ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1375/2023

Ședința publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal la data de 10.01.2017, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Adriculturii si Dezvoltării Rurale anularea deciziei nr. 2/09.05.2016 emisă de pârât, prin care s-a dispus retragerea aprobării A. S.R.L. ca organism de inspecție si certificare în producția ecologică și obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata

În primul ciclu procesual, prin sentința civilă nr. 2784 din 3 iulie 2017, Curtea de Apel București a respins acțiunea, ca neîntemeiată, iar prin decizia nr. 619 din 6 februarie 2020 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarant de reclamantă, a casat sentința recurată și a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare.

În rejudecare, prin sentința nr. 75 din 5 martie 2021 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, după o expunere detaliată a contextului factual în care a fost emis actul administrativ contestat, recurenta a arătat că nelegalitatea deciziei nr. 2/09.05.2016 rezultă din nemotivarea sancțiunii/deciziei, lipsa oricărui temei legal și a datei de la care se aplică sancțiunea, elemente fără de care nu se poate constata o legătură de cauzalitate între nota de control și decizie .

Forma legală a Deciziei nr. 2/09.05.2016 emisă de M.A.D.R., prevăzută în Anexa 13 din Ordinul nr. 181/2012, a fost modificată la data de 16.05.2016 prin Ordinul nr. 804/2016, prin adăugarea - "Se inserează actele normative comunitare și naționale aplicabile, numărul notei ce conține propunerea de retragere a aprobării" - modificare ce confirmă elementele obligatorii pentru legalitatea unei decizii administrative.

Desi prin adresa nr. x/09.05.2016 au fost comunicate atât decizia nr. 2/09.05.2016 cât și nota de control nr. x/24.02.2016, nu există niciun element care să confirme fără dubiu o legătură de cauzalitate între decizie și nota de control . Având în vedere decalajul mare de timp între data Notei de control nr. x/24.02.2016 și data deciziei nr. 2/09.05.2016, nu se poate aprecia cu certitudine că această decizie este emisă în baza notei de control și, deși s-a solicitat depunerea de către M.A.D.R. a întregii documentații care a stat la baza emiterii deciziei, nu a fost depus și nici nu se poate identifica orice alt act (referat, adresă de înaintare către ministru) care să stabileasca legătura de cauzalitate între notă și decizie .

Decizia nu precizează că se retrage aprobarea A. pentru aspectele reținute prin nota de control, iar nota de control cu rezultatele verificărilor efectuate la cei 2 operatori economici, nu este opozabilă recurentei sub aspectul propunerilor de sancțiuni față de aceasta. Decizia nu cuprinde temeiul legal - art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012 al sancțiunii aplicate și, chiar dacă în cuprinsul adresei nr. x/09.05.2016 s-a menționat că retragerea aprobării s-a dispus în temeiul art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012, această adresă nu este un act administrativ de completare a deciziei.

In lipsa acestei legături de cauzalitate recurenta nu poate aprecia decât că decizia este materializarea intenției A. de renunțare, exprimată ferm prin adresa nr. x din data de 05.02.2016, anterior notei de control nr. x/24.02.2016 .

A mai arătat recurenta, că, din punct de vedere semantic, legea nu distinge prin exprimări diferite, ci menține aceeași exprimare de retragere a aprobării și pentru renunțarea prin decizia B., conform Ordinului nr. 181/2012 art. 11 alin. (4) - "Retragerea aprobării unui organism de inspecție și certificare poate viza retragerea totală de a desfășura activități pe teritoriul României sau retragerea aprobării cu privire la un anumit grup de produse, așa cum sunt mentionate la art. 4 alin. (4), ca urmare a rezultatelor activității de control și supraveghere, a neîndeplinirii condițiilor care au stat la baza aprobării, a retragerii acreditării acordate de Organismul National de Acreditare din România ori de alt organism de acreditare echivalent din Uniunea Europeană, a renunțării organismului la activitate sau din orice alte cauze de natură juridică și financiară."

La intenția A. de renunțare la aprobare, M.A.D.R. - Direcția Generală Politici Agricole și Strategii a răspuns prin adresa nr. x/11.03.2016 comunicând procedura, iar ulterior, prin adresa nr. x/22.04.2016 recurenta a comunicat M.A.D.R. faptul că niciun operator economic nu mai este supus controlului A., fiind transferați către alte organisme de control. De la această dată - 22.04.2016, M.A.D.R. era obligată să emită o decizie privind renunțarea A. la aprobare .

Pentru renunțarea de către un organism de control la activitatea de inspecție și certificare nu există o procedură legală, astfel că decizia recurentei în acest sens comunicată M.A.D.R. prevalează față de decizia de retragere a aprobării de către M.A.D.R., decizia nr. 2/09.05.2016 putând fi apreciată ca fiind în legătură și urmare a renunțării A. la activitate, în temeiul art. 11 din Ordinul nr. 181/2012.

Renunțarea la mandatul A. de B. produce efecte de la data finalizării procedurii conform adresei nr. x/22.04.2016, în legătură cu adresa nr. x/05.02.2016 privind declararea renunțării la mandat, ambele adrese fiind anterioare deciziei de retragere, astfel că decizia M.A.D.R. nr. 2/09.05.2016 nu mai avea obiect și se impune anularea acesteia pentru nemotivare.

În opinia recurentei sancționarea sa se putea face numai ca urmare a unui control de evaluare a activității, în temeiul art. 10 alin. (7), (8), (9), (10) și 11 din Ordinul nr. 181/2012. Nota de control nr. x/24.02.2016 nu este opozabilă recurentei, întrucât are natura unui control de supraveghere în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Ordinul nr. 181/2012, ceea ce demonstrează că aceasta nu poate reprezenta temeiul sancțiunii de retragere a aprobării fără efectuarea în prealabil a unui Raport de evaluare în conforrnitate cu art. 10 anterior menționat, care să sesizeze aspectele neconforme din activitatea sa.

Fără informarea acestor aspecte pentru remediere și fără comunicarea acestui raport de evaluare, recurenta a considerat abuzivă sancțiunea aplicată, întrucât ea este dispusă după ce M.A.D.R. efectuase audit-ul A. conform Adresei nr. x din data de 20.08.2015, iar prin scrisoarea M.A.D.R. adresată Comisiei Europene și tuturor statelor membre la data de 07.12.2015, privind cazul S.C. C., este indicat în mod explicit că, în timpul inspecției anuale 2015 efectuate de M.A.D.R. la A., care include și procedura D. aplicată inspectorilor A., nu au fost identificate deficiențe cu privire la aplicarea procedurilor de control .

Activitatea de inspecție a A. s-a desfășurat în conformitate cu manualul, procedurile, precum și fomularele ce au făcut obiectul evaluării și aprobării din partea departamentelor competente din cadrul M.A.D.R., în conformitate cu art. 3 alin. (1) lit. (i) si (j) din Ordinul M.A.D.R. nr. 181/2012. De asemenea, acestea au fost supuse evaluării și acreditării, mai întâi din partea E. și apoi, din partea F.. Evaluarea modului de desfășurare a activității A. S.R.L. trebuia să fie efectuată prin raportare la sistemul de inspecție aprobat pentru A. S.R.L. și minimumul cerințelor de control prevăzute la titlul 4 "Controale" din R(CE) nr. 889/2008 și angajamentele declarate/notificate de operatorii autorizați organismului de certificare conform art. 63 alin. (2) și art. 64 din același Regulament.

In consecință, toate constatările M.A.D.R. nu sunt susținute de niciun temei legal care să reprezinte încălcări flagrante ale dispozițiilor legale, procedurilor de inspecție sau ordinelor M.A.D.R., iar în interpretarea legii și a raportului juridic de mandat legal, o măsură a retragerii aprobării A. putea fi luată de M.A.D.R. numai după efectuarea unui audit la A. și, dacă eventuale neconfomități, nereguli identificate în cadrul activității A. nu erau rectificate/revizuite sau erau perpetuate, sens în care s-ar fi putut afirma că există antecedente, aspect reținut fără temei de instanță referitor la avertismentul primit pentru operatorul G. S.R.L., deși procesul-verbal contravențional emis de către M.A.D.R., a fost anulat de instanță.

Temeiul sancționării A. este doar o interpretare eronată a actelor normative aplicabile în agricultura ecologică și îndeosebi a termenului legal de "suspiciune justificată" prevăzut de art. 91 din Regulamentul CE 889/2008, termen pe care M.A.D.R. îl tratează ab initio ca o prezumție de vinovăție, iar datorită acestor interpretări și uzanțe diferite au fost adoptate nejustificat deciziile M.A.D.R. atât față de recurentă cât și față de unii operatori economici, deși nu existau directive clare ale autorității centrale de aplicare a regulamentelor europene.

Referitor la operatorul H. S.R.L., recurenta a precizat că activitatea A. a fost desfășurată în limitele procedurilor de inspecție aprobate și dispozițiilor legislației relevante în domeniul agriculturii ecologice. Astfel, răspunzând punctual considerentelor sentinței:

a) Cu privire la Fișa de înregistrare a producătorilor în agricultura ecologică pentru anul 2015 nr. 9882/10.07.2015, nedeclararea de către operatorul H. S.R.L. a suprafeței în sistem convențional către D.A.J. Dolj este evident o eroare pe care M.A.D.R. o folosește abuziv, iar instanța o confirmă fără a avea relevanță întrucât se constată din actele de la filele x că acest operator a declarat corect suprafețele în sistem ecologic și sistem convențional atât la A. cât și la APIA . Referitor la aprecierea instanței conform căreia poate fi adevarată, dar este nerelevantă deoarece nu s-a atins obiectivul textului legal, recurenta a apreciat că această eroare nu are nicio relevanță în sensul încălcării regulilor de agricultură ecologică .

Cu privire la cele 94,75 tone de floarea soarelui pentru care M.A.D.R. susține că nu poate fi identificată producția obținută pe suprafața în conversie anul I și pe suprafața în sistem convențional, instanța a preluat fără temei această diversiune ce nu are relevanță în privința conformității și nu era necesară această identificare întrucât producția suprafeței în conversie are tot statut convențional și nu ecologic, până la expirarea perioadei de conversie de 2 ani conform Regulamentului European.

b) Cu privire la faptul că operatorul H. S.R.L. nu ținea înregistrări separate, se poate constata din Procesele-verbale de preluare documente de la dosar fond x/2017, că acest operator deținea suficiente evidențe și înregistrări în desfășurarea activității pentru a supraveghea conformitatea cu normele de producție ecologică.

Tot din punct de vedere semantic, raportat la condițiile legale evidențiate de instanța de fond, recurenta a precizat că Regulamentul CE 834/07 (art. 11 și art. 66) nu impune explicit ca firmele mixte, care exploatează suprafețe cultivate atât în sistemul ecologic cât și convențional, să țină "registre separate", ci un "registru adecvat". Regulamentul prevede, pur și simplu, că operatorul trebuie să mențină produsele utilizate pentru unitățile ecologice separate fizic de cele utilizate pentru unitățile exploatate în sistemul agriculturii convenționale, același lucru fiind valabil și pentru producțiile obținute.

Acest aspect nu a fost sesizat de inspectorii A. S.R.L., deoarece procedurile și instrucțiunile A., care au fost depuse la M.A.D.R. și verificate, mai întâi de E. și apoi de F., fără să se fi identificat vreo neconfomitate, nu prevăd obligația ținerii de registre specifice și separate pentru producțiile exploatate în convențional. A. nu a avut niciodată sesizari în această privință, pe parcursul verificărilor desfășurate în trecut, atât de autoritatea publică competentă cât și de organismele de acreditare.

c) Cu privire la reținerea conform căreia operatorul S.C. H. S.R.L. a achiziționat cantități exagerate de produse interzise în sistemul agriculturii ecologice (sămânță, îngrășăminte, erbicide, insectidicide), care depășeau necesarul suprafeței exploatate prin metoda convențională, ceea ce duce la concluzia că au fost utilizate și pe suprafețele ecologice, încălcându-se astfel art. 12 din Regulamentul (CE) nr. 834/2007, recurenta a apreciat că în lipsa unor dovezi concrete nu se poate vorbi de o încălcare a articolului menționat.

După cum este cunoscut, orice bază documentară nu poate atesta decât aspecte scriptice tipul/cantitatea substanțelor, suprafețele unde au fost utilizate etc., iar nu faptice, ceea ce ar putea pune în discuție o eventuală suspiciune a utilizării acestora inclusiv pe suprafețele exploatate în sistemul agriculturii ecologice", dar nu certitudinea unei utilizări reale.

Referitor la suspiciunea utilizării de îngrășăminte chimice ca urmare a achiziționării acestora fără a avea înregistrări separate, per a contrario se poate presupune că puteau exista înregistrări separate și suspecta că au fost utilizate îngrășăminte, astfel că în lipsa unor probe concludente, aceste afirmații rămân simple aprecieri nefondate .

d) Cu privire la afirmația vizând faptul că produsele agricole ecologice nu erau livrate direct de pe câmp, fiind, în schimb, depozitate înainte de livrare în big bags cu capacitatea de 200 - 250 tone, recurenta a arătat ca această situație a ambalării în big-bags ar fi putut fi un eveniment ocazional sau o ipoteză operațională declarată de către operator, fapt ce nu este în neconcordanță cu declarația reprezentantului operatorului, întrucât certitudinea este că nu s-au utilizat spațiile de depozitare ale operatorului. Acest aspect nu este semnificativ în privința conformității.

Referitor la input-uri, în raportul de inspecție A. se răspunde cu "neaplicabil", specificându-se "Nu au fost identificate", astfel răspunsul tehnicianului semnificând faptul că, în momentul inspecției, în magazia declarată de operator, nu se găsea niciun mijloc tehnic.

e) În privința prelevării probelor aferente producției de porumb și de floarea soarelui, recurenta a arătat că în procesul-verbal de prelevare a probelor din producția de porumb se specifică faptul că "proba a fost prelevată din probele pe care producătorul le-a oprit la el în momentul tranzacției", în timp ce în procesul-verbal de prelevare a probelor din producția de floarea soarelui nu este specificat din care cantitate s-a efectuat prelevarea. Referitor la cantitatea din care s-a efectuat prelevarea, inspectorul are obligația de a respecta procedurile și instrucțiunile de prelevare a eșantioanelor, iar operatorul a semnat pentru a confirma respectarea lor. Pentru confirmare, în procesul-verbal semnat și necontestat de către operator se precizează că proba a fost prelevată departe de posibilele surse de contaminare, din suprafețe loturi reprezentative pentru lotul partidă.

Din punct de vedere procedural, aceasta este cerința determinantă pentru asigurarea corectitudinii și credibilității analizelor.

Cu privire la faptul că A. nu a notificat D.A.J. Dolj referitor la data prelevării de probe la acest operator, recurenta a apreciat că această afirmație este în contradicție cu Adresa nr. x/20.11.2014 și e-mailul comunicat (anexa 16 a acțiunii).

Referitor la operatorul S.C. C. S.R.L. înscris în agricultura ecologică în anul 2014, recurenta a apreciat neîntemeiate considerentele sentinței, pentru următoarele motive:

În privința utilizării erbicidului I., în anul 2014 producția a fost vândută cu status convențional, astfel cum se consemnează și în Procesul-verbal de control nr. x la pag. 2, iar cu privire la sămânța de rapiță utilizată pentru semănatul din toamna anului 2014, despre care se menționează că a fost tratată cu un fungicid, A. S.R.L. a acordat derogarea regulamentară spre a fi utilizată în versiunea convențională, iar "terenul a fost încadrat ecologic produs în conversie", astfel cum e consemnat în Raportul de inspectie A. din 12.06.2014 .

În raportul de inspecție din 2015, inspectorul trimis de A. a exprimat o evaluare conformă privind caracterul conform al înregistrărilor (a se vedea punctul C). De asemenea, inspectorul a declarat că a verificat factura nr. x din 28.08.14, respectiv cea aferentă achiziției de rapiță (punctul n1). Această factură a fost înregistrată și în fișa materiilor prime, iar cele trei varietăți indicate (mercure, expower și extorm) corespund celor pentru care C. S.R.L. a solicitat derogarea pentru utilizarea sămânței convenționale netratate (02.08.14) și aprobată de A. S.R.L..

Ca anexă la raportul de inspecție se regăsește documentul de calitate și conformitate a sămânței de rapiță expower și extorm (21.08.14) unde este evident că sămânța nu a fost tratată. După ce s-a asigurat de conformitate, inspectorul nu are obligația de a indica explicit în raportul de inspecție utilizarea mijloacelor tehnice pentru agricultura convențională, tipologia lor și cantitățile. C. S.R.L., de-a lungul timpului, a demonstrat că menține conformitatea gestiunii și a produsului. În acest sens, sunt disponibile rapoartele de analize efectuate asupra produsului depozitat în firmă pentru anii 2014 și 2015.

In concluzie, prin apărările M.A.D.R. se induce concluzia falsă de certitudine a unor încălcări grave a regulilor de agricultură ecologică de către operatorii H. și C., însă prin procesele-verbale contravenționale M.A.D.R. a sancționat operatorii numai cu amendă, deși la constatarea cu certitudine a încălcării regulilor de producție ecologică sau a unei suspiciuni justificate potrivit art. 91 menționat mai sus, operatorii ar fi fost excluși sau li s-ar fi interzis comercializarea produselor .

Totodată, instanța de fond, deși la apărările reclamantei, confirmă aceste dubii prin sintagma - poate fi adevărată - dă o interpretare greșită probelor și prevederilor legale privind agricultura ecologică, cât și termenului legal de suspiciune justificată, considerând fără temei, în lipsa unor probe certe sau neconfomități evidente, că încălcările sesizate sunt grave .

Referitor la operatorul G. S.R.L., măsura luată de M.A.D.R. privind excluderea operatorului din agricultura ecologică pentru o perioadă de 5 ani, a fost lipsită de o certitudine a neconformităților produselor, urmare a unor probe relevante, fiind aplicată numai în baza unor suspiciuni, iar procesul-verbal contraventional nr. x/14.08.2015 emis de către M.A.D.R., a fost anulat de către Judecătoria Sector 4 în dosarul nr. x/2015 .

Referitor la operatorul C. S.R.L., în anul 2015 s-au efectuat 2 inspecții, s-au identificat grave neconfomități și recurenta a informat M.A.D.R., iar acesta a luat decizia de excludere, comunicând măsura pentru informarea legală a Organismelor de Inspecție și Certificare și a operatorilor economici pe lanțul trasabilității.

Concluzionând, recurenta a subliniat următoarele aspecte relevante:

- nu există o certitudine privind încălcarea gravă a regulilor de agricultură ecologică de către operatorii economici H. și C.,

- din sancțiunile aplicate de M.A.D.R. operatorilor H. și C. rezulta că nici măcar nu a existat o suspiciune justificată potrivit art. 91, situație în care sancțiunile ar fi trebuit să fie de excludere din sistemul de agricultură ecologică,

- aspectele scriptice de organizare a activității operatorilor economici nu sunt prevăzute expres de lege și nici de directive/ordine ale MADR,

- A. S.R.L. este un organism de certificare a cărei activitate a fost verificată și auditată confonn Adresei nr. x din data de 20.08.2015, fără a se identifica neconformități de natură să ridice suspiciuni cu privire la onestitatea și profesionalismul acesteia.

Referitor la individualizarea sancțiunii, recurenta a învederat că toate aceste neconformități identificate de M.A.D.R. la operatori, nu au legătură de cauzalitate exclusiv cu neîndeplinirca atribuțiilor A. în calitate de organism de inspecție și certificare, pentru a fi aplicată cea mai aspră sancțiune de retragere a aprobării A. S.R.L., pentru urmatoarele considerente:

- eventualele abateri identificate în activitatea A. nu au consecințe grave care să atingă efectiv scopul legitim urmărit prin reglementările legale;

- unele nereguli identificate în activitatea operatorilor economici nu au legătură de cauzalitate cu activitatea A.;

- aceste nereguli identificate în activitatea operatorilor economici, ce sunt încadrate de M.A.D.R. ca abateri/neconformități în desfășurarea activității A., nefiind reglementate expres de lege, sunt interpretate exagerat și încadrate forțat;

- A. S.R.L., cel puțin in limite rezonabile, a respectat și aplicat procedurile de inspecție aprobate și legislația relevantă, analiza inspectorilor M.A.D.R. având la bază cazuri particulare dintr-un portofoliu foarte mare de 318 operatori economici, iar potrivit Adresei MADR nr. 269008/8 din 20.08.2015 privind rezultatele de audit A., se constata că în anul 2014 A. a efectuat 423 inspecții și a aplicat ca sancțiuni 58 de avertismente, 56 declasări de produse și 15 suspendari preventive .

Pentru aceste motive, recurenta a apreciat, în conformitate cu reglementarea legală a sancțiunii retragerii aprobării, că sancțiunea aplicată este în principal nelegală și nefondată, iar în subsidiar, disproporționată față de gravitatea neregulilor, neconformităților identificate de M.A.D.R. și de sancțiunile aplicate operatorilor economici . În drept, recurenta a indicat art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

În esență, prin apărările formulate intimatul a susținut că Decizia nr. 2/9.05.2016 privind retragerea aprobării pentru activitățile pentru care s-a emis Certificatul de aprobare nr. x/28.12.2012 nu poate avea semnificația unei aprobări a intenției de întrerupere a activității, așa cum a fost solicitată de reclamantă prin adresa nr. x/5.02.2016, întrucât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a valorificat rezultatul controlului conform propunerii formulate prin Nota de control nr. x/24.02.2016, cu respectarea dispozițiilor art. 11 din Ordinul nr. 181/2012.

De asemenea, decizia contestată a fost emisă cu respectarea formei prevăzute de Anexa nr. 13 din Ordinul nr. 181/2012. Astfel, prin adresa nr. x/9.05.2016, s-a comunicat recurentei Decizia nr. 2/9.05.2016 de retragere a aprobării pentru S.C. A. S.R.L., întocmită în temeiul art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012, recum Nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic S.C. H. S.R.L., nefiind încălcat principiul motivării actului administrativ, învocat netemeinic de către recurentă, întrucât motivarea este formulată în cuprinsul notei de control, care a stat la baza emiterii deciziei de retragere a acordului, comunicată împreună cu decizia contestată, nefiind încălcate în concret drepturile și libertățile fundamentale ale acesteia.

Nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic) S.C. H. S.R.L., la capitolul - "Propuneri", menționează următoarele: Pct. 1:

"Retragerea de către Direcția Generală Politici Agricole și Strategii din cadrul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale a Certificatului de aprobare nr. x/28.12.2012, cu valabilitate până la data de 27.12.2016, acordat organismului de inspecție și certificare S.C. A. S.R.L. privind desfășurarea activității de inspecție și certificare pe teritoriul României, întrucât, în urma inspecțiilor efectuate la S.C. H. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., au fost constatate o serie de neconformități privind respectarea prevederilor legislative comunitare și naționale în domeniul agriculturii ecologice."

Cu privire rezultatele auditului și la legătura de cauzalitate dintre acestea și neîndeplinirea atribuțiilor S.C. A. S.R.L., intimatul a subliniat faptul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) și alin. (4) lit. e) din O.U.G. nr. 34/2000, privind produsele agroalimentare ecologice, M.A.D.R. în calitate de autoritate competentă are responsabilitatea supravegherii organismelor de control, care se realizează nu doar prin audit asupra documentelor și înregistrărilor referitoare la activitatea de inspecție și certificare a produselor ecologice, ci și prin controale de supraveghere (care includ verificări în teren la operatorii aflați sub contract de prestări servicii cu organismul în cauză), precum și controale efectuate în baza sesizărilor sau notificărilor (art. 10 alin. (2) și (3) din Ordinul MADR nr. 181/2012, valabil la acea dată, reglementările fiind preluate și de art. 14 din Ordinul MADR nr. 895/2016).

Având în vedere neconformitățile identificate la operatorii verificați, coroborate cu obligațiile ce revin autorității competente din perspectiva prevederilor comunitare și naționale, inclusiv prevederile art. 27, alin. (9) din Regulamentul (CE) nr. 834/2007, rolul și scopul sistemului de control așa cum sunt prezentate în Regulamentul (CE) nr. 834/2007, sancțiunile anterioare aplicate organismului S.C. A. S.R.L.: avertisment (pentru S.C. G. SRL) și amendă contravențională (pentru S.C. C. SRL), intimatul a concluzionat că există o relație de cauzalitate între neregulile constatate la operatorii în cauză și eficacitatea activității de control desfășurată de organismul S.C. A. S.R.L., drept pentru care a fost propusă retragerea aprobării organismului de control.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu prealabil, se reține că, deși recurenta-reclamantă a indicat în finalul cererii de recurs drept temei de drept al acesteia dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., motivul de casare prevăzut de pct. 6 al textului precizat a fost invocat pur formal, câtă vreme în memoriul de recurs nu se regăsesc critici prin care recurenta să susțină, în mod concret, că hotărârea atacată nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau că ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Astfel, criticile formulate se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

În fapt, A. S.R.L. este un organism de inspecție și certificare ecologică a producției de plante și produse vegetale, aprobat pentru această activitate pentru perioada 28.12.2012 - 27.12.2016 prin Certificatul de Aprobare nr. 5 emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale - autoritate publică centrală, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2000 și Regulamentul (CE) nr. 834/2007 privind producția ecologică și etichetarea produselor ecologice.

Prin Adresa nr. x/09.05.2016, M.A.D.R. a comunicat Decizia nr. 2/09.05.2016 privind retragerea aprobarii A. și nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul S.C. H. S.R.L..

Anterior, prin adresa mr. 52/5.02.2016 reclamanta a comunicat autorității pârâte demararea procedurilor pentru întrerupere a activității de organism de control al producțiilor ecologice.

Principale motive de nelegalitate formulate în privința deciziei nr. 2/9.05.2016, reluate și în recursul declarat împotriva soluției primei instanțe de respingere ca neîntemeiată a acțiunii în anulare formulate, au vizat nemotivarea actului administrativ contestat și neparcurgerea procedurii de evaluare/audit reglementate de art. 10 pct. 8-11 din Ordinul nr. 181/2012, respectiv neîntocmirea unui raport de evaluare a activității A. S.R.L..

În înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat în prezenta cauză, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

Motivarea actelor administrative, statuată cu valoare de principiu, se referă la necesitatea motivării în fapt și în drept, într-o măsură suficientă și de natură a permite exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanței de judecată. Aceasta, întrucât, în lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a acestuia este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Totodată, absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte abuzive și lipsește, deopotrivă, de orice eficiență controlul judecătoresc.

În egală măsură, motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului și în raționamentul instanței, urmărind astfel o dublă finalitate. Pe de o parte, îndeplinește o funcție de transparență față de beneficiarii actului, care vor putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, iar, pe de altă parte, permite instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, permițând deci reconstituirea raționamentului emitentului actului, ce a determinat adoptarea acestuia.

Totodată, motivarea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului și să fie realizată de autorul său. Demn de menționat este și faptul că motivarea unui act administrativ are două laturi esențiale, respectiv: indicarea dispozițiilor legale aplicabile situației deduse judecății, precum și indicarea împrejurărilor de fapt pe baza cărora s-a reținut aplicabilitatea acelor texte legale.

De altfel, și în jurisprudența comunitară s-a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C-367/1995). Amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită fiind considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. În plus, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969) și o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicțional (cauza C - 509/1993).

Așadar, cerința motivării nu poate fi suplinită prin trimiterea la temeiuri ce rezultă din alte acte depuse în apărare sau la alte înscrisuri, dar nici prin completarea cu argumente noi prin actul emis în soluționarea contestației administrative sau prin trimiterea la motivarea reținută printr-un alt act emis cu privire la aceeași persoană.

În prezenta cauză, instanța de fond a reținut îndeplinirea cerinței motivării deciziei contestate, pe de o parte ca urmare a respectării modelului prevăzut de anexa nr. 13 a Ordinului nr. 181/2012, forma în vigoare la data emiterii deciziei, iar pe de altă parte prin prisma faptului că decizia a fost însoțită de adresa nr. x/9.05.2016, în care se mentionează că "pentru motivarea deciziei sus mentionate, vă transmitem alăturat și Nota de control nr. 305975/24.02/2016", rezultând astfel cu claritate că motivele emiterii deciziei sunt cele din cuprinsul notei de control.

În considerarea aspectelor de ordin teoretic anterior enunțate, Înalta Curte nu poate împărtăși concluzia primei instanțe și constată că, deși decizia nr. 2/9.05.2016 respectă modelul prevăzut de anexa nr. 13 a Ordinului nr. 181/2012, aceasta nu conține niciun fel de motivare în fapt și în drept. Astfel cum s-a arătat anterior, temeiul de drept al măsurii dispuse (art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012) a fost indicat în cuprinsul adresei de înaintare nr. x/9.05.2016, aceasta conținând și mențiunea că motivele emiterii deciziei sunt cele din cuprinsul notei de control atașate.

Potrivit art. 11 alin. (1) și (3) din Ordinul nr. 181/2012, "(1) În cazul încălcării legislației comunitare și naționale în vigoare și/sau ca urmare a activității nesatisfăcătoare identificate în urma desfășurării activității de control și supraveghere (...), structura cu atribuții de inspecții tehnice în domeniul agriculturii ecologice propune retragerea aprobării organismului de inspecție și certificare privind desfășurarea activității pe teritoriul României. ... (3) Retragerea aprobării unui organism de inspecție și certificare se materializează prin decizie, emisă de conducerea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale la propunerea structurii cu atribuții de inspecții tehnice în domeniul agriculturii ecologice, conform modelului prevăzut în anexa nr. 13."

Înalta Curte apreciază astfel, că retragerea aprobării unui organism de inspecție și certificare se poate propune "în urma desfășurării activității de control și supraveghere", activitate care presupune parcurgerea procedurii reglementate în cuprinsul art. 10 pct. 8-11 din Ordinul nr. 181/2012, conform căruia:

"(8) În baza analizei rapoartelor lunare și a auditului efectuat la sediul organismului de inspecție și certificare, pentru fiecare organism de inspecție și certificare se întocmește un raport de evaluare a activității organismului de inspecție și certificare.

(9) În urma acțiunii de control și supraveghere a activității organismelor de inspecție și certificare, în cazul identificării de nereguli, încălcări, erori ce indică faptul că activitatea organismului de inspecție și certificare nu are nivelul de performanță cerut, organismul de inspecție și certificare va primi, în termen de 7 zile, raportul de evaluare, în care se vor preciza elementele identificate și un avertisment scris.

(10) În termen de 15-30 de zile lucrătoare de la primirea raportului, organismul de inspecție și certificare întreprinde acțiunile necesare pentru remedierea deficiențelor și prezintă dovada implementării acțiunilor corective; ulterior se efectuează un control suplimentar pentru a se verifica dacă acțiunile corective necesare au fost implementate.

(11) Raportul de evaluare se transmite și organismelor de acreditare care au acordat acreditarea organismelor de inspecție și certificare supuse aprobării, controlului și supravegherii, în conformitate cu cerințele prezentului ordin."

Din interpretarea normelor anterior enunțate rezultă caracterul obligatoriu și contradictoriu al procedurii astfel reglementate, însă în cazul concret al recurentei-reclamante din prezenta cauză această procedură nu a fost urmată, câtă vreme din probele administrate nu rezultă întocmirea unui raport de evaluare a activității organismului de inspecție și certificare, solicitarea de remediere a deficiențelor și prezentarea dovezii implementării acțiunilor corective, efectuarea controlului suplimentar, etape ce trebuiau parcurse în mod obligatoriu de către autoritatea pârâtă înainte de a întocmi propunerea de retragere a aprobării.

Mai mult decât atât, motivele emiterii deciziei contestate sunt cele din cuprinsul notei de control Nota de control nr. 305975/24.02/2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic S.C. H. S.R.L., iar nu la recurenta A. S.R.L., astfel cum impun dispozițiile sus-indicate.

Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că Decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu îndeplinește cerința motivării, obligatorie pentru actele administrative, împrejurare care atrage nulitatea acesteia și lipsește de utilitate analiza celorlalte argumente de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe a fost pronunțată cu intepretarea și aplicarea eronată a normelor de drept incidente, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 496 C. proc. civ.. Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea formulată de reclamantă, anulând decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 75 din 5 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - veche.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. și anulează decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 9 martie 2023.