ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1252/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 31 august 2022, sub nr. x/2022, reclamanta societatea Valea cu Pești S.A., în contradictoriu cu Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, a solicitat anularea parțială a "Ghidului solicitantului" aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022, în partea referitoare la criteriile de evaluare tehnică și financiară a propunerii de proiect, menționate la Capitolul 4 pct. 4.3 - "procesul de evaluare și selecție".

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 157/F-CONT din 17 noiembrie 2022 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei de interes a cererii de chemare în judecată, invocată de autoritatea publică pârâtă. S-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Valea cu Pești S.A. în contradictoriu cu autoritatea publică pârâtă Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, recurs întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ. Sub un prim motiv, s-a arătat că prin hotărârea atacată instanța a nesocotit si încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea (art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.), critica vizând încălcarea principiilor fundamentale ale procesului civil reglementate de dispozițiile art. 13 și 22 din C. proc. civ. referitoare la dreptul la apărare și la rolul judecătorului în aflarea adevărului. Astfel, prin respingerea probei constând în relațiile solicitate pârâtului, instanța a încălcat cele două principii fundamentale ale procesului civil referitoare la dreptul la apărare și la rolul activ al judecătorului. În condițiile în care, prin raportare la aceste criteriile de evaluare, sunt finanțate societăți care au ca obiect de activitate astrologia, spiritismul, protecție și pază, escortă sau intermedieri matrimoniale, este evident că prin stabilirea acestora prin actul administrativ atacat au fost încălcate obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022, așa cum acestea au fost prezentate în expunerea de motive publicată în Monitorul Oficial pentru justificarea și motivarea adoptării acelei ordonanțe, printre care a fost menționată și aceea ce viza "sprijinirea ameliorării efectelor provocate de criză, în contextul pandemiei de COVID 19 și consecințelor sale sociale" generate de disponibilizarea angajaților sau migrarea acestora către alte sectoare. Critica privind încălcarea și aplicarea greșită, prin hotărârea atacată, a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.) vizează modul în care instanța a soluționat fondul cauzei dedusă judecății, respectiv, stabilirea faptului dacă acele criterii de evaluare și selectare reglementate de Capitolul 4, pct. 4.3. din Ghidul solicitantului, ce a fost aprobat prin Ordinul nr. 1956/2022 al ministrului infrastructurii și proiectelor europene, contravin și încalcă obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022. A susținut recurenta - reclamantă că hotărârea atacată este nelegală, întrucât nu au fost contestate dispozițiile O.U.G. nr. 82/2022, fiind binevenite ajutoarele acordate cu acele granturi nerambursabile din fonduri externe pentru finanțarea I.M.M.-urilor, însă ordonanța și-a produs efectele doar în urma întocmirii Ghidului solicitantului. S-a arătat prin motivele de recurs că, sub pretextul că aceste criterii de evaluare și selecție a proiectelor de finanțare sunt reglementate și de O.U.G. nr. 82/2022, curtea de apel a refuzat, în mod nejustificat să se pronunțe cu privire la fondul cauzei deduse judecății, respectiv, că aceste criterii contravin obiectivelor urmărite prin adoptarea ordonanței și chiar a Acțiunii 4.1.1., din care se face această finanțare. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași curte de apel pentru a se pronunța asupra fondului cauzei.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În ceea ce privește motivele de nelegalitate subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a arătat intimatul că respingerea unei probe nu reprezintă o încălcare a rolului activ a judecătorului reglementat de art. 22 din C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat că argumentele formulate nu se încadrează în acest caz de casare, reprezentând nemulțumirile recurentei în raport de soluția pronunțată de prima instanță, iar nu motive de nelegalitate. În ceea ce privește legalitatea sentinței, s-a arătat că în mod corect s-a apreciat asupra criteriilor Ghidului atacat, în sensul că acestea nu contravin O.U.G. nr. 82/2022, reprezentând o preluare a acestora.

Procedura de soluționare a recursului Recurenta - reclamantă Valea cu Pești S.A. a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9, art. 17 și a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) și art. 20 alin. (1) și (2) din Constituția României. În susținerea excepției de neconstituționalitate recurenta - reclamantă a arătat că aceste dispoziții nu respectă cerințele și obiectivele urmărite de programul de finanțare prin măsura 4.1.1 și încalcă drepturile fundamentale reglementate de dispozițiilor art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, ca și art. 7 și 8 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, adoptată la data de 10.12.1948 precum și art. 20 din Constituție. Totodată, a solicitat suspendarea cauzei până la pronunțarea Curții Constituționale. În temeiul art. 104 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu privire la excepția de neconstituționalitate invocată a fost format dosarul asociat cu nr. x/2022 Prin încheierea din data de 5 martie 2024 pronunțată în dosarul nr. x/2022 s-a admis cererea formulată de recurenta-reclamantă Valea cu Pești S.A. și s-a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9, art. 17 și a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) și art. 20 alin. (1) și (2) din Constituția României.

Soluția instanței de recurs 6.1. Prealabil analizării motivelor de recurs, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. reglementează un caz de suspendare facultativă a judecății, ceea ce presupune o analiză din partea instanței asupra oportunității suspendării judecării cauzei. În cauza de față, în raport de soluția de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9, art. 17 și a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) și art. 20 alin. (1) și (2) din Constituția României, pronunțată prin încheierea din data de 5 martie 2024, în dosarul asociat nr. x/2022, Înalta Curte apreciază că suspendarea judecării prezentului recurs în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. nu este oportună, adoptarea acestei măsuri putând conduce la o temporizare excesivă a soluționării unei căi extraordinare de atac. Este de observat că, în cazul sesizării Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate invocată în cursul soluționării unei cereri de chemare în judecată sau a unei căi de atac, măsura suspendării judecării pricinii nu mai este prevăzută de lege, odată cu abrogarea, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 177/2010, a dispozițiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 care prevedeau suspendarea de drept a judecării cererilor pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate. Abrogarea acestor dispoziții a fost însoțită de reglementarea unui caz de revizuire suplimentar în materie civilă, de natură să asigure părților garanțiile specifice dreptului la un proces echitabil, reglementat de art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ., potrivit căruia, revizuirea unei hotărâri pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă, ulterior rămânerii definitive a hotărârii, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepției invocate în acea cauză, declarând neconstituțională prevederea care a făcut obiectul acelei excepții. În concluzie, apreciind că măsura suspendării soluționării recursului nu este oportună, iar în cazul admiterii excepției de neconstituționalitate există un remediu procedural, constând în revizuirea hotărârii pronunțate de instanța de control judiciar, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare formulată de recurentul - reclamant A. și întemeiată pe dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ca nefondată. 6.2. Analizând sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: 6.2.1. Argumente de fapt și de drept relevante În cauză, reclamanta a solicitat anularea parțială prevederilor din Ghidul solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022 apreciind că prin criteriile impuse, cu referire la îndeplinirea condiției ratei de profit, se contravine cerințelor și obiectivelor programului de finanțare Programului Operațional Regional de finanțare prin Măsura 4.1.1. 6.2.2. Prin motivele de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. recurenta - reclamantă a invocat încălcarea de către prima instanță a principiilor respectării dreptului la apărare și a rolului activ al judecătorului, prin respingerea probei constând în relații solicitate pârâtului privind lista societăților acceptate la finanțare, aspectele invocate de reclamantă fiind apreciate ca nerelevante în cercetarea legalității actului administrativ cu caracter normativ atacat. Din perspectiva motivului invocat de recurentă, se reține că se poate formula recurs atunci când prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură prevăzute de lege a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Nulitatea reprezintă principala sancțiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispozițiilor legale. Dispozițiile art. 174 alin. (1) C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteza de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 alin. (1) C. proc. civ. este condiționată de producerea unei vătămări. Sub imperiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se pot include neregularități de ordin procedural, iar nu modalitatea de apreciere asupra concludenței unei probe. Înalta Curte constată că instanța de fond a administrat proba cu înscrisurile depuse de reclamantă la dosar, iar proba cu relații privind lista societăților acceptate la finanțare, a fost pusă în discuția părților și respinsă motivat, în raport de împrejurarea că instanța este chemată în cauză să analizeze legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ. De altfel, motivele invocate asupra concludenței probei vizează susținerea principalului motiv de nelegalitate a Ghidului Solicitantului, respectiv că prin condițiile impuse și modul de implementare s-au încălcat obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022, așa cum acestea au fost prezentate în expunerea de motive publicată în Monitorul Oficial pentru justificarea și motivarea adoptării acelei ordonanțe, aspecte pe care Înalta Curte le va analiza în cele ce urmează, în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. 6.2.3. Motivele de nelegalitate invocate de recurentă, reiterate ca motive de recurs circumscrise cazului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), vizează împrejurarea că dispozițiile, criteriile de evaluare și selecție a propunerilor de proiect cuprinse în Capitolul 4, pct. 4.3 din Ghidul Solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956/03.08.2022 contravin cerințelor și obiectivelor Programului Operațional Regional de finanțare prin Măsura 4.1.1., adoptat în baza O.U.G. nr. 82/16.08.2022. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Actul normativ atacat a fost emis în vederea organizării executării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2022 prin care, legiuitorul delegat a reglementat unele măsuri pentru acordarea de granturi din fonduri externe nerambursabile pentru investiții destinate capacităților de prestare de servicii și retehnologizării, în vederea refacerii capacității de reziliență. Din definiția actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor, rezultă și regimul său juridic, respectiv condițiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalității, condiții care se subordonează în esență obligației ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare. Observând definiția legală menționată și raportându-se la constantele identificate în jurisprudența îndelungată a instanțelor de contencios administrativ și fiscal, dar și în doctrina relevantă în materie, rezultă că, în principiu, actul administrativ trebuie să fie emis în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu toate actele normative având forță juridică superioară lui de autoritatea competentă și în limitele competenței sale în forma și cu procedura prevăzută de lege. Fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică și oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Sancțiunea nulității devine incidentă dacă și în măsura în care la emiterea actului nu au fost respectate normele având forță juridică superioară edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiții anterioare sau concomitente emiterii actului Înalta Curte are în vedere prevederile art. 3 alin. (1) și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora: "Art. 3: Respectarea normelor de tehnică legislativă: (1)Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern și a propunerilor legislative aparținând deputaților, senatorilor sau cetățenilor, în cadrul exercitării dreptului la inițiativă legislativă, la elaborarea și adoptarea ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, precum și la elaborarea și adoptarea actelor normative ale celorlalte autorități cu asemenea atribuții." [...] Art. 4: Ierarhia actelor normative [...] (3)Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. [...]" Recurenta - reclamantă critică dispozițiile adoptate prin actul administrativ cu caracter normativ a cărui anulare parțială o solicită, pretinzând că aceste prevederi au fost de natură să îi împiedice participarea la competiția de proiecte cu finanțare nerambursabilă. Instanța de contencios administrativ, în cenzurarea actelor administrativ cu caracter normativ, trebuie să se raporteze tot la lege și la Constituție, simpla nemulțumire a recurentei cu privire la o parte din conținutul unui act administrativ normativ, fără a exista vreo încălcare a normelor juridice din actele cu forță superioară neconstituind un motiv de nulitate, instanța neputând cenzura aspectele care țin de oportunitatea emiterii, chestiune aflată în marja de apreciere a autorității emitente competente, dacă ar fi să se rețină eventualele nemulțumiri ale părții cu privire la ponderea anumitor criterii în punctajul acordat. Din prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă posibilitatea instanței de contencios administrativ de a anula actul administrativ contestat, cu posibilitatea obligării la emiterea unui alt act, nerezultând însă posibilitatea modificării, respectiv a completării actului contestat. Nici conform art. 8, instanța de contencios administrativ nu are posibilitatea modificării actului administrativ atacat, ci numai a aceea a anulării sau a obligării autorității administrative pârâte la emiterea unui alt act administrativ. În plus, recurenta nu a invocat nicio reglementare în temeiul căreia pârâtul avea obligația de a adopta măsurile pe care aceasta le dorește. Instanța de fond a analizat comparativ dispozițiile Ghidului solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022, respectiv, pct. 4.3 Etapa de evaluare tehnică și financiară a propunerii de proiect, cu dispozițiile cuprinse în Anexa 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2022, din care, cu titlu de exemplu instanța de recurs va reda, pe de o parte, prevederile din Ghid -a) Scăderea Cifrei de Afaceri la 31.12.2020 față de 31.12.2019, ca urmare a crizei COVID - 15 puncte Se determină cu formula de calcul unde: - CA - reprezintă modificarea cifrei de afaceri la data de 31.12.2020 față de 31.12.2019; - CA2019 - reprezintă cifra de afaceri realizată potrivit situațiilor financiare anuale aferente anului 2019 depuse la Ministerul Finanțelor; - CA2020- reprezintă cifra de afaceri realizată potrivit situațiilor financiare anuale aferente anului 2020 depuse la Ministerul Finanțelor; • mai mare egal30% - 15 puncte; • (20%÷30%)- 10 puncte • (10% ÷ 20%) - 5 puncte; • 10% - 0 puncte și, pe de altă parte, același criteriu prevăzut în ordonanță: a) Scăderea cifrei de afaceri la 31 decembrie 2020 față de 31 decembrie 2019, ca urmare a crizei COVID-19 - 15 puncte. Se determină cu formula de calcul (...), iar punctajul se acordă astfel: • mai mare egal 30% - 15 puncte; • (20% ÷ 30%) - 10 puncte; • (10% ÷ 20%) - 5 puncte; • 10% - 0 puncte. Analizând comparativ toate prevederile normative a căror anulare se solicită cu cele cuprinse în ordonanța de urgență în executarea căreia a fost emis Ghidul solicitantului, Înalta Curte, conform aprecierilor primei instanțe, constată o suprapunere perfectă a dispozițiilor. Prin urmare, nu se poate reține nelegalitatea Ghidului solicitantului criticată de reclamantă, câtă vreme acestea sunt prevăzute în cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2022 (cu privire la care recurenta - reclamantă a invocat în recurs și excepția de neconstituționalitate), impunându-se a se adăuga că examinarea actului administrativ normativ în cadrul controlului de legalitate declanșat de reclamantă nu poate viza decât textul legii, iar nu modalitatea în care s-a făcut aplicarea acestuia în cadrul proiectului depus de recurenta - reclamantă. Rezultă astfel că prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se preia criteriile de evaluare stabilite de legiuitor printr-un act normativ cu forță juridică superioară, astfel că nu se poate reține nulitatea acestora pentru nelegalitate. Din această perspectivă, nu se poate reține nici critica potrivit căreia curtea de apel a refuzat în mod nejustificat să se pronunțe cu privire la fondul cauzei deduse judecății, sentința recurată fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a prevederilor art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.