ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4945/2023

Ședința publică din data de 1 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 04.06.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, solicitând instanței ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.01.2017 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, mai precis până în data de 06.02.2021, penalitățile sunt în cuantum de 23248,84, iar, în subsidiar, la dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 400 din data de 1 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă, a respins excepțiile inadmisibilității cererii de chemare în judecată și tardivității, invocate de pârât, prin întâmpinare și notele scrise, și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată, precum și cererea privind aplicarea amenzii judiciare.

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2. de mai sus au declarat recurs principal reclamanta A. și recurs incident pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. Evocând incidența cazului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă A. a solicitat casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, pe fond, în măsura rejudecării, admiterea acțiunii și, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea recurentului - pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 ar fi fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare ar atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu ar cuprinde argumentele juridice care au stat la baza acestei soluții.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, recurentul - pârât a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate.

Afirmă recurenta-reclamantă că, deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza soluției, astfel că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE.

În privința soluției de respingere a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, recurenta-reclamantă critică argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei FGA nr. 16517/2018. În acest sens, recurenta argumentează că, deși instanța ar fi avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității ar fi condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținut de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii pe cale de excepție, ca inadmisibilă, respectiv ca tardiv formulată. Totodată, recurentul - pârât a cerut obligarea recurentei - reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

Urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-pârât a apreciat că în mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii, ridicată în temeiul prevederilor art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme actul administrativ considerat vătămător a fost reprezentat de Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, ce nu a fost contestată de reclamantă, astfel încât se bucură de prezumția de legalitate și temeinicie, nefiind anulată pe calea procedurii speciale prevăzute de lege, prin intervenția decăderii din termenul de a mai contesta un atare act, consolidându-se, în mod definitiv, raportul juridic de drept administrativ inițiat prin depunerea cererii de plată.

Recurentul-pârât a apreciat, de asemenea, că în mod greșit prima instanță a respins excepția tardivității acțiunii, încălcând, astfel, dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportate la cele ale art. 8 din același act normativ, câtă vreme exercitarea separată a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului administrativ, putea fi realizată doar în cazul în care persoana vătămată ar fi făcut dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului la momentul la care era posibilă exercitarea acțiunii în anularea actului.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, susținând că argumentele expuse nu se încadrează în cazurile de casare invocate, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 17 octombrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 1 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

A. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

În recurs, criticile reclamantei - reclamante vizează, pe de-o parte, soluția de respingere a excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe de altă parte, soluția de respingere a acțiunii în despăgubire.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") sub nr. x/20.01.2017 (conform înscrisului aflat la dosarului de fond), fiind indicată și în borderoul înregistrat sub nr. x/19.01.2017 (conform înscrisului de la dosarului de fond), A. S.A. a solicitat plata sumei de 7423 RON, exhibând calitatea de creditor de asigurare al asigurătorului RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în Anexa nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în Anexa nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 7423 RON, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menționată în Anexa nr. 2 a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 70 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat și de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/20.01.2017, indicată și în borderoul înregistrat sub nr. x/19.01.2017.

Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 7423 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă și a respins cererea de chemare în judecată. Hotărârea astfel pronunțată cuprinde argumente ce demonstrează că instanța a analizat în mod adecvat susținerile părților, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri. În cuprinsul hotărârii este expus în mod clar și fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția EDO.

Examinând criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut că, deși Decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, instanța de fond putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."

Din textul de lege antecitat, reiese că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speță, astfel cum corect a reținut și judecătorul fondului, Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea Deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea nr. 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune, prin dispozitivul deciziei, o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs de către recurenta -reclamantă nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. În consecință, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A., ca nefondat.

B. Examinând în continuare, recursul incident formulat de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, Înalta Curte constată că, în raport de soluția pronunțată în privința recursului principal, calea de atac incidentă promovată de pârât este lipsită de interes, pentru următoarele considerente:

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat recurs incident, cale de atac reglementată prin dispozițiile art. 491 C. proc. civ., prin care a criticat soluțiile date de prima instanță excepțiilor inadmisibilității cererii de chemare în judecată și excepției tardivității acesteia.

Potrivit normei legale indicate în precedent, recursul incident se poate exercita în cazurile prevăzute de art. 472 C. proc. civ., din procedura apelului, care se aplică în mod corespunzător, respectiv, cu respectarea dispozițiilor speciale din procedura recursului.Din cuprinsul celor două prevederi legale rezultă caracterul accesoriu al recursului incident față de recursul principal.

Pe de altă parte, potrivit art. 458 C. proc. civ., căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes. În sensul acestor dispoziții, partea care justifică un interes este partea care a pierdut procesul.

Interesul reprezintă o condiție generală de exercitare a dreptului la acțiune, ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, fiind necesar ca acesta să subziste pe tot parcursul soluționării unei cauze. Astfel, conform art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., justificarea unui interes este o condiție de exercitare a oricărei cereri, inclusiv a unei cereri de recurs, iar conform art. 33 C. proc. civ., interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual.

Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea cererii, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana acesteia.

Condiția interesului se verifică nu numai la introducerea cererii, ci trebuie îndeplinită pe toată durata procesului civil, inclusiv în legătură cu exercitarea căilor de atac. În măsura în care promovarea unei căi de atac nu prezintă un folos practic pentru cel care a recurs la ea, acea formă procedurală este lipsită de interes.

În speță, deși a existat un prezumtiv interes în formularea unui recurs incident, în prezent, având în vedere soluția de respingere a recursului principal, ca nefondat, și, pe cale de consecință, soluția definitivă de respingere a acțiunii reclamantei, interesul în susținerea recursului incident nu mai îndeplinește cerința de a fi actual.

Astfel, argumentele evocate de recurentul - pârât în susținerea excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată au fost examinate și valorificate din perspectiva fondului cauzei, astfel cum rezultă din considerentele prezentei hotărâri judecătorești expuse în demersul de soluționare a recursului principal, iar chestiunea tardivității cererii de chemare în judecată, în raport de prevederile art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004 nu mai prezintă importanță, în contextul în care soluția primei instanțe, de respingere pe fond a cererii de chemare în judecată, a fost confirmată de instanța de control judiciar.

Prin urmare, la momentul soluționării recursului incident declarat de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 400 din data de 1 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, lipsește una dintre cerințele interesului, ca și condiție de exercitare a căii de atac, motiv pentru care recursul incident va fi, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, respins ca fiind lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 400 din data de 1 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 400 din data de 1 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.