ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1397/2024

Ședința publică din data de 12 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată formulată la data de 17 martie 2022 reclamanta A. S.A. (în continuare "A.", "Societatea"), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (A.N.R.E.), a solicitat admiterea cererii de chemare în judecată și:

- în principal, anularea Facturii nr. x din 19.07.2021 și restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6.036.857,41 RON achitată la data de 19.08.2021 în lipsa unei obligații corelative de plată;

- în subsidiar, obligarea A.N.R.E. la corectarea, în sensul art. 330 alin. (1) lit. b) Codul fiscal, a facturii prin care a fost solicitată plata sumei de 6.036.857,42 RON, prin emiterea unei noi facturi cu valoarea negativă de - 6.036.857,41 RON și restituirea sumei de 6.036.857,41 RON.

Prin sentința civilă nr. 81 din 17 octombrie 2022, Curtea de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Împotriva a sentinței civile nr. 81 din 17 octombrie 2022 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. (A., Societatea), prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei a solicitat să admită cererea de chemare în judecată.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat critici circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, recurenta a arătat că la data de 19 iulie 2021, ANRE a comunicat A. Factura nr. x din 19.07.2021 prin care a solicitat plata sumei de 6.036.857,41 RON, reprezentând recalcularea contribuției datorate de A. pentru anii 2016-2020, stabilită de ANRE prin includerea eronată în cifra de afaceri a Societății a contravalorii certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali.

Anterior emiterii Facturii, ANRE a desfășurat cu privire la A. o acțiune de control tip supraveghere, în urma căreia s-a reținut că A. ar fi încălcat prevederile art. 13 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 123/2012 prin neincluderea în cifra de afaceri declarată la ANRE a sumelor reprezentând contravaloarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență.

În urma activității de control, ANRE a întocmit Procesul-Verbal nr. x/10.06.2021 prin care a aplicat A. sancțiunea avertismentului și măsura de conformare constând în transmiterea către ANRE a valorilor cifrelor de afaceri pentru anii 2015-2017 și 2019 care să includă și veniturile obținute din vânzarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali.

Procesul-Verbal a fost contestat de A. la data de 25 iunie 2021. La data de 7 februarie 2022, Judecătoria Târgu Mureș a admis plângerea contravențională formulată de A. și a dispus anularea Procesului-Verbal din considerente de netemeinicie.

Judecătoria Târgu Mureș a reținut cu privire la pretinsa obligația a A. de a include în cifra de afaceri și veniturile obținute din vânzarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali că nu există un cadru legal concret care să definească conținutul cifrei de afaceri prin prisma includerii sau nu a veniturilor realizate din vânzarea certificatelor verzi și a contribuției pentru cogenerare de înaltă eficiență.

Cu toate că existența obligației de a include în cifra de afaceri a contravalorii certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare nu este expres prevăzută de lege, ANRE a emis Factura prin care a solicitat A. plata diferențelor de contribuții pretins datorate, obținute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi și taxei de cogenerare.

Fără a renunța la criticile de nelegalitate ale Facturii, astfel cum au fost învederate ANRE prin Adresa nr. x/04.08.2021 trimisă de A. către ANRE, A. a achitat la data de 19.08.2021 suma indicată în Factură exclusiv pentru a evita perceperea unor cheltuieli suplimentare reprezentând majorări și penalități de întârziere ce ar fi putut rezulta din natura de creanță bugetară a acestei sume.

Prin Adresa nr. x/04.08.2021 A. a adus la cunoștința ANRE, că plata Facturii nu reprezintă, sub nicio formă, o recunoaștere a creanței pretinse, sau a temeiniciei recalculării contribuțiilor aferente taxelor de cogenerare și certificatelor verzi a cărei restituire am solicitat-o prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului rubricat.

La data de 17.09.2021, A. a transmis către ANRE plângerea prealabilă ce viza restituirea sumei achitate în baza Facturii, sumă nedatorată.

ANRE a transmis recurentei, la data de 5 octombrie 2021, răspunsul la plângerea prealabilă, prin care a comunicat că nu poate da curs acesteia, pentru că, în aprecierea ANRE, nu a fost identificat niciun motiv de nelegalitate a Facturii, aceasta fiind emisă, în opinia pârâtei, conform legislației în materie.

La data de 15 martie 2022, A. a formulat cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar prin care a solicitat:

- în principal, anularea Facturii și restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6.036.857,41 RON;

- în subsidiar, obligarea ANRE la corectarea, în sensul art. 330 alin. (1) lit. b) din Codul fiscal, a facturii prin care a fost solicitată subscrisei plata sumei de 6.036.857,41 RON, prin emiterea unei noi facturi cu valoarea negativă de -6.036.857,41 RON și restituirea către subscrisa a sumei de 6.036.857,41 RON.

La data de 17 octombrie 2022, Curtea de Apel Târgu Mureș a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de A..

În ciuda denumirii actului atacat ca "factura" soluția instanței de fond este rezultatul aplicării greșite a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definește noțiunea de act administrativ precum și a art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 ce stabilește regimul actelor emise de ANRE.

Sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a respinge ca inadmisibilă acțiunea formulată de recurentă, Curtea de Apel Târgu Mureș a reținut în mod eronat că:

"litigiul nu s-a născut din emiterea unui act administrativ vătămător, cererea privind anularea facturii nr. x din 19.07.2021 fiind din perspectiva analizată o cerere ce nu poate face obiect al contenciosului administrativ, motiv pentru care va fi respinsă ca inadmisibilă ".

Cu privire la Factură, instanța de fond a apreciat că "din conținutul facturii nu rezultă nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice de tip administrativ, nefiind dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare (art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007), ci în calitate de creditor."

Aprecierea instanței de fond în sensul că ANRE ar fi acționat la emiterea Facturii în calitate de creditor este greșită.

Factura este un act administrativ emis de ANRE în regim de putere publică și în exercitarea atribuțiilor ce îi revin în temeiul art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007 - "Începând cu luna ianuarie 2020, nivelul tarifelor și contribuțiilor prevăzute la alin. (2) se stabilește anual prin ordin al președintelui ANRE și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I" și nu în calitate de creditor cum greșit a reținut instanța de fond.

Prin intermediul Facturii, ANRE urmărește modificarea situației juridice actuale rezultate din comunicarea de către A. a cifrei de afaceri ce nu include contravaloarea certificatelor verzi și a contribuției pentru cogenerarea de înaltă eficiență, prin impunerea în sarcina A. a unei obligații de a face (plata sumei indicate în factură).

Sumele menționate în cuprinsul Facturii reprezintă o regularizare a contribuției anulare datorate de A. în calitate de titular al licenței de furnizare a energiei electrice ce a fost emisă de ANRE în calitate de autoritate publică .

Contribuțiile datorate de titularii de licență ANRE rezultă dintr-un raport juridic de drept public, constituind venituri la bugetul consolidat, respectiv creanțe fiscale în sensul art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală.

Natura de creanță fiscală a sumelor datorate de către titularii de licență cu titlu de contribuție anuală a fost confirmată și de către instanțele de judecată care au reținut următoarele: Hotărârea nr. 1370/2015 a Înaltei curți de Casație și Justiție.

În același sens sunt și concluziile din doctrină, care recunosc actelor administrative capacitatea de a impune voința autorităților publice fără acordul/concursul prealabil al destinatarilor acestora:

Prin urmare, contribuția anuală este percepută de ANRE în calitatea sa de autoritate publică, iar obligația de plată a acesteia se naște în sarcina titularilor de licență în regim de putere publică, aceștia neputând interveni asupra formării ei. Astfel, în mod eronat a apreciat instanța de fond că în conținutul facturii nu au fost "dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare ci în calitate de creditor".

Sunt neîntemeiate și considerentele instanței de fond prin care se reține caracterul de înscris constatator al facturii:

"apare incompatibilă natura facturii, care are rolul unui înscris constatator al unei creanțe, cu natura actului administrativ fiscal în sensul Legii nr. 554/2004 ".

După cum a precizat și în cuprinsul cererii de chemare în judecată, factura emisă de ANRE nu poate fi calificată drept factură fiscală în sensul art. 319 Codul fiscal și art. 25 din Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 2634/2015, inclusiv pentru că ANRE nu are calitatea necesară pentru a emite o factură în sensul art. 319 alin. (16) Codul fiscal, aceasta nefiind persoană impozabilă.

Prin urmare, factura emisă de ANRE reprezintă un veritabil act administrativ emis de către o autoritate publică în regim de putere publică.

Învederează că însăși ANRE se prevalează de calitatea sa de autoritate publică atunci când urmărește în instanță recuperarea creanțelor stabilite în sarcina operatorilor economici prin facturi, formulând acțiuni întemeiate pe art. 10 din Legea nr. 554/2004:

Sunt eronate și concluziile Curții de Apel Târgu Mureș potrivit cărora "reclamanta nici nu susține acționarea în calitate de autoritate publică a emitentului facturii". A învederat că a formulat acțiunea ce face obiectul dosarului rubricat tocmai, în considerarea calității de autoritate publică a ANRE, fapt ce rezultă din mai multe aspecte:

Acțiunea a fost întemeiată pe art. 1, art. 18 alin. (1) și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;

Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ, recurenta a formulat la data de 17 septembrie 2021, plângere prealabilă împotriva Facturii, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În plus, nici conduita ANRE nu denotă că aceasta ar fi înțeles să acționeze în calitate de creditor și nu în regim de putere publică. Astfel, prin Răspunsul la plângerea prealabilă, ANRE nu menționează că Factura nu ar reprezenta un veritabil act administrativ, ci specifică cu privire la legalitatea acesteia următoarele:

Factura nr. x/19.07.2021 este legală și emisă de ANRE în temeiul ordinelor anuale de aprobare a tarifelor și contribuțiilor bănești percepute anual, astfel că este eronată susținerea A. potrivit căreia "factura este un înscris nelegal, fiind emis de o entitate care nu are dreptul să emită astfel de înscrisuri în temeiul Codul fiscal". De asemenea, și afirmația A. de la pct. 43 din plângerea prealabilă referitoare la faptul că ANRE nu poate emite facturi, este greșită.

Dreptul ANRE de a emite facturi rezultă din ordinele anuale de aprobare a tarifelor și contribuțiilor bănești percepute anual, astfel cum a fost reglementat la art. 4 din Ordinul președintelui ANRE nr. 223/2020, tariful și contribuția bănească se achită în contul ANRE în baza facturilor aferente tarifului și contribuției prevăzute de ordin iar din Anexa nr. 4 rezultă că ANRE facturează titularilor de licențe contribuția bănească la termenul scadent înscris în factura emisă de ANRE.

Prin urmare, factura este un act administrativ emis de ANRE în aplicarea prerogativelor sale de la art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007 de a emite ordine anuale privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Stabilirea în mod individual a contribuției datorate de fiecare titular de licență se realizează prin Facturi, acte administrative cu caracter individual. Emiterea Facturii de către ANRE are astfel un dublu efect - acela de act nelegal generator de prejudicii, dar și de cuantificare a prejudiciului. Astfel, până la momentul emiterii Facturii, o eventuală cerere a recurentei pentru evitarea acestui prejudiciu nu ar fi îndeplinit condițiile de admisibilitate.

Factura emisă de ANRE nu este un simplu document justificativ, ci este un veritabil act administrativ prin care naște în sarcina A. obligația de a include în calculul cifrei de afaceri și veniturile obținute din vânzarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali, obligație ce nu există în legislația din România. Prin urmare Factura, în forma și conținutul pe care le are reprezintă un act juridic prin care ANRE aduce modificări nu numai situației juridice a subscrisei ci, completează cadrul legislativ amintit mai sus prin adăugarea sumelor menționate la calculul contribuției datorate de subscrisa.

Nu este relevant pentru calificarea Facturii drept act administrativ aspectul reținut de către instanța de fond că:

"factura emisă nu are caracteristicile unui titlu executoriu" .

În doctrină s-a statuat cu privire la caracterul executoriu al unui act administrativ următoarele:

"un act administrativ nu ar avea caracter executoriu numai în ipoteza în care un text de lege ar prevedea că, după emiterea acestui act, administrația trebuie să se adreseze instanței pentru a solicita încuviințarea executării indiferent de conduita destinatarului actului " (s.n.), ceea ce nu este cazul în speță.

Or, ANRE nu se adresează instanței de fiecare dată când emite facturi titularilor de licență, ci doar în cazurile izolate când respectivele facturi nu sunt achitate și ANRE urmărește executarea silită a acestora. Pentru a constata lipsa caracterului executiv al facturilor emise de ANRE ar trebui ca legea să oblige ANRE a solicita încuviințarea executării facturii, chiar dacă titularul de licență nu s-ar opune executării.

Având în vedere argumentele învederate mai sus, rezultă că soluția instanței de fond de a califica factura drept act constatator și nu act administrativ, atestă o ignorare flagrantă a efectelor acesteia și precum și o vădită încălcare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond reține în mod neîntemeiat că:

"în vederea finanțării activității legiuitorul autorizează ANRE să emită facturi care atestă cuantumul tarifelor sau contribuțiilor datorate, pe care este datoare să le colecteze".

Deși menționează în considerentele aferente că:

"în acest sens sunt dispozițiile cadru ale O.U.G. nr. 33/2007, interesând îndeosebi art. 2 precum și în aplicarea acestuia, ordinele anuale privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei", instanța de fond nu precizează care sunt dispozițiile legale prin care legiuitorul abilitează ANRE să emită altfel de acte decât cele expres prevăzute la art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007.

Or, art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 autorizează ANRE să emită cu privire la activitatea de reglementare exclusiv ordine, decizii sau avize.

Prevederile din ordinele ANRE reținute de către instanță nu pot fi calificate drept o autorizare din partea legiuitorului, atât timp cât ordinele menționate sunt emise de către ANRE pentru a pune în executare dispozițiile art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007.

Astfel, emiterea facturilor este o formă de reglementare utilizată de ANRE contrar art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007, acestea fiind veritabile acte administrative, care prin voința exclusivă a ANRE nu sunt denumite conform textului de lege: ordin, decizie sau aviz.

În situații similare, de percepere a contribuțiilor și tarifelor datorate de titularii de licență, alte autorități publice emit acte administrative, denumite corespunzător - decizii.

Cu titlu de exemplu menționează art. 88 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 111/2011 care prevede că:

"ANCOM stabilește prin decizie:

b) cuantumul contribuțiilor datorate și baza de calcul al acestor contribuții, astfel încât să se evite dubla impunere a anumitor categorii de venituri".

Totodată, art. 91 din O.U.G. nr. 111/2011 clarifică regimul contribuțiilor datorate ANCOM precum și natura și legislația aplicabilă deciziilor de stabilire a contribuției:

"Contribuțiile datorate de către furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice pentru compensarea costului net al furnizării serviciilor din sfera serviciului universal constituie creanțe bugetare administrate de ANCOM, fiind aplicabile în mod corespunzător dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția cazului în care prin lege specială se dispune altfel."

Nu se pot reține considerentele Curții de Apel Târgu Mureș referitoare la prevederile O.U.G. nr. 111/2011 invocate și în etapa fondului prin care s-a statuat că:

De asemenea, trimiterea la norme care reglementează activitatea altor entități, terți față de acest dosar, neincidente în cauză (de exemplu trimiterea la O.U.G. nr. 111/2011, privind comunicațiile electronice și comparația cu acestea din care a fost extrasă observația inexistenței unor dispoziții similare și în privința ANRE), nu poate duce la concluzia extrasă de reclamată a aplicării Legii nr. 554/2004 ca drept comun, în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, fiind deci o normă specială, de strictă interpretare.

Modul în care operează în situații similare alte autorități, este relevant inclusiv pentru calificarea facturii drept act administrativ, pentru că aceasta naște în sarcina titularilor de licență obligația de plată a unei sume individualizate. Caracterul de act administrativ al Facturii este cu atât mai pregnant în speță, cu cât ANRE tinde să impună, prin intermediul acesteia, A. obligația de a achita contribuția anuală datorată prin includerea în cifra de afaceri a contravalorii certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare, obligație ce nu este expres prevăzută în legislația în vigoare.

Considerentele instanței de fond conform căreia prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 ar fi o normă specială de strictă interpretare este eronată și nu ține cont de natura de lex generalis a Legii nr. 554/2004, care rezultă inclusiv din prevederile art. 29 din Legea nr. 554/2004 - "Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanța de contencios administrativ, trimiterea se va socoti făcută la dispozițiile corespunzătoare din prezenta lege."

Totodată, daca s-ar aprecia că, în cauză, ar fi incidente prevederile Codului de procedură fiscală, menționează că potrivit art. 268 alin. (2) din cuprinsul acestuia:

"(2) Este îndreptățit la contestație numai cel care consideră că a fost lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal. În lipsa unui act administrativ fiscal, devin incidente prevederile art. 8 alin. (1) teza a doua și art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare (s.n.)".

Având în vedere toate argumentele prezentate mai sus, rezultă că instanța de fond, într-o aplicarea greșită a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 a reținut că ANRE este autorizată de legiuitor să emită facturi, care să ateste cuantumul tarifelor și contribuțiilor datorate.

Recurenta-reclamantă a invederat și caracterul nelegal al includerii contravalorii certificatelor verzi în cifra de afaceri.

Potrivit art. 8 pct. 5 din Reglementările contabile privind situațiile financiare anuale individuale și situațiile financiare anuale consolidate din 29.12.2014 ("Reglementările contabile") aprobate prin Ordinul Ministrului Finanțelor publice nr. 1802/2014 ("Ordinul MFP nr. 1802/2018"), cifra de afaceri reprezintă "sumele obținute din vânzarea de produse și prestarea de servicii după deducerea reducerilor comerciale și a taxei pe valoarea adăugată și a altor impozite direct legate de cifra de afaceri".

Așadar, pentru a intra în calculul cifrei de afaceri o sumă trebuie obținută, în mod expres și limitativ din vânzarea de bunuri sau prestarea de servicii, ceea ce nu este cazul pentru contravaloarea certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare.

Furnizorii de energie electrică au potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2018 obligația de a achiziționa certificate verzi, iar potrivit art. 299 pct. 2 din Reglementările Contabile contravaloarea acestora se înregistrează în contul analitic distinct - 652 "Cheltuieli cu protecția mediului înconjurător".

Achiziția de certificate verzi nu este asimilată contabil achiziției unui bun sau a unui serviciu, ci este asimilată efectuării unor cheltuieli cu protecția mediului.

În orice caz sumele ce provin din transferul către consumatorul final tocmai a acelor cheltuieli generate de achiziția certificatelor verzi nu pot fi asimilate unor sume obținute din vânzare de produse sau prestare de servici, condiție necesară pentru a fi incluse în cifra de afaceri, atât timp cât vânzarea certificatelor verzi este permisă prin lege doar producătorilor de energie din surse regenerabile (art. 10 alin. (5) din Legea 220/2008).

Or, a include contravaloarea certificatelor verzi în cifra de afaceri a furnizorului de energie electrică echivalează cu a-i recunoaște acestuia dreptul de a vinde certificatele verzi, fapt expres interzis prin lege.

Mai mult decât atât, certificatele verzi nu reprezintă bunuri sau servicii, ci titluri ce atestă producerea din surse regenerabile de energie a unei cantități de energie electrică (art. 2 lit. h) din Legea nr. 220/2008) a căror tranzacționare se realizează exclusiv pe piața centralizată a certificatelor verzi, așa cum prevede art. 10 alin. (1) din Legea nr. 220/2008.

Totodată, politica contabilă a subscrisei de a nu include în cifra de afaceri și contravaloarea certificatelor verzi a fost comunicată ANRE prin adresele:

Adresa nr. x/07.08.2014 prin care i s-a adus la cunoștință ANRE că veniturile aferente facturării valorii certificatelor verzi către clienții finali sunt înregistrate în categoria alte venituri din exploatare și, prin urmare, nu sunt incluse în cifra de afaceri;

Adresa nr. x/15.03.2019 privind cifra de afaceri estimată pentru 2018 din desfășurarea activității de furnizare a energiei electrice în care subscrisa menționa expres că nu sunt incluse și sumele aferente facturării certificatelor verzi, fără ca autoritatea să formuleze și să comunice o opinie contrară.

Prin urmare, recalcularea cifrei de afaceri a subscrisei și achitarea sumelor aferente valorii certificatelor verzi este lipsită de fundament juridic și se impune restituirea plății efectuate de A. ca fiind nedatorată.

Caracterul nelegal al includerii contravalorii contribuției de cogenerare de înaltă eficiență

Art. 11 din H.G. nr. 1215/2009 prevede că fondurile necesare în vederea aplicării schemei de sprijin se constituie prin încasarea lunară a contribuției pentru cogenerarea de înaltă eficiență de la toți consumatorii de energie electrică.

Schema de sprijin este administrată de Compania Națională "B." S.A., principalele atribuții ale acesteia fiind colectarea lunară a contribuției pentru cogenerarea de înaltă eficiență și plata lunară a bonusurilor către producătorii de energie electrică și termică în cogenerare.

Rolul furnizorilor de energie electrică în schema de sprijin constă exclusiv în colectarea contribuției pentru cogenerarea de înaltă eficiență de la consumatorii de energie prin facturare separată, conform art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 1215/2009 și plata acesteia în numele consumatorilor de energie către administratorul schemei de sprijin (B.) .

Potrivit art. 432 din Reglementările Contabile, sumele colectate de o entitate în numele unor terțe părți nu reprezintă venit din activitatea curentă.

Această abordare a fost confirmată de altfel și de ANRE prin Ordinul nr. 18/25.02.2019 care prevede la art. 17 lit. c) faptul că această contribuție, pentru cogenerarea de înaltă eficiență nu se include în cifra de afaceri a furnizorilor de energie electrică.

Mai mult decât atât, inconsecvența autorității în acest domeniu rezultă și din actele adoptate de ANRE ulterior emiterii Facturii. Astfel, în Anexa nr. 4 art. 13 alin. (4) din Ordinul ANRE nr. 143/2021 se statuează în mod clar că în cifra de afaceri netă nu sunt incluse valoarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare facturate clienților finali:

(4) În cazul furnizorilor de energie, cifra de afaceri care constituie baza de calcul a contribuției bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei este cifra de afaceri netă definită și calculată conform reglementărilor contabile, fără a se include în aceasta valoarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare facturate clienților finali în perioada prevăzută la art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 118/2021 privind stabilirea unei scheme de compensare pentru consumul de energie electrică și gaze naturale pentru sezonul rece 2021-2022, precum și pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei "Delta Dunării", aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 259/2021, cu modificările și completările ulterioare.

Volatilitatea și imprevizibilitatea reglementării a fost reținută și de către Judecătoria Târgu Mureș în sentința civilă nr. 485/2022 în cuprinsul căreia a statuat:

Astfel, instanța constată că intimata a avut o poziție oscilantă cu privire la modalitatea de calcul a cifrei de afaceri, ce a cauzat o situație de imprevizibilitate legislativă pentru clienții furnizori de energie, deoarece, deși a recunoscut încă din anul 2019, prin Ordinul ANRE nr. 18 faptul că cifra de afaceri nu include contribuția pentru cogenerarea de înaltă eficiență, a procedat în anul 2021 la sancționarea petentei pentru declararea neconformă a conținutului cifrei de afaceri pe decursul a 4 ani. Prin urmare, cu privire la fondul problemei, intimata a recunoscut faptul că modalitatea de calcul a cifrei de afaceri solicitată petentei este greșită.

Nu pot fi reținute nici argumentele avansate de ANRE în etapa fondului potrivit cărora prețul de furnizare, adică contravaloarea serviciilor de furnizare prestate de A. către consumatorii finali, cuprinde și contravaloarea certificatelor verzi și contribuția pentru cogenerare. Învederăm că, în contractele de furnizare de energie electrică, subscrisa evidențiază în mod expres că prețul de furnizare nu cuprinde contravaloarea certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare:

Prețul de furnizare nu conține certificate verzi, contribuție pentru cogenerare de înaltă eficiență, TVA și acciză. Tarifele reglementate de transport, servicii sistem și de distribuție a energiei electrice, contribuția pentru cogenerarea de înaltă eficiență, valoarea certificatelor verzi sunt stabilite prin ordine și decizii ale Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) și pot fi modificate pe parcursul derulării contractului. Valoarea tarifelor reglementate se stabilește prin legislația în vigoare aplicabilă la momentul facturării.

Așadar, nu este adevărat că toate componentele evidențiate în factură fac parte din prețul de furnizare și, prin urmare, nu se verifică condiția pentru includerea lor în cifra de afaceri a A.. Astfel, contravaloarea certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare nu reprezintă contravaloarea unor livrări de bunuri sau prestări de servicii impozabile.

Nu poate fi reținută nici pretinsa identitate între elementele purtătoare de TVA din factura de furnizare a energiei electrice și sumele ce intră în calculul cifrei de afaceri a furnizorului enunțată de ANRE în etapa fondului cu referire la prevederile Circularei 420460/2012.

Or, simplul fapt de a include contribuția de cogenerare în baza de calcul a TVA nu implică și includerea automată a acesteia în cifra de afaceri a furnizorului de energie electrică.

În mod corect A. nu include contravaloarea certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare în cifra de afaceri, acestea fiind sume colectate de o entitate în numele unor terțe părți, care, în conformitate cu art. 432 din reglementările Contabile, nu reprezintă venit din activitatea curentă.

În concluzie, includerea contribuției pentru cogenerarea de înaltă eficiență în calculul cifrei de afaceri a A. este nelegală, iar orice sumă achitată de A. în baza acestei recalculări trebuie restituită, această plată fiind nedatorată.

Pentru toate motivele prezentate în cuprinsul cererii de recurs, solicită casarea sentinței atacate și în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel Târgu Mureș, iar în subsidiar, reținerea spre rejudecare a cauzei în fond și admiterea cererii de chemare în judecată.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a depus întâmpinare la data de 30 ianuarie 2023 prin care a solicitat respingerea recursului declarate de pârâtă, ca fiind nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința prin prisma criticilor formulate, a întâmpinării depuse, precum și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Înalta Curte reamintește că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Din perspectiva greșitei aplicări a normelor de drept material, recurenta-reclamantă a invocat faptul că instanța de fond a aplicat în mod eronat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Reține Înalta Curte, din actele dosarului că la data de 19 iulie 2021, ANRE a comunicat A. Factura nr. x din 19.07.2021 prin care a solicitat plata sumei de 6.036.857,41 RON, reprezentând recalcularea contribuției datorate de A. pentru anii 2016-2020, stabilită de ANRE prin includerea eronată în cifra de afaceri a Societății a contravalorii certificatelor verzi și a contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali.

Anterior emiterii Facturii, ANRE a desfășurat cu privire la A. o acțiune de control tip supraveghere, în urma căreia s-a reținut că A. ar fi încălcat prevederile art. 13 alin. (2) lit. d) din Legea 123/2012 prin neincluderea în cifra de afaceri declarată la ANRE a sumelor reprezentând contravaloarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență.

În urma activității de control, ANRE a întocmit Procesul-Verbal nr. x/10.06.2021 prin care a aplicat A. sancțiunea avertismentului și măsura de conformare constând în transmiterea către ANRE a valorilor cifrelor de afaceri pentru anii 2015-2017 și 2019 care să includă și veniturile obținute din vânzarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali.

ANRE a emis Factura prin care a solicitat A. plata diferențelor de contribuții pretins datorate, obținute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi și taxei de cogenerare.

Prin cererea care face obiectul prezentului dosar, recurenta-reclamantă a solicitat anularea facturii nr. x din 19.07.2021 și restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6036857,41 RON.

În mod greșit instanța de fond a respins cererea astfel formulată ca inadmisibilă.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

Art. 2 alin. (1) lit. c) Teza I din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Potrivit art. 8 alin. (1) din același act normativ "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale".

Prin urmare, de esența contenciosului administrativ este fie existența unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluționarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorității publice prin care subiectul care poate sesiza instanța de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

În cazul analizat, recurenta-reclamanta a invocat existența actului administrativ vătămător, factura emisă de pârâta A.N.R.E., prin care aceasta din urmă pretinde plata unei sume reprezentând contribuții anuale legale.

În consecință, pentru că sesizarea instanței de contencios administrativ are, așadar, ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, în mod corect a apreciat instanța de fond că se impune cercetarea caracteristicilor acestui act în sensul definiției legale mai sus citate.

De asemenea, în acord cu recurenta-reclamanta și cu prima instanță, nu prezintă relevanță forma sau denumirea actului, ci efectele juridice pe care le produce, iar acestea sunt în legătură directă cu competențele administrative, ca sumă de atribuții conferite unei entități în organizarea executării și executarea în concret a legii.

În mod greșit judecătorul fondului a concluzionat că din conținutul facturii nu rezultă nașterea, modificare sau stingerea unor raporturi juridice de tip administrativ, nefiind dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare (art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007), ci în calitate de creditor.

Or, pârâta a emis factura nu în vederea executării ori a organizării executării legii în domeniul de competență (nu în realizarea competenței proprii principale), actul nefiind deci emis în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în vederea realizării propriilor venituri prevăzute de actele ce guvernează activitatea acestei autorități, deci în vederea finanțării activității, în calitatea sa de creditor permisă de lege.

Este adevărat că împrejurarea că pârâta poate fi încadrată din perspectiva Legii nr. 554/2004 între autoritățile publice nu este suficientă prin ea însăși, fiind necesară și acțiunea vătămătoare a acesteia prin intermediul actului administrativ tipic sau asimilat.

Însă, în situația dedusă judecății, intimata-pârâtă nu a emis un alt act administrativ anterior emiterii facturii contestate prin care să fi stabilit diferențele de contribuții pretins datorate, obținute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi și taxei de cogenerare și care ar fi putut fi astfel contestată.

În realitate, factura reprezintă atât titlul administrativ în baza căruia au fost calculate contribuțiile respective, cât și un act de executare.

În acord cu argumentele aduse de către recurentă, Înalta Curte apreciază că factura emisă de ANRE nu este un simplu document justificativ, ci este un veritabil act administrativ prin care naște în sarcina A. obligația de a include în calculul cifrei de afaceri și veniturile obținute din vânzarea certificatelor verzi și contravaloarea contribuției de cogenerare de înaltă eficiență facturate clienților finali.

Factura contestată în cauză este singurul act emis de autoritate, singurul care poate fi contestat deoarece produce efectele specifice unui act administrativ.

Prin urmare Factura, în forma și conținutul pe care le are reprezintă un act juridic prin care ANRE aduce modificări nu numai situației juridice a recurentei-reclamante ci, completează cadrul legislativ prin adăugarea sumelor menționate la calculul contribuției datorate de recurenta-reclamantă.

În consecință, respingând acțiunea ca inadmisibilă, instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor care definesc actul administrativ.

Având în vedere că prima instanță a pronunțat o hotărâre fără a intra în judecata fondului, prin admiterea excepției inadmisibilității, cu încălcarea normelor de drept material, în cauză este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (8) C. proc. civ.

Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de fond.

Cu ocazia rejudecării vor fi avute în vedere argumentele invocate de recurenta-reclamantă în susținerea cererii de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. (A., Societatea) împotriva sentinței nr. 81 din 17 octombrie 2022 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.