ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3517/2022

Ședința publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, anularea Ordinului Ministrului fondurilor europene nr. 323/2019, prin care a fost modificat Ghidul solicitantului pentru managementul riscului la inundații și eroziune costieră, aferent obiectivului specific 5.1. - Reducerea efectelor și a pagubelor asupra populației cauzate de fenomenele naturale asociate principalelor riscuri accentuate de schimbările climatice, în principal de inundații și eroziune costieră - Programul Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, aprobat prin Ordinul Ministrului delegat pentru fonduri europene nr. 7332/2017, și a Deciziei nr. 2345/02.09.2020, emisă de către pârât.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 154 din 24 mai 2021, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 2345/02.09.2020, emisă de către pârât, și a respins cererea de anulare a Ordinului Ministrului fondurilor europene nr. 323/2019, ca neîntemeiată.

3.1. Recursul principal

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1.1. Sentința recurată este nemotivată și conține motive contradictorii

Recurenta-reclamantă susține că judecătorul fondului nu a înlăturat motivat argumentele sale, motivarea instanței pe fiecare critici de nelegalitate a actului administrativ atacat reducându-se la sintagmele "reclamanta nu a dovedit" sau "cel puțin la nivel aparent, Ghidul solicitantului se preocupă în detaliu de infrastructura verde".

Astfel, prima instanță nu a răspuns la susținerea conform căreia Ordinul nr. 323/12.02.2019 încalcă obiectivele Regulamentului (UE) nr. 1303/2013, respectiv conservare, protecție și îmbunătățire a calității mediului și biodiversității.

Judecătorul fondului nu a analizat dacă există un studiu privind eficiența măsurilor de infrastructură verde întocmit de către specialiștii independenți și dacă e necesar un astfel de studiu.

Instanța de fond nu a studiat Rezoluția Parlamentului European din data de 17.12.2020 și nu poate invoca necunoașterea legislației europene, de asemenea, reclamanta nu are obligația să depună la dosar această legislație.

Prima instanță nu a analizat cum se aplică Raportul Curții de Conturi Europene nr. 25/2018 în dreptul intern și dacă acesta are forță juridică obligatorie.

Judecătorul fondului nu a analizat dacă documentele de referință pe care sunt întemeiate argumentele sunt izvoare de drept.

Cu privire la celelalte critici, instanța fondului s-a limitat să susțină că nu au fost dovedite.

Recurenta-reclamantă susține că sentința recurată conține motive contradictorii, deoarece se arată în considerente că argumentele sunt preponderent "tehnice", fiind necesar să fie dovedite și ulterior se afirmă că nu s-au adus suficiente explicații tehnice.

Deși instanța de fond reține că ordinul atacat este un act administrativ normativ și nu individual, aplică regulile de aducere la cunoștința publicului specifice actelor individuale și publicarea pe site-ul instituției.

3.1.2. Prin hotărârea atacată, instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, s-au încălcat principiile aflării adevărului și dreptului la un proces echitabil, motiv de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Prima instanță a nesocotit principiul aflării adevărului, deoarece o cerere nu poate fi respinsă ca nedovedită, ci doar ca nefondată/neîntemeiată, după ce a epuizat toate mijloacele probatorii.

Instanța de fond avea obligația să ceară lămuriri suplimentare, conform disp. art. 22 C. proc. civ., față de aprecierile expuse în considerente în sensul că nu este specializată în probleme de mediu, explicațiile sunt mult prea tehnice sau nu au fost probate.

Prima instanță a nesocotit dreptul la un proces echitabil și nu a cercetat fondul cauzei.

3.1.3. Sentința civilă atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii unionale și a normelor interne, motiv de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă susține că prima instanță a aplicat greșit legislația unională care are efect direct sau indirect asupra legislației naționale, în timp ce judecătorul fondului nu a acordat nicio importanță actelor unionale.

Recurenta-reclamantă reia argumentele expuse în fața primei instanțe cu privire la strategia UE privind biodiversitatea, observațiile Comisiei Europene ce vizează proiectul Colibița.

Recurenta-reclamantă invocă aplicarea greșită a disp. art. 3 lit. h), art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005, coroborate cu art. 6 din Convenția de la Aarhus și art. 7 din Legea nr. 53/2003, reluându-se argumentele aduse în primul ciclu procesual.

3.2. Recursul incident

Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs incident, odată cu întâmpinarea, pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât critică hotărârea primei instanțe din perspectiva calificării Deciziei nr. 2345/02.09.2020 ca fiind act administrativ, deși înscrisul a fost emis în soluționarea plângerii prealabile și nu este apt de a produce efecte juridice în sensul Legii nr. 554/2004, respectiv de a naște, modifice sau stinge un raport juridic.

Prin această decizie se menține actul atacat, aceasta nefiind o situație juridică nouă, ci confirmarea uneia preexistente, rezultate din actul administrativ emis inițial - Ordinul nr. 323/2019.

Se mai arată că în cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este reglementată posibilitatea persoanei care se consideră vătămată de actul administrativ emis să solicite instanței și anularea răspunsului la plângerea prealabilă.

Este adevărat că în cuprinsul deciziei se face mențiunea că actul poate fi atacat la instanța de contencios administrativ, alături de ordin, însă mențiunea nu are un suport juridic care să o confirme și nu poate justifica soluția instanței care a ales să își motiveze hotărârea nu pe temeiurile legale incidente, ci pe mențiunile lipsite de suport juridic din decizie.

Este nesusținută justificarea instanței conform căreia se impune analizarea deciziei pentru a nu subzista în ordinea juridică un act care ar ridica semne de întrebare cu privire la efectele sale.

O altă critică adusă sentinței primei instanțe este cea a calificării ordinului atacat ca fiind act administrativ cu caracter normativ.

Prin Ordinul nr. 323/2019 a fost modificat Ghidul Solicitantului pentru managementul riscului la inundații și eroziune costieră, aferent Obiectivului Specific 5.1. - Reducerea efectelor și a pagubelor asupra populației cauzate de fenomenele naturale asociate principalelor riscuri accentuate de schimbările climatice, în principal de inundații și eroziune costieră - Programul Operațional Infrastructură Mare 2014 - 2020 (POIM).

În combaterea considerentelor instanței prin care a fost calificat actul administrativ atacat ca având caracter normativ, recurentul-pârât arată că acesta are un destinatar determinat, grup de destinatari nominalizați expres în Ghid și nu se aplică decât acestora, pentru că doar entitățile nominalizate pot avea calitatea de solicitant și vocație în a beneficia de fondurile nerambursabile.

La pct. 1.4 din Ghid denumit "Tipuri de solicitanți" sunt nominalizați Ministerul Apelor și Pădurilor, în parteneriat cu structurile specializate să implementeze măsurile specifice din cadrul PMRI, de exemplu, Administrația Națională "Apele Române"; Ministerul Apelor și Pădurilor în parteneriat cu ONG-urile și alte structuri cu specializare în ecologie, care pot să asigure expertiza necesară pentru implementarea măsurilor de tip nonstructural pentru acțiuni de tip A; Administrația Națională de Meteorologie - pentru acțiunile de tip A specifice ANM; Administrația Națională "Apele Române" pentru acțiuni de tip B; alte organisme cu atribuții în prevenirea și managementul la nivel național a riscurilor identificate pe baza evaluării naționale pentru acțiuni de tip C, de exemplu Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Astfel, nu orice persoană fizică sau juridică poate beneficia de finanțare nerambursabilă pe domeniul reglementat de Ghid, ci doar cele expres indicate la punctul 1.4., Ghidul nu are aplicabilitate generală și impersonală, pentru a putea să fie calificat ca fiind act administrativ cu caracter normativ.

Instanța de fond a interpretat greșit normele privind calificarea actelor administrative, în acte normative și individuale.

Scopul Ghidului solicitantului este acela de a asigura accesul solicitanților la informațiile necesare pregătirii și transmiterii cererilor de finanțare pentru a fi conforme cu prevederile programelor operaționale, dispozițiile legale naționale și comunitare, în vederea încheierii contractelor de finanțare.

Ghidul solicitantului este emis în aplicarea unor acte cu caracter normativ, întregul pachet legislativ ce guvernează materia fondurilor europene nu are aplicabilitate generală și nu se adresează unui număr nedeterminat de subiecți, cum în mod greșit, susține prima instanță.

Ghidul solicitantului nu se publică în Monitorul Oficial, este un act administrativ individual, iar raționamentul primei instanțe este greșit, încălcându-se principiul aflării adevărului în procesul civil, consemnat de disp. art. 22 C. proc. civ.

3.3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate reciproc la căile de atac exercitate, s-a invocat, de fiecare parte, excepția nulității recursului principal și a recursului incident și, pe fond, s-a cerut respingerea recursului principal, respectiv respingerea recursului incident.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare

Primul motiv de nelegalitate, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. are în vedere tezele nemotivării hotărârii și existenței unor motive contradictorii.

Recurenta-reclamantă susține încălcarea disp. art. 425 alin. (1) litb) C. proc. civ., conform cărora considerentele trebuie să cuprindă nu numai motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Recurenta-reclamantă arată că în considerentele sentinței de fond nu s-au înlăturat motivat argumentele sale, deoarece judecătorul s-a limitat să afirme că "reclamanta nu a dovedit" sau "cel puțin aparent, Ghidul solicitantului, se preocupă în detaliu de infrastructura verde".

În concret, recurenta-reclamantă este nemulțumită de răspunsul la anumite argumente sau de lipsa de răspuns a instanței la alte argumente.

Înalta Curte reține că teza invocată de recurenta-reclamantă "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază" are în vedere lipsa totală a considerentelor și nu nemulțumirea părții față de considerentele expuse au neanalizarea unor anumite argumente expuse de parte.

Recurenta-reclamantă susține și teza existenței unor motive contradictorii în cuprinsul considerentelor, respectiv solicitarea ca partea să își probeze afirmațiile prin mijloace specifice și aplicarea regulilor de la publicarea actelor administrative individuale.

Solicitarea ca reclamanta să își probeze afirmațiile nu se încadrează în noțiunea de "motive contradictorii", iar aplicarea greșită a unor norme juridice nu conduce la existența unor considerente contradictorii, prin urmare, critica întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondată.

Cu privire la încălcarea principiilor aflării adevărului și dreptului la un proces echitabil, critica întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că cererea de anulare a Ordinului nr. 323/2019 a fost respinsă ca neîntemeiată și nu ca nedovedită, reclamanta nu a demonstrat că principiile de protecție a mediului stabilite la nivel european nu au fost respectate, argumentele acesteia fiind generale, prezentate ca o expunere a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 1303/2013.

Instanța de fond a analizat acțiunea reclamantei prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de parte ce nu au condus la convingerea că actul atacat a fost nelegal emis și vătămător pentru aceasta.

În speță nu este incidentă chestiunea suplimentării probatoriului, ci doar a modului în care au fost expuse motivele de nelegalitate, instanța de fond având obligația să soluționeze cererea în limitele învestirii sale.

În consecință, criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. sunt nefondate.

Referitor la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum s-a arătat și în practicaua prezentei decizii, recurenta-reclamantă a expus punctul său de vedere, reluând susținerile fără a se realiza și o critică asupra modului în care prima instanță a aplicat în mod greșit normele de drept material.

Înalta Curte reține că pârâtul a formulat recurs incident, în conformitate cu dispozițiile art. 491 C. proc. civ. coroborat cu disp. art. 472 și art. 461 C. proc. civ., atât în privința considerentelor sentinței, care au calificat Ghidul solicitantului ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ, cât și în privința soluției ce se regăsește în dispozitivul aceleiași sentințe prin care s-a dispus anularea Deciziei nr. 2345/02.09.2020.

Cererea de recurs va fi analizată din perspectiva criticilor întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., deoarece pct. 5 a fost invocat doar formal, nefiind dezvoltat suficient pentru a se realiza o evaluare a încălcării unor reguli de procedură a căror nerespectare să atragă sancțiunea nulității hotărârii.

Motivele de nelegalitate invocate în privința soluției din dispozitivul sentinței atacate, prin care instanța de fond a dispus anularea Deciziei nr. 2345/02.09.2020, sunt fondate și urmează să fie admise de Înalta Curte, competentă să soluționeze calea de atac exercitată.

Se constată că reclamanta a solicitat prin acțiunea introductivă, anularea Deciziei nr. 2345/02.09.2020 prin care a fost soluționată plângerea prealabilă formulată, precum și anularea Ordinului nr. 323/12.02.2019 pentru modificarea Ghidului solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 7332/2017.

Recurentul-reclamant a invocat aplicarea greșită a disp. art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, cu privire la calificarea Deciziei nr. 2345/02.09.2020 ca având natura juridică a unui act administrativ ce poate fi anulat de către instanța de contencios administrativ.

Normele incidente sunt norme de drept material, deoarece presupun calificarea actelor administrative și nu norme de drept procesual, cum susține recurenta-reclamantă.

Potrivit normelor sus-menționate, obiectul acțiunii judiciare este reprezentat de posibilitatea părții de a solicita anularea actului administrativ, astfel cum este acesta calificat de disp. art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, dacă aceasta este nemulțumită de răspunsul la plângerea prealabilă, cum este situația în cazul de față.

Așadar, în instanța de contencios administrativ reclamanta putea să solicite numai anularea Ordinului nr. 323/2019 și nu răspunsul la plângerea prealabilă, deoarece aceasta din urmă nu se confundă cu existența unei căi administrative de atac prealabile, când legiuitorul a prevăzut atacarea în instanță a deciziei de soluționare a contestației administrative.

Prin urmare, chiar dacă în cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă s-a prevăzut posibilitatea de contestare a actului în instanța de contencios administrativ ori plângerea a fost respinsă în mod greșit, Legea nr. 554/2004 nu deschide calea unei acțiuni împotriva acestui act, cum în mod greșit a procedat prima instanță, caz în care se reține întrunirea motivelor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Interpretarea și aplicarea greșită a legii au fost invocate de către recurentul-pârât și în ceea ce privește considerentele sentinței referitoare la natura juridică a Ordinului nr. 323/2019, prin care a fost stabilită natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ.

Prima instanță a considerat că actul în discuție nu are un destinatar determinat, este de aplicabilitate generală, se adresează tuturor entităților care solicită finanțarea unui proiect și conține un set de reguli prin care se stabilesc condițiile de admitere a proiectelor, tipul apelului de proiecte, grupul țintă, valoarea minimă și maximă a proiectului, rata de cofinanțare.

Înalta Curte reține că potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Actele administrative se clasifică după scopul pentru care acestea au fost adoptate/emise și după întinderea efectelor juridice produse.

În ceea ce privește primul criteriu, actele administrative normative sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii, în timp ce actele administrative individuale se emit pentru executarea în concret a legilor.

În ceea ce privește cel de-al doilea criteriu, actele administrative normative, conțin norme cu caracter general, aplicabile pentru un număr nedefinit de situații, produc efecte juridice erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte față de o singură persoană sau față de un număr determinat/determinabil de persoane.

În speță, Ghidul solicitantului, aprobat prin Ordinul ministrului delegat pentru fonduri europene nr. 7332/2017 și modificat prin Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 323/2019 are în vedere condiții specifice de accesare a fondurilor europene din Programul Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, Axa prioritară 5. Promovarea adaptării la schimbările climatice, prevenirea și gestionarea riscurilor, Obiectivul specific 5.1. Reducerea efectelor și a pagubelor asupra populației cauzate de fenomenele naturale asociate principalelor riscuri accentuate de schimbările climatice, în principal de inundații și eroziune costieră.

Ghidul se adresează, potrivit Cap. 1.4., Ministerului Apelor și Pădurilor, în parteneriat cu structurile specializate să implementeze măsurile specifice (de ex., Administrația "Apele Române", administrațiile bazinele subordonate, Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA, Agenția Națională de Îmbunătățiri Funciare), pentru acțiuni de tip A; Ministerul Apelor și Pădurilor în parteneriat cu ONG-urile și alte structuri cu specializare în domeniul ecologic care pot să asigure expertiza necesara pentru implementarea măsurilor de tip nou-structural, pentru acțiuni de tip A; Administrația Națională de Meteorologie pentru acțiunile de tip A, specifice ANM; Administrația Naționale "Apele Române" pentru acțiuni de timp B, alte organisme cu atribuții în prevenirea și managementul la nivel național a riscurilor identificate pe baza evaluării naționale pentru acțiuni de tip C, de exemplu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Durabile.

Din analiza capitolului prin care au fost nominalizați solicitanții eligibili se constată că Ghidul se adresează unor entități strict determinate, chiar nominalizate și, parțial, unor entități determinabile, prin calificarea acestora ca structuri specializate sau organisme cu anumite atribuții.

Prin urmare, este eronată mențiunea instanței de fond în sensul că actul emis nu se adresează unei categorii determinate de destinatari.

În ceea ce privește scopul actului, Înalta Curte reține că Ghidul solicitantului a fost emis pentru executarea în concret a actelor normative și administrative normative cu forță juridică superioară.

Astfel, Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17.12.2013 stabilește norme/reguli comune pentru fondurile europene nominalizate, acestea având caracteristicile unor norme generale, cu aplicabilitate erga omnes.

În temeiul acestui regulament a fost dezvoltat Programul Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2015) 4812/09.07.2015, ce conține, de asemenea, reguli cu caracter general adresate Axelor prioritare, Obiectivelor generale și obiectivelor specifice pentru fiecare dintre aceste axe.

Legislația națională, prin intermediul H.G. nr. 398/2015 a stabilit cadrul instituțional de coordonare și gestionare a fondurilor europene structurale și de investiții, pornind de la actele europene incidente, inclusiv Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 și Decizia Comisiei Europene nr. 4823/2015 a dat în competența autorității de management, pe lângă elaborarea programelor operaționale și elaborarea ghidurilor solicitantului, în vederea selectării operațiunilor din cadrul programului operațional gestionat.

Prin H.G. nr. 399/2015 s-au adoptat regulile generale de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin fondurile în discuție, pornind de la prevederile Regulamentului (UE) nr. 1303/2013, admisibilitatea proiectelor majore de investiții reprezentând îndeplinirea criteriilor prevăzute de Regulament.

Prin conținutul Ghidului Solicitantului se oferă solicitanților informații generale despre proiect și se enumeră condițiile specifice pentru accesarea fondurilor europene, se preiau indicatorii și definițiile acestora, precum și condițiile financiare din Programul Operațional Axa prioritară 5.

Prin urmare, Ghidul solicitantului nu conține reguli general valabile cu aplicabilitate repetată, în orice situație, ci se adresează anumitor entități precizând care sunt pașii de urmat pentru încheierea, în final, a contractului de finanțare pentru obiectivul specific al programului.

Întrucât Ghidul solicitantului a fost aprobat/modificat prin ordin al fondurilor europene, acesta este obligatoriu și dobândește natura juridică a unui act administrativ e poate fi clasificat ca având un caracter individual.

Actul se aduce la cunoștința celor interesați prin publicarea pe site-ul autorității emitente, astfel cum se prevede în Programul Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2015) 4823/09.07.2015, pentru ansamblul actelor emise de autoritatea de management.

Față de acestea, Înalta Curte va reține întrunirea motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în privința considerentelor analizate pe care le va înlocui cu prezentele considerente.

În temeiul disp. art. 496 C. proc. civ. coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va respinge recursul principal ca nefondat.

În temeiul acelorași dispoziții legale, urmează să se admită recursul incident, să se caseze în parte sentința atacată și, rejudecând, să se dispună respingerea cererii de anulare a Deciziei nr. 2345/02.09.2021 emisă de pârât,

Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 154 din 24 mai 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a, contencios administrativ și fiscal.

Admite recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene împotriva sentinței nr. 154 din 24 mai 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a, contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând, respinge cererea de anulare a Deciziei nr. 2345/02.09.2020, emisă de pârât.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 iunie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.