Decizia nr. 2151/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 26.02.2019 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, reclamanții A., B., C. și D. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne solicitând: 1) anularea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 489/2005, cât privește sintagma "pe timpul punerii la dispoziție (rămas neîncadrat)"; 2) obligarea pârâtului să modifice în parte Ordinele Ministrului Afacerilor Interne nr. II/16420/2016, nr. II/16754/2016, nr. II/3204/2018, nr. II/3205/2018, nr. II/375/2019 și nr. II/377/2019, în sensul încadrării în condiții de muncă speciale a activității pe care au desfășurat-o începând cu data de 23.11.2016; 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La prezentarea motivelor de fapt ale cererii, reclamanții au arătat că prin dispozițiile art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 489/2005, se instituie, în esență, o prezumție de inactivitate a polițiștilor pe perioada punerii lor la dispoziție, indiferent de sarcinile și responsabilitățile concrete pe care le desfășoară, perioada punerii la dispoziție fiind asimilată cu perioadele de timp în care polițiștii nu desfășoară nici o activitate specifică, respectiv concediul de maternitate, concediul pentru creșterea copilului, concediul de studii, cursuri de pregătire, învoiri plătite, absențe nejustificate etc. Consideră reclamanții că acest text normativ este contrar normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis. Astfel, temeiul legal al emiterii Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 489/2005 îl reprezintă art. 6 din H.G. nr. 1822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști. La rândul ei, H.G. nr. 1822/2004 a fost adoptată în temeiul art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, în prezent abrogată de Legea nr. 223/2015, act normativ care a menținut în vigoare H.G. nr. 1822/2004 și implicit Ordinul nr. 489/2005. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la data de 10.04.2019 prin care a invocat excepția de necompetență materială a Tribunalului București în soluționarea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C. și D., având în vedere că se contestă un act administrativ cu caracter normativ emis de Ministerul Afacerilor Interne, instituție publică centrală, fiind aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Prin încheierea de ședință din data de 07.05.2019 dată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, s-a luat măsura disjungerii capătului 1 din cererea formulată de reclamanții A., B., C. și D., având ca obiect anularea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, cât privește sintagma "pe timpul punerii la dispoziție (rămas neîncadrat)", cu formarea unui nou dosar nr. x/2019. Prin încheierea de ședință din data de 07.05.2019 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, a fost admisă excepția de necompetență materială și, în consecință, declinată în favoarea Curții de Apel București competența de soluționare a capătului de cerere disjuns.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 680 din 31 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și lipsei de obiect ca fiind neîntemeiate. A respins cererea formulată de reclamanții A., B., C. și D., ca fiind neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Reclamanții B., C., A. și D. au declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 680 din 31 iulie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. În opinia recurenților-reclamanți hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.). Apreciază recurenții-reclamanți că prima instanță a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor Legii nr. 179/2004 și a H.G. nr. 1822/2004. Susțin recurenții-reclamanți că instanța de fond a făcut confuzie între "post/funcție" și "loc de muncă", considerând că desființarea unui post/unei funcții din structura organizatorică a unei unități de poliție înseamnă în fapt desființarea locului de muncă. În al doilea rând, instanța de fond reține că cele două categorii locuri de muncă și activități trebuie analizate împreună, invocând existența conjuncției copulative și din textul H.G. nr. 1822/2004. Solicită recurenții-reclamanți instanței de recurs să observe că tot H.G. nr. 1822/2004 utilizează în cuprinsul art. 4 și conjuncția sau, ceea ce demonstrează că cele două sintagme nu trebuie interpretate cumulativ. În al treilea rând, reiterează recurenții-reclamanți faptul că textul normativ în litigiu este contrar normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis, astfel cum au fost acestea detaliate în acțiunea introductivă. Intenția clară a legiuitorului primar a fost ca încadrarea în condiții de muncă să se realizeze strict în funcție de criterii raportate la activitatea efectiv desfășurată de un polițist. Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident Apreciază recurentul-pârât că instanța, deși a respins cererea de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată, a pronunțat o soluție nelegală în ceea ce privește excepțiile inadmisibilității acțiunii, a lipsei de obiect, precum și a lipsei de interes a reclamanților în promovarea acestora, aplicând în mod greșit normele de drept material incidente. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, contrar celor reținute de către instanța de judecată, consideră recurentul-pârât că, odată abrogat, actul administrativ cu caracter normativ nu mai poate face obiectul controlului de legalitate, întrucât nu mai îndeplinește condițiile cerute de lege de a produce efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, astfel cum prevede art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, condiții esențiale pentru ca un înscris juridic să fie calificat ca act administrativ și să poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. Instanța, în mod greșit, a reținut faptul că abrogarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 489/2005, abrogare survenită la data de 23.01.2019, nu împiedică reclamanților accesul la justiție tocmai pentru că aceștia afirmă vătămarea unor drepturi individuale produsă prin aplicarea normei în perioada sa de valabilitate, cu alte cuvinte se plasează în ipoteza normei din art. 8 din Legea nr. 554/2004. Or, dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 stipulează că obiect al acțiunii în contencios administrativ îl poate forma numai un act administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (12) lit. c) din același act normativ (act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice). Instanța de fond apreciază în mod greșit că excepția inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată întrucât evenimentul abrogării unei norme cuprinse în actul administrativ cu caracter normativ nu poate împiedica examinarea pe fond a legalității actului pentru perioada de timp în care a fost în vigoare șî a produs efecte juridice vătămătoare în drepturile individuale ale reclamanților. Referitor la excepția lipsei de interes în formularea acțiunii, se constată faptul că prima instanță nu a analizat solicitarea instituției recurente din prisma argumentelor învederate. Instanța de fond a reținut în mod greșit că, în speță, interesul reclamanților în promovarea acțiunii trebuie analizat, în contextul dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la vătămarea concretă pe care o afirmă. Or, în cauza de față, contrar celor reținute de instanța fondului, această condiție nu este îndeplinită. Susține recurentul-pârât că a invocat lipsa de ineteres în contextul în care, prin abrogarea alin. (3) al art. 4 din Normele de încadrare a polițiștilot în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 489/2005, recurenții-reclamanți urmăresc ca acesta să nu mai producă efectele juridice specifice, desi actul administrativ în discuție, înainte de momentul introducerii cererii de chemare în judecată a fost abrogate, astfel că scopul urmărit de către reclamanți era deja îndeplinit. Cu privire la excepția lipsei de obiect, apreciază recurentul-pârât că argumentele expuse de către instanță sunt eronate, întrucât excepția lipsei de obiect este motivată pe faptul că normele criticate în prezenta cauză nu mai există în ordinea juridică, astfel că nu este îndeplinită o altă condiție a exercitării acțiunii civile. Așadar, temeinicia excepției invocate este motivată de acest ultim aspect învederat, și anume de abrogarea anterioară a actului administrativ contestat. Fiind abrogat expres, alin. (3) al art. 4 din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 489/2005 nu mai face parte din ordinea juridică, întrucât normele juridice criticate și-au încetat existența. Contrar celor reținute de instanța de fond referitoare la existența juridică a obiectului acțiunii care este strâns legată de data producerii vătămării, iar nu de data formulării acțiunii, arătă recurentul-pârât că obiectul unei cereri reprezintă pretenția concretă dedusă judecății, astfel cum a fost formulată de către reclamant, prin cererea de chemare în judecată.

Apărările formulate de Ministerul Afacerilor Interne Prin întâmpinarea formulată de Ministerul Afacerilor Interne la recursul declarat de recurenții-reclamanți se solicită respingerea recursului ca nefondat. Recurenții-reclamanți au formulat întâmpinare la recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne solicitând admiterea acestuia așa cum a fost formulat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recursul declarat de recurenții-reclamanți B., C., A. și D. Prin cererea înregistrată la data de 26.02.2019 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, reclamanții A., B., C. și D. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne solicitând: 1) anularea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 489/2005, (act administrativ cu cararcter normativ, nepublicat, întrucât este din domeniul securității nationale), cât privește sintagma "pe timpul punerii la dispoziție (rămas neîncadrat)"; 2) obligarea pârâtului să modifice în parte Ordinele Ministrului Afacerilor Interne nr. II/16420/2016, nr. II/16754/2016, nr. II/3204/2018, nr. II/3205/2018, nr. II/375/2019 și nr. II/377/2019 (ordine individuale) în sensul încadrării în condiții de muncă speciale a activității pe care au desfășurat-o începând cu data de 23.11.2016; 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința nr. 680 din 31 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și lipsei de obiect ca fiind neîntemeiate. A respins cererea formulată de reclamanții A., B., C. și D., ca fiind neîntemeiată. Ca motiv de nelegalitate în acțiunea de contencios administrativ formulată, s-a susținut că prevederile art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, sunt contrare normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis actul administrativ, anume dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 1822/2004 care, la rândul lor, au fost emise în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004. În esență, recurenții-reclamanți au susținut că normele cu valoare de lege instituie o clasificare a condițiilor de muncă în care își desfășoară activitatea polițiștii (normale, deosebite, speciale), iar încadrarea se face după criteriul activității efective/timpului efectiv lucrat în astfel de condiții, criteriu care nu mai este respectat în situația polițiștilor care sunt puși la dispoziție și care sunt încadrați în condiții normale de muncă, indiferent de sarcinile și responsabilitățile concrete îndeplinite Prima instanță a reținut în esență că pentru a se ajunge la încadrarea polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale sau alte condiții este necesară existența cumulativă a unui element obiectiv - locul de muncă din structura organizatorică a unei unități de poliție, precum și a unui element subiectiv - activitatea prestată de ocupantul locului de muncă. Or, reține instanța de fond că în cazul polițiștilor puși la dispoziție nu există elementul obiectiv, locul de muncă în acest caz fiind desființat. Contrar argumentelor prezentate de instanța de fond, Înalta Curte subliniază că ceea ce prezintă importanță, în speță, este ca recurenții-reclamanți să fi desfășurat efectiv, în perioada punerii la dispoziție, activități care se încadrează în "condiții speciale de muncă", urmând a fi avute în vedere și motivele pentru care art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005 (a cărui anulare se solicită), a fost abrogat prin Ordinul MAI nr. 6/2019 din 23.01.2019. Astfel, după cum rezultă din referatul de aprobare a proiectului de ordin pentru modificarea unor acte normative din domeniul managementului resurselor umane, pentru punerea în aplicare a deciziei de revocare au fost reevaluate normele respective în vederea fundamentării unei intervenții legislative, iar în ceea ce privește art. 4 alin. (3) din Normele aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005 s-a constatat că este necesară abrogarea în totalitate a acestui articol pentru mai multe considerente care au fost enumerate între acestea fiind și faptul că, în timp ce este la dispoziție, polițistului i se stabilesc în scris atribuții de către șeful unității, astfel că îndeplinirea acestor atribuții poate presupune tocmai desfășurarea efectivă a activităților sau lucrul în locuri de muncă prevăzute în anexa la H.G. nr. 1822/2004)". Așadar, ceea ce trebuia să analizeze instanța de fond, era tocmai existența unei astfel de ipoteze în privința recurenților-reclamanți, în scopul verificării condiției vătămării, drept condiție de fond pentru formularea acțiunii în anulare. În rejudecare, instanța de fond va analiza condiția exercitării acțiunii în anulare a actului administrativ normativ, respectiv justificarea vătămării unui drept subiectiv pentru perioada în care actul și-a produs efectele. Pentru considerentele expuse anterior și pentru a asigura părților dreptul la soluționarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicție, în raport și de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. și în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de reclamanți, să caseze în parte, sentința recurată în ceea ce privește soluția de respingere a cererii principale. În ceea ce privește recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte observă că recurentul-pârât a criticat soluția pronunțată de prima instanță asupra excepțiilor inadmisibilității, lipsei de interes și lipsei de obiect. Aceste critici urmează să fie analizate din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât referitoare la inadmisibilitatea acțiunii, Înalta Curte reține faptul că art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, a fost abrogat expres prin art. I din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019 pentru modificarea unor acte normative din domeniul managementului resurselor umane, precum și pentru aplicarea art. 20 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.578/2002 privind condițiile în baza cărora polițistul are dreptul la concedii de odihnă, concedii de studii și învoiri plătite, concedii fără plată, bilete de odihnă, tratament și recuperare, publicat în Monitorul Oficial al României din 23.01.2019. Prin efectul revocării/abrogării prevederii ce face obiectul acțiunii în anulare, recurenții-reclamanți se găsesc în situația în care activitatea desfășurată în perioada 23.11.2016-22.01.2019, în timp ce se aflau puși la dispoziția Ministerului Afacerilor Interne, a fost încadrată în condiții normale de muncă, iar vătămarea concretă s-a produs în planul drepturilor de asigurare socială deoarece pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 223/2015 se calculează în funcție de vechimea în serviciu, iar la calculul vechimii are relevanță și încadrarea activității în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții. În consecință, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că abrogarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005, abrogare survenită la data de 23.01.2019, nu împiedică recurenților-reclamanți accesul la justiție tocmai pentru că aceștia afirmă vătămarea unor drepturi individuale produsă prin aplicarea normei în perioada sa de valabilitate, cu alte cuvinte se plasează în ipoteza normei din art. 8 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește susținerile referitoare la excepțiile lipsei de obiect a acțiunii și a lipsei de interes, Înalta Curte consideră că și acestea sunt neîntemeiate, fiind argumentate de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne plecând de la același fapt juridic al abrogării prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a polițiștilor în condiții de muncă deosebite, speciale și alte condiții, aprobate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 489/2005. În sensul dispozițiilor art. 194 lit. c) din C. proc. civ. coroborate cu art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul cererii de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ este chiar actul pretins nelegal și care a produs recurenților-reclamanți o vătămare a drepturilor subiective prevăzute de lege, iar acest obiect al acțiunii nu poate fi considerat ca neîndeplinind cerința procedurală de a exista numai pentru că, ulterior producerii efectelor vătămătoare a fost abrogate. Similar, interesul recurenților-reclamanți în promovarea acțiunii trebuie analizat, în contextul dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la vătămarea concretă pe care o afirmă. Or, în cauza de față, așa cum corect s-a reținut această condiție este îndeplinită. Pentru considerentele expuse din prezenta decizie, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne. PENTRU ACESTE MOTIVE,