorificate în procedura subsecventă întocmirii raportului, respectiv în contextul aplicării sancțiunilor reglementate de art. 25 din legea cadru".

Respingând excepția prescripției extinctive a răspunderii administrative cu această motivare, rezultă fără echivoc faptul că instanța de fond nu a înțeles și nu s-a aplecat asupra argumentelor invocate referitoare la dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, potrivit cu care sancțiunea cuprinsă în acest articol se aplică ope legis, ca urmare a respingerii contestației împotriva raportului de evaluare.

Recurentul a precizat că dacă nu s-ar analiza chestiunea prescripției în prezenta procedură, s-ar ajunge la situația în care fapta este prescrisă și răspunderea nu mai poate interveni, dar sancțiunea se aplică, ceea ce este absurd din punct de vedere juridic.

În materia administrativ-disciplinară a conflictelor de interese, termenul de prescripție a răspunderii este termenul general de prescripție de 3 ani, de la data săvârșirii faptei, prevăzut de C. civ.

În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin considerentele Deciziei 449/2015, depusă la dosarul cauzei, prin care a subliniat că textul conținut de art. 11 din Legea 176/2010, potrivit căruia activitatea de evaluare a conflictelor de interese se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora", stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea.

În consecință, față de aceste argumente, recurentul consideră că, în cauză, a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative pentru presupusul conflict de interese generat de adoptarea Hotărârilor nr. 64725.04.2012 și 86/25.10.2012, încă de la datele de 25.04.2015, respectiv 25.10.2015, astfel că la momentul de față nu mai poate fi atrasă răspunderea disciplinară pentru respectivele fapte.

De asemenea, recurentul mai arată că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului dreptului la apărare al persoanei evaluate în cadrul procedurii administrative desfășurate în fața Agenției, consacrat de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, având în vedere ignorarea completă și evidentă a punctului de vedere exprimat de către aceasta.

Dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi considerat un principiu caduc, a cărui încălcare nu produce niciun efect juridic, așa cum susține instanța de fond, ci el trebuie să fie efectiv, chiar în acea fază, a procedurii administrative, ca o garanție împotriva întocmirii în mod abuziv a unui Raport de evaluare, deși nu sunt întrunite elementele unui conflict de interese.

Recurentul mai susține că se poate observa faptul că, în cadrul capitolului II din Raport, "Punctul de vedere al persoanei evaluate" este redată, în parte, poziția exprimată, în scris, anterior emiterii Raportului.

În concluzie, Raportul contestat este întocmit cu încălcarea flagrantă a dreptului la apărare, garantat de lege în procedura administrativă în fața ANI, fiind lovit de nulitate.

Față de această încălcare a legii, instanța de fond concluzionează că respectarea acestui principiu al procedurii administrative de evaluare este facultativă, dat fiind că, oricum, persoana evaluată are dreptul de a contesta raportul.

Or, această motivare nu poate fi primită, întrucât intenția legiuitorului a fost tocmai contrară interpretării instanței de fond, aceea de a nu supune persoana evaluată unei proceduri judiciare, în cazul în care are apărări cărora le poate fi dată eficiență încă din etapa evaluării administrative.

instanța de fond a înlăturat în totalitate de la aplicare dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea 176/2010 referitoare la garanția respectării dreptului la apărare și, constatând că în procedura evaluării conflictului de interese nu a fost respectat dreptul la apărare, a apreciat în mod greșit că această "chestiune minoră" a fost acoperită prin faptul că reclamantul a avut posibilitatea de a ataca raportul de evaluare contestat și de a-și expună criticile în fața unei instanțe de judecată.

Acesta este motivul pentru care procedura evaluării conflictului de interese este însoțită de o garanție procedurală potrivit căreia persoana evaluată trebuie informată și invitată pentru a prezenta un punct de vedere, precum și de sancțiunea nulității absolute a actelor îndeplinite cu încălcarea acestei garanții (art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea 176/2010).

Având în vedere aceste aspecte, este evident că un raționament de tipul celui aplicat de instanța de fond, potrivit căruia încălcarea dreptului la apărare ce ar trebui sancționată cu nulitatea absolută a raportului de evaluare poale fi acoperită prin faptul că persoana vizată are dreptul legal de a contesta raportul și de a-și formula apărările în fata instanței, este profund eronat și reprezintă o încălcare flagrantă a garanției dreptului la apărare.

De asemenea, contrar susținerilor instanței de fond, Raportul contestat este lovit de nulitate, pentru că nu identifică în concret, pentru fiecare dintre hotărârile de Consiliu local reținute, care sunt elementele conflictului de interese.

În cazul fiecăreia dintre hotărârile de Consiliu local reținute în Raportul contestat, pârâta ar fi trebuit să identifice care este, în concret, interesul personal de natură patrimonială care dă naștere conflictului de interese.

Raportul nu conține identificarea unui interes concret în cazul niciuneia dintre hotărârile reținute, făcând astfel imposibil controlul judiciar asupra acestuia și, în consecință, este lovit de nulitate.

Recurentul mai susține că și dacă ar fi participat la adaptarea Hotărârilor Consiliului Local Sighișoara cuprinse în Raport, acestea au fost adoptate cu majoritate de voturi, astfel că votul său nu a condus la adoptarea acestora.

Consiliul Local al Municipiului Sighișoara a finanțat cele două ONG - uri în temeiul celor două Acorduri de Parteneriat, prin urmare, nu Hotărârile de Consiliu Local au produs efecte juridice, ci Acordurile de parteneriat.

În acest context, recurentul apreciază că, în cauză, conflictul de interese nu există, adoptarea hotărârilor Consiliului Local al Municipiului Sighișoara putând fi asigurată și fără votul său.

Lipsa din cuprinsul sentinței a motivării cu privire la respingerea principalelor apărări formulate prin concluziile verbale și scrise, întrunește și elementele motivului de recurs referitor la lipsa motivelor pe care se întemeiază sentința recurată (art. 488, pct. 6 C. proc. civ.).

Contrar susținerilor instanței de fond, Raportul contestat ignoră, cu rea-credință, situații de fapt care fac imposibilă existența unui conflict de interese și anume faptul că la momentul adoptării Hotărârilor Consiliului Local Sighișoara, nu era Director al Fundației.

Susținerea Clubului și Fundației au fost realizate de Municipiul Sighișoara în temeiul Acordurilor de Parteneriat, în beneficiul comunității locale, acorduri încheiate cu mult înainte de adoptarea hotărârilor de Consiliu local reținute de Raportul contestat.

Finanțarea Clubului a fost efectuată de Municipiul Sighișoara direct prestatorilor de servicii, iar sumele de bani nu au fost alocate în conturile ONG-urilor.

Clubul și Fundația sunt ONG-uri non-profit, fiind constituite ca organizații independente, cu obiective științifice, culturale și sportive, având un caracter umanitar și nelucrativ.

Recurentul mai precizează că, pentru evitarea conflictului de interese, cu mult înainte de a fi înștiințat despre evaluarea făcută de intimată, nu a participat la votarea unor hotărâri care i-ar fi adus un beneficiu concret.

Astfel, instanța de fond, pe de o parte, ignoră sau tratează superficial punctele esențiale ale apărărilor, pe de altă parte, preia în mod automat argumentele din Raportul contestat.

În opinia recurentului, sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material din legislația Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara.

Astfel, se susține că în mod greșit a apreciat instanța de fond că:

- invocarea nulității absolute a raportului de evaluare, dată fiind Hotărârea CJUE din Cauza Bara este inadmisibilă din perspectiva procedurală, în sensul că nu a uzat de dispozițiile art. 204 C. proc. civ.

- acest motiv de nulitate este tardiv formulat;

- nu există nicio obligație pentru instanță de a aplica cu prioritate dreptul Uniunii.

Or, chestiunile invocate sunt de ordine publică și pot fi invocate oricând pe durata procesului, iar nulitatea absolută se poate invoca de oricine are interes, oricând, pe cale de acțiune sau pe cale de excepție, deci nu pot fi primite aserțiunile instanței de fond că nu s-a uzat de dispozițiile art. 204 C. proc. civ. sau tardivitatea.

Prin urmare, instanța are obligația de a aplica legea, inclusiv legislația UE incidentă, chiar în condițiile în care niciuna din părți nu ar invoca astfel de motive și a fortiori când partea interesată solicită expres acest lucru.

Aplicarea cu prioritate a dreptului Uniunii este ridicat la rang de principiu și își găsește reglementarea atât în art. 5 din C. civ., cât și în Constituție.

Preeminența dreptului este o trăsătură esențială a acestuia, întrucât realizarea obiectivelor UE impune aplicarea uniformă a dreptului UE în toate statele membre. Pe baza unei interpretări globale a sistemului UE, Curtea de Justiție a formulat acest principiu pe cară îl consideră fundamental pentru ordinea juridică UE.

Prin natura sa specifică, dreptul UE este superior ca foră juridică normelor juridice interne ale statelor membre, fiind fondat pe dispozițiile tratatelor constitutive. Astfel, trebuie asigurată o interpretare uniformă a normei UE, în caz contrar fiind subminate înseși bazele Tratatelor.

Ordinea juridică a UE este superioară ordinii de drept din statele componente ale Comunității, astfel încât dispozițiile UE prevalează asupra oricărui text național, fie că este de natură legislativă, administrativă sau jurisdicțională. Curtea de Justiție a considerat că nici normele de drept constituțional nu ar trebui să fie exceptate de la aplicarea principiului preeminentei dreptului UE asupra celui intern, așa cum reiese din hotărârea din 13 iulie 1972, în cauza Comisia împotriva Italiei.

Primordialitatea dreptului UE sau preeminența acestuia se manifestă atât în relațiile dintre state și instituțiile UE, cât mai ales în ordinea juridică internă a statelor membre.

Principiul preeminenței dreptului UE este necondiționat, iar Curtea califică această preeminentă ca absolută, adică se aplică în raport cu orice normă internă, chiar constituțională, și este specific ansamblului dreptului UE.

Se mai arată că pârâta a solicitat și a primit date cu caracter personal în temeiul unor protocoale de colaborare, dintre care unele se găsesc pe site-ul ANI.

Așa cum a arătat pe larg în fața instanței de fond, recurentul consideră că nu poate fi primită o susținere întemeiată pe art. 15 din Legea 176/2010, pentru că acest articol are un conținut similar cu art. 315 din Legea nr. 95/2006, în temeiul căruia Statul român s-a apărat în Cauza Bara, apărare care a fost invalidată de CJUE prin hotărârea pronunțată în cauză.

Articolul 15 din Legea nr. 176/2010 nu poate constitui o informare prealabilă, în sensul art. 10 din Directivă și nici nu poate reprezenta o excepție de la obligația de informare prevăzute de art. 13 din Directivă, pentru că nu conține definiția informațiilor transmisibile, precum și modalitățile de efectuare a transmiterii acestor informații.

Protocolul din 2007 încheiat între ANAF și CNAS, care nu face obiectul unei publicări oficiale, este valabil, mutatis mutandis, în materia legislației evaluărilor de integritate, în privința prevederilor art. 15 din Legea nr. 176/2010.

Greșită este și aserțiunea instanței potrivit căruia persoana evaluată ar beneficia de dreptul de a lua la cunoștința de informațiile obținute de inspectorul de integritate în procedura de evaluare. Or, nu exista acest drept, de acces la dosar sau un drept similar prin care să ia la cunoștință persoana evaluată că îi sunt folosite datele personale și nu îi este permis persoanei să aibă acces la dosarul de evaluare.

În concluzie, problema de drept din prezenta cauză este identică cu cea din Hotărârea Bara și este în același timp suficient de clară, de aceea poate fi aplicată în mod direct, prioritar și efectiv de către judecătorul național.

Sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a legii, prin aceea că instanța de fond a omis să constate nulitatea absolută a actelor efectuate de pârâta Agenția Națională de Integritate - ANI în lucrarea nr. 23439/A/II/05.06.2014, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/20.11.2014, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 20 coroborat cu art. 13, alin. (2) din Legea 176/2010.

Astfel, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Sancțiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmește acte pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată și informată, potrivit legii, este nulitatea absolută.

Recurentul susține că pârâta ANI a solicitat și recepționat date și informații înainte de invitația din 17.09.2014,prin care i se solicita să depună un punct de vedere, astfel:

- Solicitări transmise către Primăria Municipiului Sighișoara, la care aceasta a răspuns prin adresele nr. x/24.06.2014, nr. y/24.05.2014, z/18.07.2014;

- Solicitare transmisă către B., la care acesta a răspuns prin adresa nr. x/27.06.2014;

- Solicitare transmisă către Serviciul fiscal Orășenesc Sighișoara, la care acesta a răspuns prin adresa nr. x/23.07.2014;

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene față de normele cuprinse in legislația națională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE (Decizia MCV), precum și a legislației naționale de implementare a Deciziei sus-amintite, în speță Legea 176/2010.

Așadar, Legea 176/2010 este legislația națională de implementarea Deciziei MCV, iar Decizia MCV nu se poate încadra, nu se regăsește în competențele Uniunii post-Lisabona, fiind, în consecință, caducă, începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona.

Sentința recurata este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene, în speță ale art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE, față de dispozițiile cuprinse în art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, o pe legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută-respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor.

Potrivit principiului proporționalității infracțiunilor și pedepselor, conținut de articolul 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune.

Totodată, problema conformității cu Carta se pune și în privința art. 15, alin. (1), care garantează dreptul de a-și alege ocupația, precum și în privința a dreptului de a fi ales, garantat de art. 39-40.

Art. 25. alin. (2) din Legea 176/2010 instituie o interdicție, de a mai ocupa funcții alese, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării funcției sau a rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI. Această interdicție afectează, după cum s-a statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014, toate funcțiile alese, deci și cea de membru al Parlamentului European sau cea de ales local, ambele garantate de Cartă (art. 39-40). De aceea, se pune problema conformității acestei sancțiuni cu drepturile garantate de Cartă.

În același timp, imposibilitatea de a contesta sancțiunea disciplinară complementară a interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Cartă.

În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară, precum și decizii ale Curții Constituționale și CJUE.

4.1. Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Recurentul a formulat note scrise prin care a arătat că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-40/21 Agenția Națională de Integritate, prin aceea că instanța de fond nu a analizat proporționalitatea sancțiunilor incidente în cauză, respectiv interdicția de 3 ani de a mai ocupa funcții publice.

Astfel, recurentul susține că prin recursul formulat, s-a invocat ca motiv de recurs faptul că "sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene față de dispozițiile cuprinse în art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010", dezvoltând amplu aspecte ce țin de incidența/aplicarea art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 menționând expres faptul că "este superfluă argumentația instanței de fond privind respingerea excepției prescripției extinctive a răspunderii administrative, câtă vreme nu mai există, ulterior judecății, un alt cadru în care să se poată invoca și analiza această, deoarece această sancțiune intervine ope legis, ca urmare a respingerii contestației împotriva raportului de evaluare, nemaiputându-se pune în discuție nici prescripția și nici măcar proporționalitatea sancțiunii față de faptă".

Recurentul mai precizează că ulterior formulării recursului, la data de 4 mai 2023, CJUE s-a pronunțat în cauza C-40/21 ANI, stabilind, între altele că instanța învestită cu controlul de legalitate a raportului de evaluare al ANI trebuie să analizeze și proporționalitatea sancțiunii interdicției de 3 ani, în special dacă severitatea sancțiunii aplicate recurentului-reclamant este adecvată gravității situației de interese constatat prin acest raport (pct. 69).

Interpretarea dată de CJUE sancțiunilor ce se aplică în cazul conflictului de interese se aplică, pentru identitate de rațiune, și în cazul sancțiunilor aplicabile situațiilor de incompatibilitate.

Prin Hotărârea pronunțată în cauza C-40/21 Agenția Națională de Integritate, CJUE a stabilit că legislația privind integritatea din România (legea 176/2010) pune în aplicare dreptul Uniunii și deci aceasta trebuie să fie conformă atât cu Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, cât și cu principiile fundamentale ale dreptului Uniunii.

Prin urmare, legislația incidentă în prezenta cauză (Legea 176/210) trebuie să fie conformă atât cu Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, cât și cu principiile fundamentale ale dreptului Uniunii.

Sancțiunea/măsura incidentă în prezenta cauză, respectiv interdicția de 3 ani de a mai ocupa funcții publice, trebuie să respecte principiul proporționalității, ca principiu fundamental al dreptului Uniunii, în special severitatea sancțiunii ce va fi aplicată trebuie să fie adecvată gravității încălcări pe care urmărește să o reprime.

În opinia recurentului, în cadrul acțiunii care are ca obiect controlul de legalitate a Raportului de evaluare emis de ANI, instanța națională trebuie să analizeze și proporționalitatea sancțiunilor, respectiv a interdicției de 3 ani de a mai ocupa funcții publice.

Potrivit unei jurisprudențe consolidate a instanței europene, atunci când instanța națională constată că o dispoziție de drept intern este contrară dreptului Uniunii, trebuie să procedeze la înlăturarea de la aplicare a acestei dispoziții Euro (Hotărârea Poplawski, C-537/17, pct. 58 și 61; Hotărârea Euro Box Promotion ș.a.,C-357/19ș.a., pct. 252).

Nu în ultimul rând, menționează că hotărârile în interpretare pronunțate de CJUE, cum este și cea pronunțată în Cauza C-40/21 Agenția Națională de Integritate, produc efecte retroactive, ceea ce însemnă că se consideră că așa ar fi trebuit interpretată legislația incidență încă de la momentul la care a intrat în vigoare.

Conform Hotărârii CJUE C-40/21, recurentul apreciază că interdicția de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, este disproporționată, iar dreptul național nu permite reindividualizarea ei de către instanța judecătorească potrivit principiului proporționalității, drept urmare, solicită să fie înlăturată de la aplicare, cu consecința anulării raportului ANI în temeiul căruia această interdicție intervine.

Cu privire la această interdicție, recurentul precizează că CJUE a stabilit în esență, prin intermediul Hotărârii C-40/21, următoarele:

- instanța națională sesizată cu contestația împotriva raportului ANI trebuie să aibă competența să invalideze măsurile constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese în temeiul raportului (pct. 89).

- instanța națională sesizată cu contestația împotriva raportului ANI are sarcina de a verifica dacă, în speță, este respectată cerința, care decurge din dreptul Uniunii, de a se aplica o sancțiune proporțională (pct. 90);

- persoana în cauză trebuie să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea raportului în care s-a efectuat această constatare și legalitatea sancțiunii aplicate în temeiul acestuia, inclusiv proporționalitatea acesteia (pct. 92);

Împrejurarea că durata interdicției respective nu este însoțită de nicio posibilitate de individualizare, așa cum ar confirma jurisprudența înaltei Curți de Casație și Justiție (România), nu permite să se excludă ca, în anumite cazuri excepționale, această sancțiune să se poată dovedi disproporționată în raport cu încălcarea pe care o sancționează (pct. 67).

- într-adevăr, această situație s-ar putea regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul urmărit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul sancțiunii menționate asupra situației personale, profesionale și economice a persoanei în cauză se dovedește deosebit de grav (pct. 68).

Concluziile privind necesitatea controlului judecătoresc asupra proporționalității interdicției se impun a fortiori, având în vedere că interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani intervine ope legis, de drept, în temeiul legii, independent de orice act de punere în executare, care s-ar putea să lipsească, și deci, cu atât mai mult se impune ca proporționalitatea ei să fie analizată în cadrul contestației împotriva raportului ANI.

Drept urmare, instanța națională trebuie să se pronunțe dacă, având în vedere împrejurările cauzei, interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, în mod excepțional, nu respectă principiul proporționalității, iar dacă nu îl respectă, să o înlăture de la aplicare, dat fiind că dreptul național nu permite reindividualizarea, în acord cu principiul proporționalității, de către instanța judecătorească, a unei sancțiuni stabilite în cuantum fix prin lege, așa cum a decis, cu caracter obligatoriu, ÎCCJ, prin Decizia RIL 5/202.

De asemenea, recurentul mai consideră că, față de circumstanțele cauzei, interdicția de a ocupa funcții publice timp de 3 ani aplicată încalcă principiul proporționalității, date fiind următoarele:

- fapta reținută în sarcina Recurentului-reclamant este de o gravitate redusă;

- imobilele respective au fost date în folosință gratuită către ONG-uri nonprofit;

- scopul celor două ONG-uri este unul de interes general, desfășurarea de activități educative pentru copii;

- nu a avut vreun beneficiu patrimonial în urma acestei dări în folosință gratuită;

- nu a fost anterior sancționat pentru conflict de interese.

Cu alte cuvinte, incompatibilitatea reținută prin raportul contestat nu prezintă niciun element de gravitate, pârâta ANI nefiind în măsură să precizeze și să probeze în ce constă gravitatea acestei fapte, iar interdicția de a ocupa funcții publice timp de 3 ani aplicată are consecințe grave asupra situației personale, profesionale și economice, împiedicându-l să candideze la orice funcție electorală pentru o perioadă de până la 6 ani.

Prin urmare, apreciind că aceste aspecte nu au fost avute în vedere și nu au făcut obiectul judecății în primă instanță, pentru a evita o încălcarea a dreptului Uniunii, recurentul arată că se impune casarea cu trimitere și rejudecarea în primă instanță, care să analizeze și aspectele interpretate de CJUE și anume proporționalitatea sancțiunilor, încetarea funcției publice și interdicția de 3 ani de a mai ocupa funcții publice.

În motivarea cererii, recurentul arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Se mai arată că în ceea ce privește emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitară între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, Curtea a adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, protocol care reglementează procedura de emitere a unui aviz consultativ cu rolul de a facilita/îndruma aplicarea Convenției și a jurisprudenței aferente de către instanțele naționale.

Protocolul 16 CEDO a fost ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficiali partea l nr. 560 din 08.06.2022).

În conformitate cu dispozițiile articolului 2 din Legea 173/2022, Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții EDO, în cauzele în care este învestită cu judecarea cauzei în recurs, emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților fundamentale sau din protocoalele la acesta, în cazul în care apreciază că un astfel de aviz îi este necesar pentru soluționarea litigiului cu care a fost sesizată.

Prin raportul de evaluare nr. x/20.11.2014, întocmit de către Agenția Națională de Integritate în temeiul dispozițiilor Legii nr. 176/2010, s-a reținut încălcarea de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităților întrucât în perioada mandatului, A., în calitate consilier local în cadrul Consiliului Local al municipiului Sighișoara, a participat la ședințele Consiliului Local al municipiului Sighișoara și a votat proiectele de hotărâre privind adoptarea Hotărârilor Consiliului Local al municipiului Sighișoara nr. 64/25.04.2012, 86/25.10.2012, nr. 205/19.12.2013, nr. 10/30.01.2014 și nr. 12/30/01/2014, prin care B. și C. au beneficiat din partea Municipalității de sprijin financiar și material prin transmiterea dreptului de folosință cu titlu gratuit a unor spații din patrimoniul Consiliului Local. Domnul A. are calitatea de membru al Consiliului Director și președinte al B., începând cu anul 2008 și până în prezent, precum și calitatea de membru în Consiliul Director - Director al C., începând cu 18.02.2014 și până în prezent. Totodată, soția persoanei evaluate, doamna D., a obținut venituri în sumă de 28.605 RON de la C., începând cu anul 2010 și până în prezent.

Cu privire la primele două chestiuni de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a incompatibilităților, desfășurată potrivit Legii 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) CEDO, căreia i se aplică principiile și garanțiile CEDO în această materie, cea mai importantă care își găsește aplicabilitatea în prezenta cauză este proporționalitatea pedepselor și a sancțiunilor.

În opinia recurentului, domeniul incompatibilităților este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile.

În privința naturii abaterii, dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției.

Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităților, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, care o definește, rezultă că are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani sunt.

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Sunt 39 de categorii de persoane identificate de art. 1 din Legea 176/2010, astfel că sfera de aplicabilitate a incompatibilităților este foarte largă, vizând practic toate persoanele care își desfășoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaților din economie.

Mai mult, în 2020, ministrul muncii în funcție avansa o cifră de 1,7 milioane angajați (în creștere, așadar), 4,5 milioane în sectorul privat, de unde rezultă aprox. 27% din total în sectorul public. Cu alte cuvinte, una din trei persoane angajate în România se supune acestui regim al incompatibilităților.

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfășurată de o autoritate publică cu competențe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

Potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului național {primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei:

În privința naturii abaterii, dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției.

Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităților, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, a susținut recurenta că aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani sunt sancțiuni cu caracter punitiv (de pedeapsă).

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfășurată de o autoritate publică cu competențe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate - ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

Această sancțiune de o gravitate extremă se aplică fără a fi individualizată, potrivit principiului proporționalității, atât sub aspectul duratei, cât și a sferei funcțiilor interzise: se aplică exclusiv pentru o durată de 3 ani, iar funcțiile interzise sunt toate funcțiile alese, de la consilier local până la Președintele Republicii.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani, sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă drepturile și principiile garantate de Convenție.

De asemenea, sancțiunea este penală, dacă prin norma în cauză se urmărește protecția unui interes general, de regulă, instituită prin norme de drept penal. Interesul general legat de integritatea în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și de prevenirea corupției instituționale, este apărat, de regulă, prin mijloace penale, infracțiunile de corupție și de serviciu din C. pen.

La aceeași concluzie ajungem și dacă analizăm și cel de-al treilea criteriu impus de CEDO, și anume gravitatea sancțiunilor aplicabile. Potrivit aceluiași articol de lege, incompatibilitatea se pedepsește (printre altele) cu interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, care este identică cu o pedeapsă penală, și anume "interzicerea exercitării, pentru o perioadă de la 1 la 5 ani, a dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice", pedeapsă penală complementară prevăzută de art. 66, alin. (1), lit. a) din C. pen.

Se poate considera că interdicția conținută de art. 25. alin. (2) din Legea 176/2010 e chiar mai gravă decât pedeapsa penală complementară, prevăzută de art. 66. (1), lit. a) din C. pen., fiindcă sancțiunea disciplinară se aplică exclusiv pentru o perioadă de 3 ani, care nu permite individualizarea proporțională, în timp ce pedeapsa penală permite aplicarea ei într-un cuantum mai redus decât acela de 3 ani.

De asemenea, interdicțiile aplicate ca urmare a incompatibilităților sunt făcute publice, fiind afișate on-line pe site-ul de internet al ANI.

Spre deosebire de acest "cazier administrativ on-line ad hoc, nereglementat prin lege, cazierul judiciar, în care se înscriu condamnările penale, potrivit Legii 290/2004, nu poate fi accesat decât de persoana în cauză și de autoritățile publice din sistemul de apărare, ordine publică, siguranță națională și justiție, așadar nu poate fi accesat de orice persoană, cum se întâmplă cu interdicțiile aplicate ca urmare a unui incompatibilități, afișate public pe internet.

Elementul înscrierii în cazierul judiciar a fost luat în considerare de Curte când a analizat caracterul penal al abaterii.

Pe cale de consecință, având în vedere argumentele prezentate anterior, recurentul apreciază ca fiind fără dubiu că abaterea administrativă a incompatibilităților prevăzută de art. 25 din Legea 176/2010 urmărește un scop exclusiv punitiv și conduce la aplicarea unor sancțiuni grave, de natură penală, deci această faptă este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilități este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție.

Cu toate acestea, prin raportare la jurisprudența națională cu privire la această chestiune care este neunitară, recurentul consideră că se impune ca instanța să solicite emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, CEDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Severitatea unei sancțiuni trebuie să corespundă gravității încălcării în cauză, o astfel de cerință decurgând din articolele 3, 6 și 7 din Convenție (a se vedea în acest sens cauza Vinter și alții împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09,130/10 și 3896/10, punctul 83B și 1027).

În concluzie, principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or, imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicției de a mai ocupa funcții publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine cerințelor prevăzute de art. 13 din Convenție?

Art. 13 CEDO impune/garantează existența (în dreptul intern) unei căi de atac în fața unei "instanțe naționale competente" care să ofere posibilitatea Recurentului de a obține examinarea conținutului unui capăt de cerere justificabil precum și acordarea unei reparații corespunzătoare (a se vedea în acest sens cauzele Powell și Rayner împotriva Regatului Unit, 1990, pct. 31, De Souza Ribeiro împotriva Franței (MC), 2012, pct. 78; Centrul de Resurse Juridice în numele lui E. împotriva României (MC), 2014, pct. 148]

Astfel, recurenta-reclamantă F. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunțarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenția sa (respectiv analiza interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporționalității).

Caracterul ope legis al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicții (sancțiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani(...)

Lipsa unei alte proceduri în cadrul căreia interdicția de a mai ocupa funcții publice pe o perioadă de 3 ani să fie analizată/individualizată rezultă și din analiza comparată a actualei reglementări (art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010) și a reglementării anterioare (art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007). Astfel, art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007 prevedea "Interdicția se dispune ca sancțiune complementară, prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, în cazul confiscării unei părți din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese". Spre deosebire de vechea reglementare, în Legea 176/2010 nu mai există nicio dispoziție similară, care să reglementeze procedura de aplicare a interdicției.

În opinia recurentului, este evident că sancțiunea interdicției intervine automat, de drept (ope legis), sancțiune care nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, așa că aplicarea, întinderea si efectele ei se impune a fi clarificate prin solicitarea de emitere a unui aviz consultativ, pentru că, odată încheiată această procedură și rămas definitiv raportul ANI, interdicția începe să producă efecte în temeiul legii.

Prin urmare, recurentul - reclamant arată că, în cauză, chestiunea de principiu vizată derivă din imposibilitatea de a contesta sancțiunea interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenție.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că cererea de sesizare a CEDO este neîntemeiată, iar recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

6.1. În ceea ce privește solicitarea de emitere a unui aviz consultativ de către CEDO

Înalta Curte reține că avizul consultativ al CEDO este reglementat prin Protocolul nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pus în aplicare prin Legea nr. 173/2022. Acesta reprezintă un mijloc procedural prin care Înalta Curte de Casație și Justiție (în continuare ÎCCJ) și Curtea Constituțională (în continuare CCR) pot solicita Curții Europene a Drepturilor Omului (în continuare CEDO) un aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu care vizează interpretarea ori aplicarea dispozițiilor Convenției și ale protocoalelor la aceasta.

Protocolul nr. 16 la Convenție permite CEDO să ofere avize consultative asupra unor chestiuni de principiu privind interpretarea sau aplicarea drepturilor și libertăților definite în convenție sau în protocoalele la aceasta, atunci când ÎCCJ ori CCR apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării unei hotărâri.

Scopul procedurii de avizare este de a promova interacțiunea și un dialog constructiv dintre CEDO și instanțele naționale, care să servească la consolidarea punerii în aplicare a convenției la nivel național. Cu alte cuvinte, prin fluidizarea dialogului instituțional, se urmărește conferirea unei protecții suplimentare drepturilor și libertăților cetățenești, aspect care ar trebui să conducă simultan la un număr mai redus de plângeri adresate CEDO și totodată la o reducere a diferențelor de interpretare a convenției la nivel european.

Același mecanism poate fi întâlnit și în relația statului român cu CJUE (Curtea de Justiție a Uniunii Europene), instituție care poate fi sesizată atunci când este necesară interpretarea unei norme europene.

Procedura de consultare și de emitere a avizului nu este disponibilă tuturor instanțelor judecătorești naționale, în România doar instanța supremă și CCR având posibilitatea de a sesiza CEDO cu o astfel de solicitare. În egală măsură, procedura nu este disponibilă în cadrul oricărei proceduri desfășurate în fața acestor entități.

Înalta Curte de Casație și Justiție poate sesiza CEDO în procedurile civile atunci când este învestită cu judecarea cauzei în recurs sau, în materie penală, când este învestită cu judecarea cauzei în primă instanță ori în ultimă instanță în căile ordinare de atac. În aceste situații, Înalta Curte de Casație și Justiție are și posibilitatea de a suspenda soluționarea cauzei până la pronunțarea avizului. De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție poate sesiza CEDO în vederea emiterii unui aviz consultativ, atât în materie civilă cât și penală, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (adică HP-urile). În aceste din urmă situații, procedura va fi suspendată de drept până la comunicarea avizului.

Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 173/2022:

"(1) Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii:

a) în materie civilă, când este învestită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

b) în materie penală, când este învestită cu judecarea cauzei în primă instanță ori în ultimă instanță în căile ordinare de atac sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

(2) Sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului se face de către Înalta Curte de Casație și Justiție, dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la alin. (1), din oficiu sau la cererea unei părți, a persoanei vătămate ori a procurorului, după dezbateri contradictorii. Înalta Curte de Casație și Justiție se pronunță asupra sesizării prin încheiere motivată, care nu este supusă niciunei căi de atac.

(3) Sesizarea este întocmită în limba română și cuprinde cel puțin următoarele elemente:

a) natura și obiectul cauzei, precum și o scurtă prezentare a împrejurărilor de fapt relevante;

b) dreptul intern pertinent;

c) aspecte privind drepturile sau libertățile din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau protocoalele la aceasta, care sunt propuse a fi analizate prin raportare la cauza aflată în curs de soluționare;

d) o prezentare pe scurt a argumentelor părților în proces și, după caz, ale procurorului și ale persoanei vătămate;

e) punctul de vedere al instanței cu privire la aspectele semnalate, dacă este posibil și aceasta apreciază oportun.

(4) Sesizarea întocmită potrivit alin. (3), precum și alte documente solicitate sau transmise în cadrul procedurii se traduc, prin grija și pe cheltuiala Înaltei Curți de Casație și Justiție, în una dintre limbile oficiale ale Curții Europene a Drepturilor Omului. Sesizarea va fi transmisă Curții Europene a Drepturilor Omului însoțită