ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5992/2023

Ședința publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată formulată la data de 31.03.2021 și înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. ("FGA") a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrată la acesta sub nr. x/11.03.2016 și să se dispună obligarea FGA la soluționarea, de îndată, a cererii și la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Prin cererea adițională depusă la data de 31.08.2021, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,1% pe zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1169 din 22 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității, ca fiind neîntemeiate, a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată, ca fiind neîntemeiată și a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare.

Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamanta A. S.A., prin care, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii introductive de instanță, astfel cum a fost modificată. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea căii de atac promovate, recurenta - reclamantă a învederat că hotărârea primei instanței a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice.

A arătat recurenta că FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B. în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA. Cu toate acestea, prin decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia ICCJ din 13.10.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2018, decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele de judecată reținând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. a fost unul nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată.

În opinia recurentei, în cauza pendinte, actul administrativ nelegal este decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, ce reprezintă prima manieră de soluționare dată de FGA cererii de plată a A., în sensul respingerii acesteia și care a fost anulat prin hotărâre judecătorească. Faptul că printr-o astfel de hotărâre intimatul - pârât FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece o atare abordare ar reprezenta o nesocotire a puterii de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia FGA nr. 14452/2018.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta a învederat că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 1535 C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. În acest sens, recurenta a arătat că FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea deciziei FGA nr. 14452, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin decizia nr. 14452, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

A mai opinat recurenta că legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu ar fi indubitabilă, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată și de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin decizia nr. 14452.

Cât privește culpa FGA, recurenta a apreciat că aceasta ar fi una evidentă, întrucât FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut, în opinia recurentei, decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Legal citat, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților nu a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de recurenta - reclamantă, dar a depus concluzii scrise, prin care a reiterat excepția inadmisibilității acțiunii și intervenirii prescripției extinctive. Totodată, pe fondul cauzei, intimatul - pârât a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, analizând apărările intimatului - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") referitoare la excepția inadmisibilității acțiunii și la cea a prescripției dreptului la acțiune, Înalta Curte constată că aceste aspecte au fost evocate și în fața primei instanțe, iar Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a pronunțat asupra lor, respingându-le (excepția tardivității fiind analizată de instanța de fond din perspectiva prescripției dreptului la acțiune). Totodată, FGA nu a formulat recurs împotriva acestei soluții, iar toate argumentele de ordin critic expuse de reclamantă în memoriul de recurs au privit, în realitate, fondul cauzei. Astfel, în raport de limitele învestirii în recurs, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe a intrat în puterea lucrului judecat în ceea ce privește soluția de respingere a excepțiilor inadmisibilității și tardivității, iar instanța de recurs nu a fost chemată să analizeze și legalitatea acestei soluții.

În continuare, răspunzând punctual criticilor aduse de recurenta - reclamantă A. sentinței atacate, Înalta Curte consideră nefondate criticile subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta a invocat eronata aplicare și interpretare a normelor de drept material privind îndeplinirea condițiilor legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal.

Din circumstanțele concrete ale cauzei se reține că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care, ulterior modificării acesteia, a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") la plata despăgubirilor apreciate de recurentă ca fiind necesare acoperirii unui pretins prejudiciu ce, în opinia reclamantei, i-ar fi fost cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/11.03.2016 (ce viza suma de 161,64 RON - dosarului de fond). Reclamanta a apreciat că acest prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011) de la data la care, în opinia sa, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Pe cale de consecință, fapta clamată de reclamantă nu a fost doar cea a întârzierii în soluționarea cererii de plată indicate mai sus, ci și cea a emiterii, de către pârâtul FGA, a deciziei nr. 14452/03.05.2018, de neacordare a despăgubirii solicitate, drept demers care ar fi generat, în opinia recurentei, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerută cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, urmare emiterii actului administrativ nelegal.

Plecând de la aceste repere ale demersului de învestire a instanței de contencios administrativ, Înalta Curte reamintește că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin emiterea unui act administrativ nelegal, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, ce se antrenează în prezența condițiilor generale ale răspunderii delictuale prevăzute de C. civ.

Potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă".

Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

De asemenea, întrucât posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată drept o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicție, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci și a vătămării produse părții care se adresează instanței, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acțiunii în anularea actului administrativ, în cazul cererii de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 (ce reprezintă calea procesuală de excepție, la care se recurge atunci când reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare) nu sunt aplicabile nici prevederile Legii nr. 213/2015 și nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, nefiind, astfel, necesară formularea unei cereri de plată a despăgubirilor (penalități/dobânzi) care să fi fost adresată, anterior învestirii instanței, de către recurenta - reclamantă A. intimtatului - pârât FGA.

În cauză, prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 161,64 RON (cu nr. x/11.03.2016), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON și a fost respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța indicată supra a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context, Înalta Curte constată că, în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analiza pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase din cauza dedusă judecății.

Așadar, creanța principală - 161,64 RON - solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, motiv pentru care, dreptul pretins de A. la acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalității de întârziere sau a dobânzii legale nu a devenit actual câtă vreme nu s-a decis asupra existenței sau inexistenței dreptului la acordarea sumei de 161,64 RON în beneficiului părții reclamante.

Din actele dosarului rezultă, însă, că, în urma reanalizării cererii de plată nr. x/11.03.2016, a fost emisă Decizia FGA nr. 14454/17.01.2022, prin care cererea sus indicată (ce figurează la poziția 66 din Anexa acestei decizii) a fost respinsă. Deși la filele x ale dosarului de fond au fost depuse înscrisuri din care rezultă că recurenta - reclamantă ar fi comunicat Tribunalului București, secția a VI-a civilă o contestație formulată împotriva deciziei indicate în precedent, iar din relațiile comunicate de recurentă rezultă că, pe rolul instanței de mai sus, a fost format dosarul nr. x/2022, nu a fost depusă și o hotărâre judecătorească prin care prezumția de legalitate de care se bucură Deciziei FGA nr. 14454/17.01.2022 să fi fost infirmată.

Întrucât, pentru a fi aplicabil mecanismul prevăzut de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este necesară îndeplinirea atât a condiției existenței hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ nelegal reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/2018, dar și o recunoaștere a dreptului reclamantei la încasarea creanței principale (despăgubirea solicitată conform cererii de plată), iar o atare recunoaștere nu există, cererea de plată fiind respinsă de FGA, în cauză, prima instanță a procedat la o corectă aplicare a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, respingând, în mod just, cererea reclamantei.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1169 din 22 iunie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.