ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1971/2023

Ședința publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25.09.2020, sub nr. x/2020, 86 de reclamanți (pensionari) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, (i) anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în ședinta de Guvern din data de 14.08.2020 și publicată în MO nr. 751/18 august 2020; (ii) obligarea pârâtului Guvernul României la indexarea pensiilor cu indicele de inflatie, începând cu luna ianuarie 2020; (iii) obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată generate de acest proces.

La data de 22 octombrie 2021, reclamanții au formulat excepție de neconstituționalitate a dispozitiilor art. 42 din O.U.G. nr 135/14.08.2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată în ședinta de Guvern din data de 14.08.2020 și publicată în M.O nr. 751 din 18.08.2020, în raport cu dispozitiile art. 1 alin. (3) și (5), art. 15, art. 16 alin. (1) și (2), art. 21 alin. (1) și (2), art. 26 alin. (1), art. 47 alin. (1) și (2), art. 78 din Constitutia României.

La data de 3.11.2020, Ministerul Muncii și Protecției Sociale, iar la data de 1.02.2021, Ministerul Finanțelor, au formulat cereri de intervenție în interesul Guvernului României, cele două cereri de intervenție accesorie formulate în cauză fiind admise în principiu, prin încheierea din 10.05.2021 .

Prin sentința civilă nr. 879 din 4 iunie 2021, Curtea de Apel București: (i) a admis excepția inadmisibilității acțiunii; (ii) a respins celelalte excepții invocate, ca neîntemeiate; (iii) a respins acțiunea reclamanților, ca inadmisibilă; a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020; (iv) a admis cererile de intervenție accesorie.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs un număr de 49 dintre cei 86 de reclamanți, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În opinia recurenților-reclamanți, soluția instanței de fond este greșită, sub toate aspectele.

Aceștia susțin că au învestit instanța de fond cu neconstituționalitatea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 și anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 și, întrucât, prin Decizia nr. 1/13 ianuarie 2021, Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare, publicată în M.Of. nr. 77/25.01.2021, recurenții-reclamanți arată că solicită despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluționarea cauzei. Aceasta, deoarece art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1.1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie a fost de 1.775 RON, așa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8 din 18 februarie 2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 168 din 18 februarie 2021, prin care a fost modificat art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019.

Astfel, în anul 2021, valoarea punctului de pensie era de 1.775 RON, valoare ce s-a menținut până în ianuarie 2022, când s-a majorat cu rata medie anuală a inflației.

Precizează că au învestit instanța de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma să fie soluționată după anularea actului de către Curtea Constituțională și să aplice procedura de sesizare a Curții Constituționale privind excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Cum excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 era soluționată de către CCR încă din luna ianuarie 2021, prin Decizia nr. 1/2021, Curtea de Apel București avea obligația legală să soluționeze fondul cauzei, nu să admită excepția inadmisibilității acțiunii.

Instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității acțiunii, în condițiile în care Curtea Constituțională soluționase excepția de neconstituționalitate și recurenții-reclamanți nu puteau solicita încă o dată neconstituționalitatea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Precizează că potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei, iar conform alin. (5) al aceluiași articol, acțiunea prevăzută de art. 9 poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Totodată, recurenții-reclamanți au expus în mod exhaustiv ca motive de recurs excepția de neconstituționalitate și considerentele Deciziei CCR nr. 1/13 ianuarie 2021.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 879/04.06.2021 și rejudecarea litigiului pe fond, întrucât instanța în mod greșit a admis excepția inadmisibilității acțiunii din perspectiva dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, invocată de către intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor Publice, întrucât recurenții-reclamanți au învestit instanța de fond a contenciosului administrativ doar cu cererea de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma să foe soluționată după anularea actului de către Curtea Constituțională și să aplice procedura de sesizare a Curții Constituționale privind excepția de neconstituționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat: (i) constatarea, pe cale de excepție, a autorității de lucru judecat privind pe reclamanții care nu sunt semnatari ai cererii de recurs, (ii) anularea recursului, ca netimbrat (iii) anularea recursului, pe cale de excepție, pentru lipsa motivelor, (iv) respingerea, ca tardiv formulat, pe cale de excepție, a recursului formulat împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, (v) respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.2. Intimatul-intervenient Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (fost Ministerul Muncii și Protecției Sociale) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.3. Intimatul-intervenient Ministerul Finanțelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. În ceea ce privește excepțiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepțiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Astfel, în ceea ce privește solicitarea de constatare, pe cale de excepție, a autorității de lucru judecat privind pe intimații-reclamanți care nu sunt semnatari ai cererii de recurs, se apreciază că o astfel de constatare nu se impune, fiind evident că, de vreme ce nu toți reclamanții au formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 879/04.06.2021, față de respectivii reclamanți, hotărârea a rămas definitivă, potrivit art. 634 pct. 4 C. proc. civ.

În ceea ce privește anularea recursului ca netimbrat, se reține că nu poate interveni o astfel de sancțiune, de vreme ce recursul a fost timbrat în mod corespunzător, cu taxă judiciară de timbru de câte 50 RON fiecare recurent, potrivit dovezilor depuse la dosar.

În ceea ce privește anularea recursului, pe cale de excepție, pentru lipsa motivelor, se reține că nici această sancțiune nu poate interveni, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurenții-reclamanți se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 același Cod.

În ceea ce privește respingerea, ca tardiv formulat, pe cale de excepție, a recursului formulat împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că nu poate aprecia asupra solicitării în discuție, deoarece, prin cererea de recurs au fost formulate critici doar cu privire la respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, fără a fi criticată soluția instanței de fond cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

II.2. În ceea ce privește fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de apărările formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante.

Din actele și lucrările dosarului de fond, rezultă că prima instanță - Curtea de Apel București - s-a pronunțat asupra cererii de chemare în judecată, prin care 86 de reclamanți (pensionari) au solicitat în temeiul Legii contenciosului administrativ, anularea dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 și sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor criticate.

Prin sentința civilă nr. 879 din data de 4 iunie 2021, atacată cu recursul de față, a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii, au fost respinse celelalte excepții invocate, ca neîntemeiate, a fost respinsă acțiunea reclamanților, ca inadmisibilă, a fost respinsă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 și au fost admise cererile de intervenție accesorie.

Prima instanță a constatat inadmisibilitatea acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, apreciind că demersul procesual, întemeiat pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu îndeplinește condițiile cerute de lege, întrucât reclamanții nu au formulat nicio pretenție proprie specifică acțiunilor de contencios administrativ, enumerate prin art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - respectiv acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța Guvernului, anularea unor acte administrative emise în baza acesteia sau obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte, constatând legală soluția pronunțată de prima instanță, aceea de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, va proceda la substituirea motivării, în sensul analizării excepției inadmisibilității din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată.

Acțiunea a vizat anularea dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, care a modificat valoarea punctului de pensie în sensul reducerii de la 1.775 RON la 1.442 RON.

Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță".

Cât privește obiectul acțiunii în contencios administrativ, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede că acesta poate consta în "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Acțiunea este inadmisibilă sub aspectul petitului referitor la anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, căci acest act normativ cu putere de lege nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanței de contencios administrativ, competentă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, să controleze doar legalitatea actelor administrative, definite la art. 2 alin. (1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ drept actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Legile adoptate de Parlament și ordonanțele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituționalitate, conform dispozițiilor art. 146 lit. a) și d) din Constituția României, în cazul acestor acte nefiind examinată legalitatea de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituționalitatea de către Curtea Constituțională, în baza art. 146 lit. d) din Constituție și a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Acțiunea este inadmisibilă în contencios administrativ și dacă s-ar considera că obiectul său principal îl reprezintă acordarea despăgubirilor pretinse în considerarea caracterului neconstituțional al actului normativ atacat, căci raportat la dispozițiile art. 1, 8 și 19 din Legea nr. 554/2004, este esențial ca acțiunea în contencios administrativ să aibă ca obiect un act administrativ tipic sau asimilat (actul administrativ propriu-zis, refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri sau întârzierea în soluționarea unei cereri), iar despăgubirile nu pot fi acordate decât pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate supuse cenzurii instanței de contencios administrativ, ceea ce nu este cazul în speță, nefiind atacat un astfel de act.

Cu alte cuvinte, ordonanțele de urgență sunt adoptate de Guvernul României în baza dispozițiilor art. 115 din Constituție, nefiind acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, ce nu sunt incluse în sfera actelor administrative a căror anulare se poate solicita în fața instanțelor de contencios administrativ.

Nu se poate susține că recurenții-reclamanți au modificat obiectul cererii de chemare în judecată, în sensul că au solicitat despăgubirile la care se referă art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, prin faptul că au arătat prin cererea de recurs că solicită despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluționarea cauzei, având în vedere că formularea unei astfel de cereri poate fi făcută doar în fața instanței de fond, în condițiile stipulate de dispozițiile art. 204 din C. proc. civ.

Or, această solicitare, fiind invocată pentru prima dată prin cererea de recurs, nu a făcut parte din conținutul cererii de chemare în judecată și pe cale de consecință, nu a făcut nici obiectul examinării instanței de fond.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

În concluzie, cererea suplimentară formulată de recurenții-reclamanți, referitoare la solicitarea de despăgubiri reprezentând plata diferențelor începând cu 01.09.2020 până la soluționarea cauzei, nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizată pentru prima dată în calea de atac a recursului.

În altă ordine de idei, se reține că, potrivit principiului disponibilității procesului civil, reglementat de art. 9 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, iar judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Lipsind o condiție de exercitare a acțiunii, Înalta Curte nu poate analiza pe fond criticile recurenților-reclamanți prin prisma concluziilor deciziei Curții Constituționale nr. 1/2021 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 1-6, 8 și 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020.

Prin urmare, Înalta Curte consată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incide circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, reținând că soluția pronunțată de prima instanță este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW. împotriva sentinței civile nr. 879 din 4 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 aprilie 2023.