ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2354/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informații suspendarea executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informații nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021, până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 163 din 15 iunie 2022 Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informații, reprezentat de Direcția Juridică (Unitatea Militară 0198 București).

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informații nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021. În motivarea recursului, au fost reluate motivele de nelegalitate invocate în susținerea condiției existenței cazului bine justificat, recurentul arătând, în primul rând, că ordinul în discuție și eventuale alte acte care au stat la baza emiterii acestuia, nu i-au fost comunicate niciodată, context în care, se relevă serioase dubii cu privire la întrunirea condițiilor legale pentru a se considera că acestea sunt legale ori există în realitate. În opinia recurentului, principiul formalismului dreptului administrativ impune forma scrisă a actului, inclusiv în cazul actelor administrative individuale, aspect care rezultă din prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004, iar necomunicarea actului determină, cel puțin la acest moment, concluzia că actul atacat nu întrunește această condiție impuse de lege, neputând fi verificată în concret. În al doilea rând, recurentul a arătat că actul nu este motivat, nefiind astfel îndeplinită o condiție esențială privind legalitatea acestuia. Conform doctrinei în materie, motivarea actului administrativ individual este obligatorie în măsura în care este vorba despre un act defavorabil particularului. De asemenea, motivarea trebuie să fie completă și reală, nefiind permis ca motivul care stă la baza emiterii actului să poată fi doar dedus. În al treilea rând, raportat la temeiul juridic în virtutea căruia s-a dispus trecerea în rezervă a recurentului, ce i-a fost adus la cunoștință prin adeverința nr. x/20.10.2021, respectiv art. 85 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 80/1995, recurentul a dedus că motivul trecerii în rezervă este reprezentat de faptul că autorizația sa de acces la informații clasificate nu a fost revalidată, din motive imputabile. Sub acest aspect, recurentul a subliniat că nu se află în niciuna dintre situațiile în care, potrivit legii, se poate retrage avizul în procedura revalidării. Potrivit dispozițiilor art. 167-169 din H.G. nr. 585/2002, revalidarea avizului recurentului s-a desfășurat urmare a expirării perioadei de valabilitate a autorizației deținute anterior. În cadrul verificărilor efectuate potrivit dispozițiilor legale nu au fost identificate - pentru că ele nu există, niciuna dintre situațiile care potrivit dispozițiilor legale poate determina incompatibilitate pentru acces la informații de stat - astfel cum sunt acestea reglementate în art. 159-160 din H.G. nr. 585/2002. În acest sens, lipsa oricărei motivări atât a ordinului atacat cât și a deciziei de retragere a avizului determină concluzia că decizia de trecere în rezervă a fost una vădit arbitrară și emisă într-un exces nejustificat de putere, fapt ce determină cel puțin o aparență de nelegalitate, care justifică admiterea cererii de suspendare a executării. În privința condiției existenței unei pagube iminente, recurentul a arătat că ordinul atacat produce un prejudiciu material concret încă de la emiterea acestuia, constând în pierderea salariului ca sursă de venit și lipsirea de resursele necesare traiului. Dezvoltând cazurile de casare invocate în privința hotărârii recurate, recurentul a apreciat că prima instanță nu s-a pronunțat asupra motivului de nelegalitate vizând necomunicarea actului atacat și imposibilitatea de a cunoaște conținutul acestuia, câtă vreme nu i-a fost comunicată decât împrejurarea că în conformitate cu acest ordin s-a dispus trecererea sa în rezervă, fără a-i fi indicat nici măcar temeiul de drept. Adeverința care, într-adevăr, cuprinde un temei legal, a fost comunicată recurentului doar ca urmare a demersurilor întrepinse în acest sens, iar emiterea acesteia nu poate suplini viciul de legalitate care afectează însuși actul administrativ atacat. De altfel, adeverința în discutie a fost emisă ulterior ordinului, nefiind un act care a stat la baza emiterii acestuia ori care aibă vreo legătură cu decizia de trecere în rezervă. În plus, comunicarea unui simplu temei de drept nu poate fi considerată ca fiind suficientă, în lipsa comunicării motivelor concrete - raportate la situația recurentului. De asemenea, dat fiind conțintul art. 85 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 80/1995 invocat drept temei pentru trecerea în rezervă, autoritatea emitentă avea obligația de a comunica pretinsele "motive imputabile" care au condus la nerevalidarea autorizației. A mai apreciat recurentul că hotărârea atacată relevă și caracterul străin de natura cauzei a motivului invocat în respingerea cererii de suspendare. Astfel, s-a reținut că reclamantul nu mai îndeplinește o condiție absolut necesară pentru desfășurarea activității, respectiv deținerea autorizației de acces la informații clasificate, iar aspectele privind nerevalidarea acesteia nu au făcut obiectul prezentei cauze. A subliniat recurentul că tocmai această incertidudine a motivelor care au stat la baza trecerii în rezervă au justificat formularea cererii introductive, fiind nevoit să atacate singurul act despre a cărui existență a avut cunoștință la acel moment (nu și conținut) și care a fost individualizat de pârâtă, existența sau inexistența vreunei decizii de revocare sau nerevalidare a autorizației fiind cât se poate de incerte. Prin urmare, chestiunea privind nedeținerea autorizației de acces la informații clasificate nu are vreo legătură cu suspendarea ordinului de trecere în rezervă. Totuși, în măsura în care există o eventuală decizie în acest sens care a stat la baza emiterii ordinului, aceasta ar fi trebuit să fie comunicată de către pârât, împrejurare care afectează suplimentar legalitatea actului atacat. De altfel, prin acțiunea principală s-a solicitat inclusiv anularea actului prin care s-a retras/nerevalidat avizul de acces la informații clasificate, astfel că argumentul instanței este vădit nefondat. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a apreciat că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu încălcarea principiului contradictorialității prevăzut de art. 14 C. proc. civ., dreptului la un proces echitabil și principiului egalității părților. Astfel, în concluziile scrise înaintate de pârâtă la dosarul cauzei, s-a arătat faptul că au fost depuse la Compartimentul documente clasificate al instanței, în format clasificat, ordinul de trecere în rezervă, precum și un extras al documentului care a stat la baza neacordării avizului privind eliberarea autorizației de acces la informații clasificate. Fiind clasificate ca secrete de stat, recurentul nu a avut acces la acestea, iar din motivarea instanței nu reiese dacă și în ce măsură judecătorul le-a analizat ori dacă acestea au stat la baza hotărârii. Acestea nu au fost puse în discuție și nici nu s-a analizat în vreun fel posibilitate de declasificare ori accesul reprezentantului reclamantului la conținutul acestora. Hotărârea primei instanțe a fost apreciată ca fiind nelegală și din perspectiva constatării inexistenței unei pagube iminente. În concret, această condiție se raportează și trebuie analizată prin prisma actului administrativ în discuție, care este o decizie de trecere în rezervă și are ca efect pierderea drepturilor salariale, unica sursă de venit a reclamantului, iar nu prin raportare la posibilitatea abstractă de a desfășura o altă activitate profesională care să îi asigure veniturile necesare susținerii traiului zilnic. Pe baza acestui raționament, niciun act administrativ defavorabil petentului ori prin care acesta este lipsit de funcția deținută, nu este susceptibil de a produce o pagubă, întrucât în orice moment s-ar putea angaja în alt loc, aspect vădit nelegal, tocmai datorită multiplelor incompatibilități ale personalului angajat în cadrul S.R.I., astfel încât invocarea acestei împrejurări nu are nicio legătură cu dispozițiile legale incidente, respectiv art. 14 și art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Serviciul Român de Informații a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe, prin care a fost constatată neîndeplinirea condițiilor cumulativ impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării unui act administrativ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informații nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021, prin care s-a dispus trecererea sa în rezervă. Potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a celei ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței pe fond, cerere ce poate fi promovată conform art. 15 din același act normativ și prin acțiunea în anulare, în tot sau în parte, a actului atacat. Astfel, admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ este condiționată de întrunirea cumulativă a cerințelor prevăzute de normele legale precizate mai sus, respectiv sesizarea autorității emitente sau celei ierarhic superioare, existența cazului bine justificat așa cum este bine definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ și paguba iminentă definită de art. 2 lit. ș) din același act normativ, fiind reprezentată de prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorității publice sau a unui serviciu public. Îndeplinirea celor două condiții este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă și unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie, însă, evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. De asemenea, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului a cărui executare se solicită a fi suspendată. Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține că susținerile vizând nerespectarea principiilor contradictorialității, egalității părților și dreptului la un proces echitabil pot fi subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care sancționează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Astfel, într-adevăr, în cuprinsul concluziilor scrise formulate de pârât s-a menționat depunerea la Compartimentul documente clasificate al instanței, în format clasificat, a ordinului de trecere în rezervă, precum și a unui extras al documentului care a stat la baza neacordării avizului privind eliberarea autorizației de acces la informații clasificate. În cauză nu se poate vorbi însă, despre nerespectarea principiilor anterior enunțate, întrucât dispozițiile Legii nr. 182/2002 impun clasificarea drept secret de stat a înscrisurilor menționate, iar din probele administrate a reieșit faptul că reclamantului i-a fost adus la cunoștință conținutul acestora, astfel că nu era necesară punerea în discuție a acestui aspect. În același timp, dat fiind principiul disponibilității procesului civil, instanței de fond nu i se poate imputa nici neanalizarea posibilității de declasificare sau de permitere a accesului reprezentantului reclamantului la conținutul înscrisurilor clasificate, reclamantul sau avocatul acestuia neformulând solicitări exprese în acest sens. Următorul caz de casare invocat, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Înalta Curte constată că soluția adoptată este motivată, prima instanță prezentând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, fiind examinate criticile de nelegalitate formulate în privința ordinului emis de pârât, în cadrul sumar permis de specificul cererii de suspendare a executării actelor administrative, în măsura necesară constatării existenței unui caz bine justificat, fără a antama fondul cauzei. De asemenea, în privința pretinsului motiv străin de natura cauzei, respectiv argumentul instanței vizând neîndeplinirea condiției deținerii autorizației de acces la informații clasificate, se apreciază că acesta a fost prezentat doar în subsidiar de către instanță, cu referire la eventualele efecte ale încetării, cu caracter temporar, a efectelor ordinului de trecere în rezervă, dat fiind scopul urmărit de reclamant prin formularea cererii de suspendare a executării și anume desfășurarea viitoare de activități profesionale specifice. Potrivit ultimului motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. Astfel, interpretând corect dispozițiile art. 14, art. 2 lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a reținut și a argumentat neîndeplinirea condiției existenței cazului bine justificat, în privința ordinului contestat neconturându-se o situație de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea acestuia. Din analiza cererii de suspendare formulate de recurentul-reclamant și a susținerilor acestuia reiterate în recurs, se reține că argumentele prezentate în dovedirea existenței cazului bine justificat vizează nemotivarea și necomunicarea Ordinului directorului Serviciului Român de Informații nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021. Astfel, potrivit art. 85 alin. (1) lit. m) și alin. (2) din Legea nr. 80/1995 " Ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în activitate pot fi trecuți în rezervă sau direct în retragere, după caz, în următoarele situații:… m) în cazul neavizării în vederea acordării autorizației de acces la informații clasificate sau certificatului de securitate, la retragere ori în cazul în care aceste documente nu sunt revalidate, din motive imputabile cadrului militar în condițiile legii; … Trecerea în rezervă sau direct în retragere se face din oficiu, în condițiile prevăzute la alin. (1) lit. a), b), d), e), e)^1), f), i)^1), l), m) și n), la cererea cadrului militar, în situația prevăzută la alin. (1) lit. a)^1), la propunerea consiliilor de onoare, în condițiile prevăzute la alin. (1) lit. i) și j), iar în celelalte condiții, la propunerea comandanților unităților din care fac parte, înaintată ierarhic." Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte nu poate reține, la nivelul aparenței, lipsa motivării ordinului, ca motiv de nelegalitate, în contextul în care prin adeverința nr. x din 20.10.2021, emisă de UM 0568 Baia Mare s-a comunicat reclamantului faptul că a fost trecut în rezervă la data de 5 octombrie 2021, în temeiul dispozițiilor art. 85 alin. (1) lit. m) și alin. (2) anterior enunțate. În același timp, nelegalitatea unui act administrativ prin prisma nemotivării acestuia presupune producerea unei vătămări care să nu poată fi altfel înlăturată decât prin anularea actului. Această condiție nu este îndeplinită în cauză, câtă vreme, astfel cum s-a arătat în precedent, actul administrativ de trecere în rezervă conține temeiul de drept și motivarea în fapt, respectiv identificarea unor criterii de incompatibilitate pentru accesul la informații clasificate. În mod similar, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului vizând necomunicarea ordinului, în contextul în care la data de 5.10.2021, în sistem videoconferință, șeful unității din care făcea parte rclamantul, i-a adus la cunoștință Ordinul nr. D.P. 0553 din 1.10.2021, în care se menționa ca trecerea sa în rezervă, din oficiu, s-a dispus ca urmare a retragerii avizului pentru acces la informații clasificate, începând cu data de 5.10.2021, aspect consemnat în procesul-verbal nr. x din 5.10.2021, luat la cunoștință, pe bază de semnătură de către recurent. În ceea ce privește paguba iminentă, definită drept prejudiciul material, viitor și previzibil, Înalta Curte, fără a înlătura, de plano, consistența argumentelor recurentului, constată că punerea în executare a actului administrativ atacat poate avea ca efect pierderea drepturilor salariale, unica sursă de venit a reclamantului, însă câtă vreme în privința actului administrativ nu a fost răsturnată prezumția de legalitate, această situație nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. Cele două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenția de excepție a măsurii suspendării executării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, constatarea neîndeplinirii uneia dintre condiții fiind suficientă pentru respingerea cererii de luare a unei asemenea măsuri, astfel spus examinarea celei de-a doua cerințe nu-și găsea utilitatea, neavând aptitudinea de a modifica soluția instanței de fond. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.