ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1377/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 21.09.2020 pe rolul Curții de Apel București, sub nr. x/2020, reclamanta A. București a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020. De asemenea, prin cererea înregistrată la data de 22.09.2020 pe rolul aceleiași instanțe sub nr. x/2020, aceeași reclamantă A. București a solicitat anularea dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, cu cheltuieli de judecată. Prin încheierea din data de 8.03.2021, Curtea de Apel București a admis excepția de conexitate și a dispus conexarea dosarului nr. x/2020 la dosarul nr. x/2020.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 965 din 17 iunie 2021 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României, a respins ca inadmisibile cererile conexate formulate de către Uniunea Pensionarilor Speranța București în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și a respins cererile de intervenție accesorie formulate de către Ministerul Muncii și Uniunea Generală a Pensionarilor din România, ca neavenite.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs recurenta-reclamantă A. București, solicitând casarea hotărârii și rejudecarea litigiului având ca obiect constatarea neconstituționalității și anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020. Având în vedere dispozițiile Deciziei CCR nr. 1/13.01.2021, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020, recurenta a solicitat despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar În anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, așa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/18.02.2021. În motivarea recursului s-a arătat că prima instanță a admis în mod eronat excepția inadmisibilității acțiunii, în condițiile în care CCR a soluționat excepția de neconstituționalitate, iar recurenta-reclamantă nu putea solicita încă o dată soluționarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004. În fapt, recurenta a arătat că pe rolul Curții de Apel București au fost înregistrate două dosare (dosar nr. x/2020 și dosar nr. x/2020) privind excepția de neconstituționalitate si anularea actului administrativ cu caracter normativ art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020, dar unul se referă la excepție și celălalt se referă la anularea actului după soluționarea excepției, astfel încât ele au fost conexate. Solicitarea adresată instanței de fond a vizat constatarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, pentru sesizarea CCR cu excepția de neconstituționalitate și suspendarea soluționării pe fond a cauzei, până la soluționarea acesteia. Ulterior, recurenta-reclamantă a adus la cunoștința instanței faptul că prin Decizia nr. 1/13.01.2021 a fost admisă excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 solicitând a fi avute în vedere doar despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei, instanța de fond a admis în mod greșit excepția inadmisibilității și a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, deși Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. II pct. 8 și 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare, sunt neconstituționale. Despăgubirile solicitate se referă la plata diferențelor începând cu data de 01.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, așa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021. După prezentarea dispozițiilor legale aplicabile - art. 97, art. 483 C. proc. civ., art. 9, art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum și redarea în integralitate a Deciziei CCR nr. 1/2021, recurenta a subliniat faptul că se impune rejudecarea litigiului, întrucât a învestit instanța de contencios administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei pe fond, câtă vreme cererea de despăgubire urma să fie soluționată după anularea actului de către normativ de către CCR Din cuprinsul Legii nr. 554/2004 rezultă că obiect al acțiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanțe de Guvern ci, exclusiv, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act adminitrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Instanța de fond a admis, însă, în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât CCR a soluționat excepția de neconstituționalitate, iar recurenta-reclamantă nu mai putea solicita încă o dată soluționarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004. În ședința publică din data de 9 martie 2023, reprezentanta recurentei-reclamante a depus cerere "cerere de completare acte la dosar", comunicând "cuantumul despăgubirilor redus până la 3,5%, în loc de 40%." S-a precizat, totodată, că despăgubirile se referă la plata diferențelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1775 RON, așa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Astfel cum s-a arătat în partea introductivă a prezentei hotărâri, reclamanta A. București a învestit instanța de contencios administrativ cu 2 cereri conexate (dosar nr. x/2020 și dosar nr. x/2020) prin care a fost invocată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, respectiv s-a solicitat anularea dispozițiilor menționate. În cadrul dosarului conexat - dosar nr. x/2020, Uniunea Generală a Pensionarilor a depus cerere de intervenție accesorie, în cuprinsul căreia a solicitat acordarea de despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, ca urmare a abrogării dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 care prevăd o valoare a punctului de pesie de 1442 RON, iar din anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1775 RON, astfel cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021 Au fost formulate, de asemenea, cerere de intervenție accesorie de către Ministerul Muncii și Protecției Sociale, precum și cerere de intervenție principală de către mai multe persoane fizice, care au solicitat obligarea Ministerului Muncii și Protecției Sociale, a Guvernului României și a Caselor de pensii la emiterea actelor necesare pentru a fi prevăzute în buget sumele de bani neceare plății majorării pensiilor cu diferența de 26% din vaoarea punctului de pensie stabilit prin art. 86 alin. (2) lit. h) din Legea nr. 127/2019, precum și la plata diferențelor drepturilor de pensie actualizate cu indicele de inflație. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de recurenta-reclamantă împotriva soluției primei instanțe de respingere ca inadmisibile a cererilor conexate, Înalta Curte reține că potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță". În privința obiectului acțiunii în contencios administrativ, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 stabilește că acesta poate consta în "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". În acord cu cele reținute de prima instanță, se constată că acțiunea reclamantei este inadmisibilă sub aspectul petitului referitor la anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, întrucât acest act normativ cu putere de lege nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanței de contencios administrativ, care este competentă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, să controleze doar legalitatea actelor administrative definite la art. 2 alin. (1 lit. c) din aceeași lege drept actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Legile adoptate de Parlament și ordonanțele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituționalitate, conform dispozițiilor art. 146 lit. a) și d) din Constituția României, în cazul acestor acte neputând fi examinată legalitatea de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituționalitatea de către Curtea Constituțională a României, în baza art. 146 lit. d) din Constituție și a Legii nr. 47/1992. Ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, întrucât acestea nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii. Câtă vreme sunt în vigoare ele au caracter de lege, iar instanța de contencios administrativ poate analiza doar vătămarea produsă printr-un asemenea act normativ, în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, subsecvent verificării constituționalității acestora de către Curtea Constituțională. În esență, reține Înalta Curte că întreaga argumentație a recurentei-reclamantei pentru anularea articolului 42 este construită pe ideea nelegalității și neconstituționalității acestei dispoziții, multe dintre aspectele prezentate în cererea de chemare în judecată fiind reluate în motivarea excepției de neconstituționalitate invocate prin cererea conexată. De asemenea, se constată că prin cele două cereri conexate recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea unui act administrativ emis în baza art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de această prevedere, obiectul principal al acțiunii constituindu-l în concret chiar dispoziția din ordonanța de guvern. Cererea de acordare a despăgubirilor în sensul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se regăsește în cuprinsul cererilor introductive formulate de reclamantă. Ea a fost formulată în fața primei instanțe doar de către titularii cererilor de intervenție principală și accesorie din dosar (persoanele fizice și Uniunea Generală a Pensionarilor), care, însă, nu au înțeles să formuleze recurs împotriva modului de soluționare a acestor cereri, la fel cum nu a făcut-o nici recurenta-reclamantă. În acest context, în condițiile în care, în realitate, prin cererea formulată reclamanta nu a respectat limitele obiectului acțiunii, astfel cum sunt menționate expres la alin. (5) al art. 9 din Legea nr. 554/2004, promovând o acțiune în care, obiectul principal al acesteia îl constituie anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, prima instanță a respins, în mod legal, acțiunea ca inadmisibilă. În același timp, nu se poate reține modificarea obiectului cererii de chemare în judecată, prin cererea depusă direct în recurs, la data de 8.03.2023, în sensul solicitării despăgubirilor la care se referă art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme formularea unei astfel de cereri poate fi făcută doar în fața instanței de fond, în condițiile prevăzute de art. 204 C. proc. civ.. Or, această solicitare nu poate fi analizată pentru prima dată în calea de atac a recursului, întrucât nu a făcut parte din conținutul cererii de chemare în judecată și, pe cale de consecință, nu a făcut nici obiectul examinării instanței de fond. Raportat la obiectul cererilor inițiale și la condițiile formulării unei acțiuni potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a legii în cauză, statuând cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, iar sentința recurată analizează în mod corect obiectul și limitele învestirii instanței de contencios administrativ. În altă ordine de idei, potrivit principiul disponibilității procesului civil, reglementat de art. 9 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, iar judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Lipsind o condiție de exercitare a acțiunii, Înalta Curte nu va putea analiza pe fond nici critica recurentei formulată prin prisma concluziilor deciziei Curții Constituționale nr. 1/2021, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi recurată prin prisma criticilor formulate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.