ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1376/2023

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timisoara, sub nr. x/15.03.2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Dudeștii Vechi a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene anularea în tot a Notificării nr. x/31.10.2017, prin care Comuna Dudeștii Vechi a fost înștiințată cu privire la faptul că, în derularea procesului de implementare a obiectivului de investiții "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localității Dudeștii Vechi, comuna Dudeștii Vechi, județul Timiș", MDRAPFE a constatat că reclamanta ar fi procedat la încheierea Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 a Contractului de execuție de lucrări nr. x/04.02.2011 cu încălcarea prevederilor legale în vigoare, cu consecința: - anulării măsurii de suspendare a plăților solicitate pentru realizarea obiectivului de investiții "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localității Dudeștii Vechi, comuna Dudeștii Vechi, județul Timiș"; - anulării măsurii de obligare a Comunei Dudeștii Vechi la restituirea sumelor primite pana în prezent pentru realizarea obiectivului menționat; - anularea Adresei nr. x/19.01.2018, ce reprezintă răspunsul Ministerului la plângerea prealabilă formulată de către Comuna Dudeștii Vechi. Prin sentința civilă nr. 147/05.06.2018, pronunțată în primul ciclu procesual, Curtea de Apel Timișoara a respins, ca inadmisibilă, acțiunea reclamantei, reținând, în esență, că Notificarea a cărei anulare se solicită nu este un act administrativ, iar actul administrativ care produce efecte față de reclamantă, este reprezentat de Notificarea nr. 28924 emisă de pârât la data de 13.03.2018, prin care s-a stabilit obligația de restituire a sumei 144.348,52 RON, în termen de 30 zile de la data primirii notificării - împotriva acesteia reclamanta având deschisă calea contestării sale în contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004, (procedură care, de altfel, a și fost declanșată prin formularea contestației administrative). Împotriva acestei hotărâri, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeștii Vechi a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin decizia civilă nr. 5522/28 octombrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul și a casat sentința recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, reținând, în esență, caracterul de act administrativ al Notificării nr. x/31.10.2017, prin prisma mențiunii din cuprinsul ei, în sensul că: "suspendă efectuarea plăților solicitate de instituția dvs. pentru realizarea obiectivelor de investiție". În aceste împrejurări, dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 16.02.2021.

Hotărârea curții de apel Rejudecând acțiunea, prin sentința civilă nr. 336 din 8 iunie 2021 Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeștii Vechi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, având ca obiect - anulare act.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeștii Vechi, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia, în sensul anulării în tot a Notificării nr. x/31.10.2017, anularea măsurii de suspendare a plăților solicitate pentru realizarea obiectivului de investiții "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localității Dudeștii Vechi, comuna Dudeștii Vechi, județul Timiș", anularea măsurii de obligarea a reclamantei la restituirea sumelor primite până în prezent pentru realizarea obiectivului menționat, anularea Adresei nr. x/19.01.2018 - răspunsul pârâtului la plângerea prealabilă formulată, suspendarea executării Notificării nr. x/31.10.2017 până la soluționarea definitivă a acțiunii în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces. După o expunere detaliată a situației de fapt și a modului de derulare a raporturilor juridice dintre părți, în motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a respins acțiunea fără a indica motivele pe care se întemeiază soluția pronunțată, neanalizând și nemotivând existența celor 3 condiții ale incidenței cazului de putere de lucru judecat - identitatea de părți, obiect și cauză juridică. Astfel, în motivarea soluției pronunțate, Curtea de Apel Timișoara s-a limitat la preluarea textuală a motivării instanței de fond din dosarul cu nr. x/2018 și să afirme că există identitate de părți, obiect și cauză juridică între cele două litigii, fără a analiza aceste elemente obligatorii pentru aplicarea principiului de drept reținut. Raportat la considerentele anterior enunțate, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre soluționare și admiterea cererii de chemare în judecată. Astfel, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță nu s-a pronunțat asupra apărării "tempus regit actum", respectiv al neretroactivității legii noi, fiind analizată doar apărarea privind libertatea contractuală/libertatea voinței juridice, nu însă și apărarea principală, bazată pe principiul neretroactivității legii. În motivarea sumară cuprinsă în hotărârea atacată, instanța de fond nu a făcut vreo trimitere la apărarea anterior menționată, raportat la neretroactivitatea legii civile, mai exact a modificărilor aduse de către legiuitor O.U.G. nr. 34/2006 prin completarea actului normativ cu prevederile art. 204 1 . Prevederile O.U.G. nr. 34/2006 în vigoare la data de 18.07.2011 (data la care a fost semnat contactul de cesiune) permiteau cesionarea contractului de execuție de lucrări nr. x/04.02.2011, reclamanta a invocat atât în scris, cât și oral în fața instanței principiul de drept conform căruia legea civilă se aplică dispozițiilor în vigoare la data apariției ei și nu există posibilitatea ca prevederile de drept civil să retroactiveze, însă instanța nu a indicat în cadrul hotărârii atacate niciun argument în combaterea acestei apărări. De asemenea, recurenta a invocat încălcarea principiului "nula poena sine lege", apreciind că instanțele nu s-au pronunțat asupra apărării care vizează legalitatea și predictibilitatea sancțiunii aplicate, câtă vreme la momentul cesionării contractului, nu exista sancțiune legală (civilă, administrativă, contravențională sau penală) pentru această operațiune juridică. În subsidiar, subsumat cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat rejudecarea acțiunii formulate, reluând motivele de nelegalitate invocate în privința actului administrativ contestat, respectiv: - nemotivarea Notificării nr. x/31.10.2017 (neindicarea temeiului de drept și de fapt pentru care autoritatea pârâtă a decis suspendarea plăților pentru efectuarea obiectivului de investiții); - inexistența unei interdicții legale de cesionare a contractului de execuție lucrări nr. x/4.02.2011, cu atât mai mult cu în cuprinsul contractului era inserată clauza de la art. 23, care reglementau posibilitatea executantului de a cesiona total sau parțial obligațiile asumate, cu acordul expres al recurentei-reclamante (cesiunea a fost validată prin H.C.L. al Comunei Dudeștii Vechi nr. 30/21.07.2011); - nelegalitatea notificării prin prisma faptul că însăși autoritatea pârâtă a acordat finanțările aferente obiectivului de investiții, deși luase act de încheierea contractului de cesiune; - nelegalitatea răspunsului la plângerea prealabilă (adresa nr. x/19.01.2018), aceasta fiind în mod nelegal respinsă, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardiv formulată.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Demersul judiciar inițiat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Dudeștii Vechi vizează anularea Notificării nr. x/31.10.2017, prin care pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a comunicat măsura suspendării plăților solicitate pentru realizarea obiectivului de investiții "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localității Dudeștii Vechi, comuna Dudeștii Vechi, județul Timiș", ca urmare a încheierii contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 a contractului de execuție de lucrări nr. x/4.02.2011, cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare la data semnării contractului de cesiune, respectiv art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 10 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, coroborat cu art. 11 alin. (1) din același act normativ. Instanța de fond a respins acțiunea reclamantei, reținând puterea de lucru judecat a soluției pronunțate în dosarul nr. x/2018, prin decizia nr. 64/11.05.2021 a Curții de Apel Timișoara, în cadrul căreia au fost analizate aceleași motive de nelegalitate și netemeinicie ca și cele invocate în cauza pendinte și s-a stabilit, în mod definitiv, că reclamanta a beneficiat în mod nelegal de finanțare, întrucât prevederile normative în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. x/04.02.2011 și a Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 interziceau transmiterea către un terț a tuturor obligațiilor izvorâte în sarcina executantului din contractul de achiziție publică. Analizând punctual susținerile recurentei-reclamante din calea de atac promovată, Înalta Curte reține că primul motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, fiind prezentate motivele reținute în fundamentarea soluției pronunțate asupra actului administrativ dedus judecății, acestea fiind dezvoltate, clar explicate și nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Se constată, totodată, că prin invocarea neanalizării condițiilor impuse pentru constatarea cazului de putere de lucru judecat (identitatea de părți, obiect și cauză) recurenta confundă efectul negativ la autorității de lucru judecat, consacrat prin art. 431 alin. (1) C. proc. civ., cu efectul pozitiv, consacrat prin alin. (2) al textului indicat. Astfel, doar efectul negativ al autorității de lucru judecat, ce se invocă prin excepția autorității de lucru judecat, implică analiza identității de părți, obiect și cauză, în timp ce efectul pozitiv impune exclusiv verificarea legăturii lucrului anterior judecat într-un alt litigiu cu soluționarea litigiului pendinte, conform art. 431 alin. (2) C. proc. civ., prima instanță motivând în mod corespunzător legătura dintre litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 al Curții de Apel Timișoara și prezenta cauză. De asemenea, contrar susținerilor recurentei, instanța nu era ținută să se pronunțe asupra apărării "tempus regit actum" sau asupra aplicării principiului "nula poena sine lege", câtă vreme s-a reținut puterea de lucru judecat din litigiul indicat, în cadrul căruia s-a statuat asupra nerepectării dispozițiilor art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 10 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, coroborat cu art. 11 alin. (1) din același act normativ. În privința argumentelor vizând fondul acțiunii, invocate în subsidiar de către recurentă și subsumate de aceasta cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea, ignoră motivația esențială ce a stat la baza respingerii acțiunii de către prima instanță, și anume puterea de lucru judecat a deciziei nr. 647/11.05.2021 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2018. Prin decizia menționată s-a respins recursul declarat de reclamanta-recurentă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeștii Vechi împotriva sentinței civile nr. 1075/07.12.2020 pronunțată de Tribunalul Timiș - hotărâre prin care a fost respinsă acțiunea reclamantei prin care s-a solicitat anularea Notificării MDRAP nr. 28924/13.03.2018 (act în baza căruia autoritatea pârâtă a solicitat restituirea sumei de 144.348,52 RON, decontată în baza contractului de finanțare nr. x/27.03.2014, inclusă în sumele la care face referire Notificarea M.D.R.A.P.F.E. nr. 129706/31.10.2017). În considerentele deciziei anterior menționate, Curtea de Apel Timișoara a analizat legalitatea cesionării și a măsurii de recuperare a sumelor deja achitate, reținând, în esență, încălcarea prevederilor O.G. nr. 34/2006 câtă vreme "...prevederile normative în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. x/04.02.2011 și a Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 interziceau transmiterea către un terț a tuturor obligațiilor izvorâte în sarcina executantului din contractul de achiziție publică." Decizia pronunțată în dosarul nr. x/2018 a intrat în puterea lucrului judecat și, în raport de considerentele acesteia, prima instanță a constatat, în mod corect, că motivele de nelegalitate a notificării contestate, reiterate și în recurs, au fost deja analizate prin decizia menționată, devenind aplicabile prevederile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., conform cărora "Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă." Mai mult decât atât, prin recursul de față, recurenta-reclamantă nu a combătut în niciun mod cele avute în vedere de Curtea de Apel Timișoara, referitoare la incidența puterii de lucru judecat, ci a reiterat argumente de fond, care, conform celor anterior enunțate, nu puteau face obiectul unei alte judecăți, fiind deja dezlegate într-un alt litigiu, cu caracter definitiv, între aceleași părți. În acest sens, se va reține că în acest litigiu anterior au fost dezlegate criticile privind aplicabilitatea prevederilor Ordonanței de urgență nr. 34/2006, reiterate în recurs, astfel că ele nu mai pot face obiectul unei noi analize, cu ocazia verificării legalității Notificării atacate în dosarul de față. În ceea ce privește criticile referitoare la nemotivarea Notificării, Înalta Curte va reține că ele au fost analizate de instanța de fond, sub toate aspectele, fiind în mod legal observat faptul că sunt satisfăcute cerințele de motivare. În recurs, recurenta nu a fost în măsură să indice în ce constă nelegalitatea dezlegărilor date de instanța fondului, rezumându-se în a reitera argumentele expuse prin cererea de chemare în judecată, motiv pentru care, pentru aceleași considerente reținute prin sentința recurată, urmează a fi înlăturate și aceste critici de nelegalitate. Pentru toate motivele anterior expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.