ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5993/2023

Ședința publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, constatarea existenței unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/29.01.2016 și obligarea FGA la soluționarea, de îndată, a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Prin cererea adițională depusă la data de 31.08.2021, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014 și, în continuare, până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 353 din 23 februarie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei de obiect/lipsei de interes a acțiunii inițiale, ca rămase fără obiect, a respins cererea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de amendare a reclamantei pentru introducerea cu rea-credință a acțiunii inițiale, ca rămasă fără obiect, a respins excepția inadmisibilității acțiunii modificate, ca neîntemeiată, a admis, în parte, excepția prescripției dreptului la acțiunea modificată, doar în ceea ce privește sumele pretinse cu titlu de despăgubiri materiale pentru prejudiciul constând în lipsa de folosință din perioada 28.02.2016-30.08.2020 și a respins acțiunea modificată, formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în ceea ce privește sumele pretinse cu titlu de prejudiciu pentru lipsa de folosință din perioada 28.02.2016-30.08.2020, ca prescrisă.

Totodată, prima instanță a respins excepția prescripției dreptului la acțiunea modificată, în ceea ce privește sumele pretinse cu titlu de despăgubiri materiale pentru prejudiciul constând în lipsa de folosință din perioada 31.08.2020-29.10.2021 și a admis în parte acțiunea modificată formulată de reclamanta A. S.A., obligând pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților la plata către reclamantă a dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, aferente debitului principal de 8078,27 RON, calculate pentru perioada 31.08.2020-29.10.2021 și la plata, către reclamantă, a sumei de 10% din dobânda de mai sus, dar nu mai mult de 300 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, constând în taxa de timbru, dar și la plata către reclamantă a sumei de 500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocat redus.

Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2 de mai sus, au declarat recurs reclamanta A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. Prin calea de atac exercitată, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A. S.A. a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, respectiv cu privire la soluția de admitere a excepției prescripției și cu privire la soluția privind stabilirea cuantumului penalităților și, în rejudecare, respingerea excepției prescripției pentru perioada 27.04.2016-30.08.2020 și admiterea acțiunii introductive de instanță, astfel cum a fost modificată. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea recursului, urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta - reclamantă a învederat că hotărârea primei instanței a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc atât materia prescripției extinctive, cât și condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice.

Printr-un prim set de argumente, recurenta - reclamantă a precizat că prejudiciul A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani ce a făcut obiectul cererii de plată. Or, în contextul în care, prin cererea precizată, A. a solicitat angajarea răspunderii FGA tocmai pentru plata cu întârziere a despăgubirilor, iar însăși instanța a reținut că FGA se face vinovat de plata cu întârziere a despăgubirilor, soluția de a obliga FGA la plata de despăgubiri doar pentru perioada 31.08.2020-29.10.2021 contravine principiului reparării integrale a prejudiciului, fiind în mod greșit admisă excepția prescripției pentru perioada 27.04.2016-30.08.2020.

În acest sens, recurenta a subliniat faptul că determinarea prejudiciului s-a putut face, cu adevărat, abia după analiza pe fond a cererilor de către FGA, dreptul la acțiune nefiind născut până când nu a existat un act administrativ declarat nelegal și până când, pentru a cunoaște prejudiciul, nu a existat o soluționare pe fond a cererii, ce putea fi realizată, potrivit Legii nr. 213/2015, doar de comisia specială din cadru FGA, această determinarea fiind realizată abia prin plata efectuată în 29 octombrie 2021.

A mai arătat recurenta că recurentul - pârât FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B. în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA. Cu toate acestea, prin decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia ICCJ din 13.10.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2018, decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele de judecată reținând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. a fost unul nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri. Plata despăgubirilor nu face decât să certifice prejudiciul.

În opinia recurentei, în cauza pendinte, actul administrativ nelegal este decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, ce reprezintă prima manieră de soluționare dată de FGA cererii de plată a A., în sensul respingerii acesteia și care a fost anulat prin hotărâre judecătorească. Faptul că printr-o astfel de hotărâre intimatul - pârât FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece o atare abordare ar reprezenta o nesocotire a puterii de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia FGA nr. 14452/2018.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta a învederat că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. În acest sens, recurenta a arătat că FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea deciziei FGA nr. 14452, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin decizia nr. 14452, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

A mai opinat recurenta că legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu este indubitabilă, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată și de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin decizia nr. 14452.

Cât privește culpa FGA, recurenta a apreciat că aceasta este una evidentă, întrucât FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor.

Printr-un alt set de critici, recurenta - reclamantă a argumentat în sensul unei eronate aplicări a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, arătând, în esență, că, în virtutea art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA nr. 14/2011 și art. 38 din Norma SF nr. 23/2014, dacă FGA era obligat să soluționeze cererile de plată cu respectarea normelor legale și contractuale aplicabile raportului de asigurare, nu ar exista nicio bază legală pentru o înlăturare de la aplicare a acelorași prevederi în demersul de stabilire a penalităților, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Nu în ultimul rând, recurenta - reclamantă a susținut și teza unei eronate aplicări a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, apreciind că cel ce a suferit un prejudiciu cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, motiv pentru care stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din același act normativ, mai precis, din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul

3.2. În cauză, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat recurs, prin care, evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, în principal pe cale de excepție, iar, în secundar, ca neîntemeiată, apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea art. 2 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) și art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Susține recurentul-pârât că prima instanță a pronunțat hotărârea cu încălcarea competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă, astfel că acțiunea de față ar fi inadmisibilă.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susține că prima instanță a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii, invocată în raport de prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Făcând trimitere la reperele dosarului nr. x/2018, recurentul - pârât a arătat că, prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, iar nu la plata despăgubirilor solicitate.

În opinia recurentului - pârât nu ar exista nicio justificare legală pentru care reclamanta nu ar fi putut solicitat plata accesoriilor în cadrul acțiunii în anularea deciziei amintite, regula consacrată de art. 8 din Legea nr. 554/2004 fiind ca partea reclamantă să solicite despăgubiri odată cu acțiunea în anulare, iar excepția prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, a formulării cererii pe cale separată, fiind posibilă doar în cazul în care persoana vătămată nu putea cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii în anularea actului vătămător.

Prin urmare, recurentul-pârât a învederat că ar fi inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, dacă persoana vătămată nu dovedește existența unor împrejurări obiective care să fi făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, iar în cauza de față o astfel de dovadă nu a fost făcută de către reclamantă.

Totodată, a aratat recurentul-pârât, că nu se identifică nicio culpă a FGA în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme Fondul a făcut aplicarea dispozițiilor legale în materia respectării plafonului de garantare - art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Printr-un alt set de critici, recurentul - pârât a criticat raționamentul instanței de fond de a aprecia că acțiunea ar fi fost formulată în termenul de prescripție pentru perioada cuprinsă între data de 31.08.2020 - 29.10.2021, susținând că, întrucât reclamanta solicită despăgubiri începând cu a 31 zi de la data depunerii cereri de plată, iar cuantumul acestora este de 0,2%/zi întârziere conform Norma ASF nr. 23/2014, reclamanta a cunoscut existența și întinderea prejudiciului la data comunicării deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care a fost respinsă cererea de plată.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât a susținut că, în urma contestării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a stabilit în sarcina FGA doar o obligație de a face și nu a statuat asupra existenței unui drept la despăgubire.

În opinia recurentului - pârât, raportat la prevederile art. 1357 alin. (1) C. civ., nu s-a făcut dovada săvârșirii cu vinovăție a pretinsei fapte ilicite, în condițiile în care dificultățile de interpretare a normei prevăzute de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 au o natură obiectivă, neputând fi imputabile FGA. Acest caracter ar fi confirmat de împrejurarea că, pentru a se asigura interpretarea unitară și corectă a acestor prevederi, a fost necesar ca Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să pronunțe decizia interpretativă nr. 29/2020, întrucât nu numai FGA a întâmpinat dificultăți în interpretarea textului normativ, ci și instanțele de judecată.

A susținut recurentul-pârât și că nu este îndeplinită nici cerința legăturii de cauzalitate între nelegala respingere a cererii de plată pentru depășirea plafonului de garantare de 450.000 RON și neîndeplinirea obligației de soluționare a cererii într-un anumit termen, câtă vreme instanța de judecată nu a statuat asupra existenței dreptului intimatei, ci s-a dispus obligarea Fondului la reanalizarea cererilor de plată.

Cât privește prejudiciul pretins, recurentul-pârât a arătat că soluționarea cu întârziere sau nesoluționarea în termen a unei cereri reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanța de judecată, iar reclamanta nu a făcut dovada actului administrativ atipic care să fi fost cenzurat printr-o hotărârea definitivă, astfel că nu există situația premisă prevăzută de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul - pârât a opinat în sensul nu se poate susține că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul A. unui drept de despăgubiri întemeiat pe dispozițiile art. 32 din Norma ASF nr. 23/2014 sau pe dispozițiile O.G. nr. 13/2011, deoarece între fapta ilicită constând în emiterea deciziei nelegale și prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluționării în termen a cererii nu există legătură de cauzalitate. Pentru a putea pretinde dobânda legală penalizatoare cu titlu de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, era necesar ca A. să probeze anularea, prin hotărârea definitivă, a actului administrativ asimilat - nesoluționarea cererii de plată într-un anumit termen.

A mai susținut recurentul-pârât că dispozițiile O.G. nr. 13/2011 nu se aplică pentru situația nesoluționării în termenul legal a unei cereri, iar între părți nu a existat o convenție, în sensul acestui act normativ, care să atragă plata dobânzilor penalizatoare și nici nu se poate discuta despre o scadență pentru îndeplinirea obligației menționate.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului promovat de recurenta - reclamantă A. S.A, ca nefondat.

În esență, urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul - pârât a arătat că nu este succesor în drepturi al asigurătorului în faliment, iar Legea nr. 213/2015 nu prevede sancțiunea penalităților de întârziere, lipsa unui termen de soluționare fiind o omisiune asumată de legiuitor.

Totodată, recurentul - pârât a arătat că, în cauza de față, termenul rezonabil de soluționare a cererii reclamantei nu a fost încălcat, având în vedere că FGA a înregistrat un număr semnificativ de cereri. În ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu a art. 3 alin. (3) din același act normativ, recurentul - pârât a arătat că acordarea dobânzii legale penalizatoare, indiferent de temeiul legal luat în considerare, este greșita, întrucât, în cauză, nu există o hotărâre judecătorească definitivă prin care instanțele să fi constatat, în prealabil, că FGA are obligația de a soluționa cererea de plată într-un anumit termen. În opinia recurentului - pârât, în cauză nu se face dovada situației premisă pentru acordarea despăgubirilor în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, neexistând legătură de cauzalitate între nelegala respingere a cererii de plată pentru depășirea plafonului de 450.000 RON prevăzut de Legea nr. 213/2015 prin Decizia 14462/03.05.2018 și neîndeplinirea obligației de soluționare a cererii într-un anumit termen.

Legal citată, recurenta - reclamantă nu a formulat întâmpinare față de recursul incident promovat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente și aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, în timp ce recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, având în vedere gradul de conexitate ce există între argumentele evocate prin cele două recursuri promovate în cauză, Înalta Curte apreciază că, pentru justa soluționare a litigiului pendinte, se impune analiza grupată a acestora, în funcție de aspectele de drept invocate.

Examinând punctual criticile aduse de cele două părți sentinței civile nr. 353 din 23 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte observă că soluțiile date de prima instanță excepției lipsei de obiect/lipsei de interes a acțiunii inițiale și cererii pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de amendare a reclamantei pentru introducerea cu rea-credință a acțiunii inițiale nu au fost atacate de nicio parte litigantă, astfel încât au intrat în puterea lucrului judecat, urmând a fi menținute de instanța de control judiciar.

De asemenea, Înalta Curte consideră că se impune analiza prioritară a argumentelor părților referitoare la excepțiile inadmisibilității și prescripției dreptului material la acțiune, în contextul în care acestea vizează neîndeplinirea condițiilor de exercițiu a acțiunii civile.

Urmare acestei analize, instanța de control judiciar găsește nefondate argumentele recurentului - pârât subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce privesc soluția dată de instanța de fond celor două excepții, însă fondate pe cele evocate de recurenta - reclamantă împotriva soluției de admitere a excepției prescripției dreptului material la acțiune pentru perioada 28.02.2016 - 30.08.2020 și de respingere a acțiunii modificate, ca prescrisă, pentru perioada indicată supra.

Cât privește aspectul admisibilității acțiunii, Înalta Curte reține că, în recurs, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") a dezvoltat argumentația în sprijinul acestei excepții pe două paliere, respectiv: (i) încălcarea competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă; (ii) inadmisibilitatea acțiunii, în raport de prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește primul aspect de inadmisibilitate, recurentul-pârât a formulat critici din perspectiva unei pretinse încălcări a competenței exclusive a FGA de a soluționa cererile de plată ale creditorilor de asigurări, sens în care a arătat, în esență, că o acțiune care vizează creanțe accesorii nesolicitate în cuprinsul cererii de plată odată cu creanța principală ar fi inadmisibilă.

Înalta Curte constată că despăgubirile solicitate în prezenta cauză au ca temei prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susținându-se existența unei fapte ilicite a FGA, în sensul emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, care a generat prejudiciul A., constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată.

Despăgubirile solicitate de reclamantă sunt doar cuantificate sub forma penalităților de întârziere/dobânzilor legale aplicate la valoarea creanței de asigurare, dar ele reprezintă contravaloarea prejudiciului suportat prin fapta culpabilă a FGA de a fi emis un act administrativ nelegal și, astfel, de a fi întârziat plata debitului principal. Prin urmare, aceste accesorii nu puteau fi cerute prin cererea de plată, care privește doar creanța de asigurare și al cărei regim juridic este reglementat de Legea nr. 213/2015, pe când prezenta acțiune în despăgubiri este formulată conform dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cât privește cel de-al doilea aspect de inadmisibilitate a cererii, susținut în calea de atac a recurentului - pârât prin raportare la prevederile art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004, se constată că instanța fondului a apreciat, în esență, că admisibilitatea acțiunii reiese din conținutul reglementării ce face obiectul Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare în pretenții, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere, în același timp, și despăgubiri.

Înalta Curte constată că dispozițiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicție, obligația de a formula cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acțiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiționalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ținut să justifice formularea cererii de dezdăunare sus indicate.

Singurele condiții de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competența instanței și termenul de formulare a acțiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În recurs, recurentul-pârât FGA a prezentat o serie de argumente subsumate acestei excepții, invocând, în esență, posibilitatea reclamantei de a formula acțiunea în despăgubiri odată cu acțiunea în anularea Deciziei nr. 14452/2018, la acel moment reclamanta cunoscând, în opinia recurentului - pârât și existența și întinderea pagubei. Or, Înalta Curte constată că aceste argumente vizează termenul de formulare a acțiunii, din perspectiva prescripției dreptului material la acțiune, iar nu inadmisibilitatea cererii în despăgubiri, prin prisma imposibilității formulării acțiunii în despăgubiri pe cale separată.

În concluzie, soluția primei instanțe referitoare la excepția de inadmisibilitate a acțiunii reflectă o corectă apreciere a condițiilor de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menținerea hotărârii sub acest aspect.

Cât privește soluția dată de prima instanță excepției prescripției dreptului material la acțiune, Înalta Curte constată o greșită aplicare, de către instanța de fond, a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de un an în care partea ce se consideră vătămată printr-un act administrativ nelegal poate promova acțiunea în despăgubire, în privința dreptului material la acțiune ce vizează sumele pretinse cu titlu de prejudiciu pentru lipsa de folosință din perioada 28.02.2016 - 30.08.2020. În atare context, dată fiind incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se impune reformarea în parte a sentinței recurate, fiind fondate criticile aduse de recurenta - reclamantă A. S.A. ("A."), pentru argumentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține o corectă aplicare de către instanța de fond a acelorași prevederi legale în ceea ce privește soluția dată excepției prescripției dreptului material la acțiune ce vizează sumele pretinse cu titlu de prejudiciu pentru lipsa de folosință din perioada 31.08.2020 - 29.10.2021, astfel încât criticile aduse de recurentul - pârât FGA acestei soluții sunt nefondate.

În prezenta cauză, în aplicarea prevederilor art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 (astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată de Înalta Curte în soluționarea recursului în interesul legii), paguba și întinderea sa depind de recunoașterea creanței principale, motiv pentru care termenul de un an nu curge de la data comunicării respingerii cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, astfel cum susține recurentul-pârât. Dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv atât timp cât existența creanței este condiționată, pe de-o parte, de anularea actului administrativ nelegal, iar pe de altă parte, de lămurirea existenței, în beneficiul reclamantei, a creanței principale reprezentate de creanța de asigurări.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus doar anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, prin care fusese respinsă și cererea de plată ce face obiectul prezentului litigiu, cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată.

Creanța principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaște existența acesteia prin plată sau o instanță judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa reclamantei omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale concomitent cu acțiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acțiunii în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme această decizie a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021.

Pentru aceleași argumente, raționamentul primei instanțe, conform căruia, lipsa de folosință a unei sume de bani s-a putut constata de către reclamantă zi de zi, mai precis pe parcursul curgerii fiecărei zile din intervalul 28.02.2016 - zi, are natura unei eronate interpretări și aplicări a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004. În esență, mecanismul folosit de prima instanță în determinarea începutului curgerii termenului prescripției reprezintă o aplicare, în cauza pendinte, a prevederilor art. 2526 C. civ., conform cărora, când este vorba de prestații succesive, prescripția dreptului la acțiune începe să curgă de la data la care fiecare prestație devine exigibilă, iar dacă prestațiile alcătuiesc un tot unitar, de la data la care ultima prestație devine exigibilă.

Or, din perspectiva art. 19 din Legea nr. 554/204, întrucât, în ipoteza particulară incidentă în cauza pendinte, relevanță prezintă anularea actului administrativ nelegal și lămurirea existenței, în beneficiul reclamantei, a creanței principale reprezentate de creanța de asigurări, ce reprezintă prestații cu executare unică ("uno ictu"), nu se poate reține incidența unui mecanism de determinare a momentului începerii curgerii termenului prescripției de tipul celui reglementat de art. 2526 C. civ.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate criticile recurentului-pârât FGA, referitoare la soluția dată asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune și le va admite, ca fondate, pe cele ale recurentei - reclamante A..

În continuare, rejudecând cauza în ceea ce privește sumele pretinse cu titlu de prejudiciu pentru lipsa de folosință din perioada 28.02.2016 - 30.08.2020, concomitent cu analiza criticilor aduse, pe fondul cauzei, atât de recurenta - reclamantă A., cât și de recurentul - pârât FGA sentinței atacate, Înalta Curte reține, din circumstanțele concrete ale cauzei, că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care, ulterior modificării acesteia, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat obligarea pârâtului FGA la plata despăgubirilor apreciate de A. ca fiind necesare acoperirii unui pretins prejudiciu ce, în opinia reclamantei, i-ar fi fost cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/29.01.2016, ce viza suma de 8078,27 RON. Reclamanta a apreciat că acest prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,2% pe zi întârziere (conform Normei ASF nr. 23/2014) de la data la care, în opinia sa, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Pe cale de consecință, fapta clamată de reclamantă nu a fost doar cea a întârzierii în soluționarea cererii de plată indicate mai sus, ci și cea a emiterii, de către pârâtul FGA, a deciziei nr. 14452/03.05.2018, de neacordare a despăgubirii solicitate, drept demers care ar fi generat prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerută cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, urmare emiterii actului administrativ nelegal.

Plecând de la aceste repere ale demersului de învestire a instanței de contencios administrativ, Înalta Curte reamintește că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin emiterea unui act administrativ nelegal, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, ce se antrenează în prezența condițiilor generale ale răspunderii delictuale prevăzute de C. civ.

Potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă".

Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ceea ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

De asemenea, întrucât posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată drept o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicție, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci și a vătămării produse părții care se adresează instanței, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acțiunii în anularea actului administrativ, în cazul cererii de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile nici prevederile Legii nr. 213/2015 și nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, nefiind, astfel, necesară formularea unei cereri de plată a despăgubirilor (penalități/dobânzi) care să fi fost adresată, anterior învestirii instanței, de către recurenta - reclamantă A. recurentului - pârât FGA.

În cauză, prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, recurentul - pârât a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 8078,27 RON (cu nr. x/29.01.2016), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată și plătită, din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților, suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

După cum s-a arătat în precedent, prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. și a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, fiind obligat pârâtul FGA să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context, Înalta Curte constată că, în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată nu a decis asupra existenței sau inexistenței ceanței litigioase în cuantum de 8072,27 RON, însă, în urma reanalizării cererii de plată nr. x/29.01.2016, la data de 29.10.2021 pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanțe de asigurări, printre care și suma de 8072,27 RON vizată de cererea de plată indicată mai sus, context în care se poate observa că a fost confirmată chiar de către pârât îndreptățirea A. la plata sumei indicate supra.

În această situație, se reține că respingerea cererii de plată prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința dreptului pretins pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată, finalizată cu soluționarea cererii în sensul respingerii acesteia prin decizia nr. 14452/03.05.2018) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată, finalizată cu admiterea sa în sensul achitării sumei amintite).

Concluzionând, Înalta Curte consideră că, odată anulată, prin hotărâre judecătorească definitivă, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții recurente - pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea recurentă - reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări.

De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În cauza de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 8078,27 RON, ce a fost, însă, reparată prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 8078,27 RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosința sumei respective, ce reprezintă, la rândul său, un prejudiciu suferit de reclamantă.

Așadar, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeași concluzie se poate ajunge și în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat de reclamanta A. în sarcina pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

În acest context, Înalta Curte subliniază că, prin efectul cererii adiționale de modificare a obiectului acțiunii introductive de instanță, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, partea reclamantă a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implică premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita FGA manifestată între data la care recurenta - reclamantă apreciază că cererea de plată trebuia soluționată (28.02.2016) și data emiterii deciziei anulate (03.05.2018).

Astfel, admițând existența faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte identifică și prejudiciul suferit, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei de 8078,27 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011.

Potrivit dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare".

Contrar celor evocare de recurenta - reclamantă, în cauza pendinte nu poate fi reținută incidența prevederilor art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA nr. 14/2011 și art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ce reglementează conținutul contractului de asigurare RCA din perspectiva penalităților aplicabile în caz de neplată, întrucât, după cum s-a arătat și mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală și, în situația particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018).

De asemenea se reține că, deși este adevărat că recurenta-reclamantă a primit plata despăgubirii pentru riscul produs (8078,27 RON), în cazul plății dobânzii legale, legătura de cauzalitate se grevează pe fapta FGA care a emis un act administrativ nelegal ce a generat o întârziere în analizarea pe fond a cererii de plată și în achitarea sumei solicitate prin cererea de plată înregistrată la data de 28.01.2016 sub nr. x. Astfel, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosința creanței de asigurări în cuantum de 8078,27 RON pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021.

În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 8078,27 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

În sfârșit, dincolo de faptul că, după cum s-a arătat și mai sus, în cazul răspunderii administrativ-patrimoniale vinovăția nu trebuie dovedită, apărările recurentului - pârât privind lipsa culpei FGA nu pot fi valorificate nici drept elemente care ar indica prezența unor circumstanțe exoneratoare de răspundere. În acest sens, Înalta Curte reține că emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 a fost rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, pârâtul alegând să promoveze, prin actele emise, o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, ce nu a fost confirmată prin mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept, ce a format obiecul deciziei nr. 29 din 02.03.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În concluzie, în limitele arătate în paragrafele anterioare, Înalta Curte reține caracterul fondat al criticilor subsumate de recurenta - reclamantă A. S.A. cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și caracterul nefondat al motivelor de recurs invocate de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților.

Față de aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 497 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa în parte sentința civilă nr. 353 din 23 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și, rejudecând, va respinge în tot excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată, va admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta societatea A. S.A. și va obliga pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să plătească reclamantei dobânda legală stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 aferentă valorii despăgubirii în cuantum de 8078,27 RON, solicitată prin cererea de plată nr. x/29.01.2016 pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, menținând restul dispozițiilor sentinței. Totodată, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

De asemenea, observând cererea recurentei - reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată în recurs, în temeiul art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte o va admite și va obliga recurentul - pârât la plata către recurenta - reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum total de 683,66 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în faza de judecată a recursului în cuantum de 100 RON și 583,66 RON onorariu de avocat în recurs (conform înscrisurilor aflate la filele x ale dosarului de recurs).

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 353 din 23 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Respinge în tot excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta societatea A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Obligă pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să plătească reclamantei societatea A. S.A. dobânda legală stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 aferentă valorii despăgubirii în cuantum de 8078,27 RON, solicitată prin cererea de plată nr. x/29.01.2016 pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021.

Menține restul dispozițiilor sentinței.

Respinge recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Obligă recurentul - pârât la plata către recurenta - reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 683,66 RON efectuate în recurs.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.