ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3948/2023

Ședința publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19.12.2022 pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, sub numărul x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Educației, anularea Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022, emisă de Comisia de Contestații din cadrul Ministerului Educației, anularea Fișei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022 și, implicit, anularea punctajului și a calificativului acordat de către Comisia de Evaluare constituită în cadrul Ministerului Educației, obligarea pârâtei la efectuarea unei evaluări efective a activității manageriale a reclamantei, în perioada 01.09.2021-13.07.2022, cu respectarea procedurii reglementate de OME nr. 4315/2014 și în baza documentelor justificative existente, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

De asemenea, reclamanta a solicitat și suspendarea executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestații din cadrul Ministerului Educației și a Fișei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, până la soluționarea definitivă a acțiunii, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocațial și taxă judiciară de timbru.

Prin sentința civilă nr. 53 din 22 februarie 2023, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea reclamantei A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, privind suspendarea executării Hotărârii nr. 18831/07.11.2022 și a fișei de evaluare nr. 79173/31.08.2022, emise de pârât.

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2. de mai sus a declarat recurs recurenta-reclamantă A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestații din cadrul Ministerului Educației și a Fișei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea căii de atac formulate, recurenta a opinat că sentința recurată ar fi fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a art. 14, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în sensul înlăturării neîntemeiate a unor împrejurări de fapt și de drept care determină aparența de nelegalitate a actului și care sunt separate de evaluarea propriu-zisă a activității recurentei.

Consideră că prima instanță a reținut în mod neîntemeiat că a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 18831/07.11.2022 și a Fișei de evaluare nr. 79173/31/08/2022 în baza unor simple afirmații, câtă vreme argumentele sale se grefează în totalitate pe dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat.

Un prim motiv invocat de recurentă constă în aceea că ar fi fost depășite atribuțiile Comisiei de contestații cu ocazia soluționării contestației, întrucât comisia s-ar fi pronunțat asupra unor aspecte cu a căror analiza nu a fost învestită prin contestație.

Astfel, intimata a reținut că:

"Procesul de soluționare a contestației s-a realizat prin reevaluarea activității manageriale desfășurate de doamna A. în baza contestației și a fisei de (auto)evaluare completate de contestatar".

Legea care guvernează procedura de soluționare a contestațiilor în speța dedusa judecații (O.M.E. 4315/2014 - Anexa 1) prevede la art. 10 că:

"(1) Eventualele contestații se adresează, în scris, ministrului educației naționale, în termen de 3 zile lucrătoare de la comunicarea la inspectoratul școlar a rezultatelor evaluării. Contestația trebuie însoțită de o fișă de (auto)evaluare completata de contestatar. (...)

(3) Comisia de contestații analizează contestația, având acces la raportul de evaluare, precum și ta raportul argumentativ depus de către persoana evaluată, cu documentația aferentă."

În atare context, recurenta a apreciat că analiza comisiei de contestații cu privire la activitatea sa managerială trebuia să se limiteze exclusiv la motivele invocate în contestație, aceasta fiind actul care stabilește limitele competenței și analizei comisiei de contestații. Or, prin Hotărârea nr. 18831 din 07.11.2022 a Comisiei de contestații din cadrul Ministerului Educației, a fost depunctată în cadrul a două unități de evaluare pe care nu le-a criticat prin contestație, mai precis: 1.7. Elaborarea programului managerial al CCD: 3/3 puncte acordate inițial, 1,5/3 puncte acordate ulterior; 6.4. Promovarea imaginii CCD: 1/1 puncte acordate inițial, 0,5/1 puncte acordate ulterior. Acest fapt i-ar fi adus un prejudiciu nelegal și nejustificat de 2 puncte în cadrul rezultatului final, intimatul încălcând, în opinia recurentei, principiul neagravării situației titularului contestației în propria cale de atac.

O altă critică circumscrisă aparenței de nelegalitate a actului atacat vizează faptul că recurenta ar fi fost sancționată de doua ori pentru inexistența filialelor, cu încălcarea principiului ne bis in idem, astfel cum rezultă din Raportul nr. x/16.11.2022 (pct. 3.3 de la f. x și pct. 5.1 de la f. x), aspect ce, în opinia recurentei, putea fi lesne observat de către prima instanță, la o analiză sumară a actului și a raportului.

Sub acest aspect, recurenta a învederat că reținerea inexistenței filialelor, în contextul în care analiza privea un an pandemic, cu limitări financiare și de mobilitate și în care nu a avut buget alocat de către pârâtă pentru înființarea acestora, a reprezentat un demers nelegal. De asemenea, recurenta a subliniat faptul că mandatul său a fost unul incomplet, lipsind aproximativ 2 luni din acesta, urmare demiterii sale. În plus, a menționat că înființarea filialelor presupune angrenarea mai multor factori decidenți și bugetarea unor posturi pentru activitatea derulată de către filiale, aspecte imposibil de realizat în pandemie.

Printr-un al treilea set de argumente, recurenta a evocat caracterul nemotivat al actului atacat, ce ar deriva din faptul că s-a folosit exclusiv cuvântul "menține", fără explicitarea motivelor sau a rațiunilor pentru care au fost înlăturate apărările sale. Astfel, nu ar fi fost motivată soluția de la pct. 3.3 de la f. x a Raportului nr. x/16.11.2022 și nici cea de la pct. 5.1 de la f. x a aceluiași raport, cum nu au fost indicate, în concret, petițiile/sesizările/reclamațiile la care nu a fost formulat răspuns la pct. 5.4 de la f. x a raportului și nu a fost indicat niciun motiv pentru care, la pct. 5.6 de la f. x a raportului, s-a menținut punctajul acordat de comisia de evaluare, fiind, totodată, ignorate înscrisurile depuse în probațiune pentru criteriile 7.3 și 7.4 de la f. x a raportului.

În acest sens recurenta a opinat că nu ar exista o motivare concretă și eficientă a actului administrativ, ceea ce în opinia sa ar determina aparența de nelegalitate, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta a arătat că paguba constă în privarea sa de posibilitatea de a accede în diverse funcții din aparatul didactic, de a participa, ca lector, la programe de perfecționare profesională și de a obține, în viitorul apropiat, gradația de merit.

În acest context, în eventualitatea în care instanța nu ar dispune măsura suspendării actului administrativ atacat, în opinia recurentei, aceasta se va afla în situația în care rezultatul evaluării sale pentru anul școlar 2021 - 2022 va consta în calificativul "BINE" pe întreaga durată a procesului, iar acesta calificativ contează în cadrul unor proceduri precum: procedura privind selecția cadrelor didactice în vederea ocupării funcției de metodist al ISJ Bihor, procedura privind selectarea personalului didactic din unitățile de învățământ în Consiliul consultativ pentru curriculum și desemnarea responsabililor de cerc/sectoare de activitate, procedura de detașare în interesul învățământului în anul școlar 2022-2023, organizarea și desfășurarea activităților de formare, în calitate de formator, în cadrul programului de formare continua acreditat B. în procesul de predare - învățare - evaluare în context blended - learning, procedura privind ocuparea funcțiilor de director - director adjunct din unitățile de învățământ preuniversitar de stat.

Totodată, recurenta a arătat că menținerea acestui calificativ va produce și un prejudiciu considerabil de natură financiară, ce constă în privarea de sporul de 25 % din salariul de bază, lunar, timp de 5 ani și privarea de sumele de bani ce i s-ar cuveni ca urmare a participării la cursurile de formare anterior menționate.

Intimatul-pârât Ministerul Educației a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și pagubei iminente.

În acest sens, intimatul a opinat că recurenta a preluat, prin memoriul de recurs, apărările din fața instanței de fond, fără să combată argumentele curții și fără să formuleze critici susceptibile de cenzură în recurs, considerând că recurenta avea obligația de a motiva recursul, sub sancțiunea nulității.

Totodată, intimatul a învederat că nemulțumirile recurentei cu privire la punctajul obținut nu pot, pe de o parte, conduce la îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în contextul în care judecarea cererii de suspendare a executării actului atacat nu presupune prejudecarea fondului, iar, pe de altă parte, calificativul acordat reprezintă un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de către instanța de judecată.

A mai susținut intimatul că recurenta nu a invocat motive de nelegalitate de natură să pună la îndoială prezumția de legalitate a actelor atacate, iar, în ceea ce privește condiția pagubei iminente, în mod corect a observat prima instanță că nu s-a probat un impact deosebit asupra situației financiare a recurentei.

Din această perspectivă, intimatul a susținut că paguba iminentă presupune un prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, or, în speță, recurenta a continuat să obțină venituri salariale pentru funcția didactică pe care este încadrată (de profesor), aspect necontestat în cauză.

De asemenea, evaluarea activității manageriale s-a făcut ulterior încetării detașării, mai precis la data de 24.08.2022, după finalizarea anului școlar 2021-2022.

II. Soluția instanței de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că obiectul acțiunii cu care instanța a fost învestită în cauza pendinte este reprezentat de solicitarea de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022, emise de Comisia de contestații din cadrul Ministerului Educației și a Fișei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, până la soluționarea definitivă a acțiunii, acesta fiind petitul din cuprinsul cererii de chemare în judecată ce a fost soluționat prin sentința civilă nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal.

Cu titlu preliminar, în ceea ce privește nulitatea cererii de recurs, la care s-a făcut referire prin întâmpinarea depusă de intimatul-pârât Ministerul Educației, Înalta Curte constată că argumentele evocate de intimat au natura unor simple apărări de fond, iar nu structura unei veritabile excepții, în condițiile în care nu a fost invocată, în concret, excepția nulității cererii de recurs și nu s-a solicitat constatarea nulității recursului. Totodată, se reține că aceste argumente sunt neîntemeiate, câtă vreme considerentele de ordin critic expuse în cuprinsul memoriului de recurs sunt subsumabile cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind evocată nelegala aplicare a prevederilor art. 14, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Examinând, în continuare, criticile aduse de recurenta - reclamantă sentinței primei instanțe, Înalta Curte le găsește nefondate, câtă vreme soluția Curții de Apel Oradea a fost dată cu corecta aplicare și interpretare a normelor de drept material incidente cauzei.

Din această perspectivă, se reține că cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestații din cadrul Ministerului Educației și a Fișei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022 a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii acțiunii, 19.12.2022, potrivit cărora:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei (...)".

Totodată, conform art. 14 alin. (1) din același act normativ (forma în vigoare la aceeași dată):

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată că în dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv, imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

În speță, Înalta Curte reține că nu a existat, în cererea de suspendare, o justificare concretă a cazului bine justificat.

Totodată, argumentele de nelegalitate indicate prin cererea de chemare în judecată, privind depășirea atribuțiilor Comisiei de contestații cu ocazia soluționării contestației, în sensul că aceasta s-ar fi pronunțat pe aspecte cu a căror analiza aceasta nu a fost învestită anterior prin plângere, or faptul că reclamanta ar fi fost sancționată de două ori pentru inexistența filialelor, cu încălcarea principiului ne bis in idem, sau chestiunea nemotivării actului atacat, pentru argumentele expuse de reclamantă sunt argumente ce depășesc limitele examinărilor permise de procedura sumară a suspendării executării actului administrativ, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului.

Chestiunile evocate necesită o evaluare de fond și administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte și prevederi legale invocate de către părți, astfel încât nu pot fi analizate în cadrul procedurii reglementate de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor indicate de recurentă, aspectul depunctării acesteia în cadrul unităților de evaluare 1.7. Elaborarea programului managerial al CCD: 3/3 puncte acordate inițial, 1,5/3 puncte acordate ulterior și 6.4. Promovarea imaginii CCD: 1/1 puncte acordate inițial, 0,5/1 puncte acordate ulterior, privit în mod comparativ cu obiectul contestației administrative, implică, inclusiv din perspectiva principiului non reformatio in pejus, o analiză detaliată, specifică exclusiv unei examinări pe fond a cauzei.

Aceleași considerente sunt aplicabile și ipotezei verificării elementelor referitoare la maniera de sancționare a reclamantei pentru inexistența filialelor.

Cât privește chestiunea nemotivării actului administrativ, Înalta Curte observă că ceea ce recurenta clamează, în fapt, este o neîndeplinire a condițiilor calitative pentru ca aspectele indicate în hotărârea Comisiei de contestații să fie calificate drept motivare, recurenta opinând că nu ar exista o motivare concretă și eficientă a actului administrativ. Or, și aceste elemente privesc o analiză pe fond a cauzei, nefiind evocată lipsa totală a motivării.

În atare condiții, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat corect faptul că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, nefiind reliefată nicio împrejurare de fapt sau de drept care, în condițiile sumare ale analizei ce poate fi realizată în prezenta procedură, să fie în măsură să producă instanței o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat, în condițiile în care în procedura suspendării actului administrativ se analizează doar aparența dreptului și nu fondul cauzei.

Faptul că, prin sentința civilă nr. 111/03.05.2023, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și a anulat Hotărârea nr. 18831/07.11.2022, emisă de Comisia de Contestații din cadrul Ministerului Educației, precum și Fișa de autoevaluare nr. 79173/31.08.2022, emisă de Comisia de Evaluare din cadrul Ministerului Educației, obligând pârâtul la reevaluarea activității reclamantei, nu reprezintă, în sine, un element suficient spre a răsturna aspectele evocate de prima instanță în cauza pendinte, câtă vreme chestiunea concret analizată de aceasta a fost cea a încadrării sau neîncadrării motivelor invocate în categoria celor ce pot fi analizate în procedura de suspendare reglementată de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța apreciind că argumentele evocate excedează verificărilor permise de sus indicatele prevederi normative și pot fi examinate doar de instanța învestită cu soluționarea fondului cauzei.

De asemenea, se reține că, întrucât nu a fost dovedită îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în mod corect instanța de fond a apreciat că nu se mai impune analiza condiției pagubei iminente, aceasta neputând conduce, în mod independent, la suspendarea executării actului administrativ, în lipsa existenței unui caz bine justificat (cele două condiții impunându-se a fi îndeplinite în mod cumulativ, conform dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004).

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.