ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1496/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București sub nr. x/2017 din 20.11.2017, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii ți Dezvoltării Rurale, Direcția Generală de Control, Antifraudă și Inspecții și a solicitat: - anularea Decizie nr. 38/17.05.2017 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor; - anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/28.02/2017 și exonerarea sa de la plata corecției în sumă de 355.778,74 RON; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința civilă nr. 2122 din 3.04.2018, Tribunalul București a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, la această instanță cauza fiind înregistrată la data de 6.09.2018.

Sentința instanței de fond Prin sentința civilă nr. 5118 din 6 decembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Direcția Generală de Control, Antifraudă și Inspecții, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.A. criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și în rejudecare, admiterea acțiunii în anulare. În motivarea recursului, recurenta a arătat, în esență, că instanța de fond a respins în mod eronat motivele de nelegalitate a deciziei de soluționare apreciind că soluția privind natura juridică a instrucțiunilor este eronată, iar calificarea acestora ca acte normative atrage sancțiunea inexistenței pentru nepublicarea în Monitorul Oficial. Totodată, arată că instanța de fond a respins în mod eronat criticile privind încadrarea juridică greșită a neregulii constatate, precum și motivele de nelegalitate a Notei de constatare, reținând în mod eronat descrierea discriminatorie a obiectului contractelor de lucrări. În același sens, sunt și reținerile instanței de fond vizând existența unui impact financiar asupra bugetului general al Uniunii Europene.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței recurate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Înalta Curte remarcă mai întâi că recursul de față nu combate punctual argumentele Curții de Apel București, ci dimpotrivă prin cererea de recurs se reiau susținerile formulate în fața instanței de fond. Atributul esențial al instanței de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speță, nu există critici de nelegalitate în sensul exigențelor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prioritar și fără a relua situația de fapt generatoare a litigiului de față, Înalta Curte reține, raportat la normele legale aplicabile cauzei, la înscrisurile depuse la dosar în etapa soluționării fondului și față de susținerile părților, constată că, în mod corect, instanța de fond a reținut că solicitarea reclamantei este neîntemeiată, față de faptul că instrucțiunile pentru atribuirea contractelor de achiziții și privind procedura simplificată de achiziții nu au caracter normativ și prin urmare nu se poate concluziona că sunt nelegale prin prisma nepublicării acestora în Monitorul Oficial, iar corecția financiară a fost corect stabilită în acord cu dispozițiile art. 27 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte constată că Instrucțiunile fac parte din Ghidul solicitantului, acesta fiind un act elaborat de către AM POP și publicat pe site-ul AM POP și pe suport de hârtie pentru a se asigura o publicitate pe scară cât mai largă în rândul potențialilor beneficiari. Așadar, Instrucțiunile sunt acte administrative individuale, prin raportare la obiectul de reglementare și sfera destinatarilor săi. Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Or, instrucțiunile la care reclamanta face referire se adresează beneficiarilor, celor care au semnat contracte de finanțare și prin urmare nu este necesară publicarea lor în Monitorul Oficial, în temeiul Legii nr. 24/2000. Recurenta nu a formulat critici concrete cu privire la constatările instanței, reiterând o prezentare comparativă a dispozițiilor art. 27 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 și Anexa la H.G. nr. 519/2014, apreciind că presupusa abatere se încadrează la pct. 3 partea a 2-a din Anexa la H.G. nr. 519/2014. Este relevant în cauză că potrivit dispozițiilor art. 27 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 "pentru abateri care nu sunt definite în anexă, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene aplică corecții financiare, în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate". Astfel, în mod corect instanța de fond a reținut că deși Partea 1 din Anexa la H.G. nr. 519/2014 este aplicabilă doar în cazul beneficiarilor care se supun normelor achizițiilor publice, art. 27 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 permite autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene să aplice corecții financiare "prin analogie cu abaterile identificate". Totodată față de afirmația că societatea nu a descris în mod discriminatoriu obiectul contractelor de lucrări, Înalta Curte arată că în ceea ce privește neregulile constatate cu referire la contractele nr. x/11.12.2012 și nr. y/04.08.2015, se reține pertinența și justețea concluziilor primei instanțe, în sensul că nu există o justificare pentru care reclamanta a indicat anumite mărci/tehnologii fără utilizarea sintagmei "sau echivalent" în cuprinsul devizelor estimative care fac parte din documentațiile de atribuire întocmite pentru cele două contracte. Așadar, în ceea ce privește aprecierea caracterului restrictiv al specificațiilor tehnice trebuie avut în vedere faptul că aceste cerințe sunt și trebuie să fie cerințe minime de calificare, cerințe care nu trebuie să constituie obstacole nejustificate și care să restricționeze accesul operatorilor economici la procedură, autoritatea contractantă având obligația de a asigura atât o procedură competitivă conform art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările și completările ulterioare, cât și de a respecta principiile prevăzute la art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările și completările ulterioare. Or, nu există nicio justificare a cerințelor specificate, astfel cum a enunțat instanța de fond. Nefondate sunt în opinia instanței de control judiciar și celelalte susțineri ce vizează fondul cauzei, mai cu seama că, din chiar maniera de formulare a lor se observa că nu reprezintă veritabile critici în raport cu hotărârea instanței de fond, recurenta reclamantă reluând, practic, parțial conținutul cererii de chemare în judecată. Înalta Curte arată totodată că împărtășește concluzia primei instanțe desprinsă în urma analizei cuprinzătoare realizată asupra întregului probatoriu administrat în cauză, din perspectiva prevederilor legale aplicabile și apreciază astfel ca fiind justă și deplin fundamentată juridic constatarea în sensul că nerespectarea dispozițiilor în materia achizițiilor publice, prin stabilirea unor condiții de calificare restrictive, este de natură a atrage potențialitatea unui prejudiciu. Actele administrative sunt legale, întrucât se confirmă neregula, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale, potrivit cărora "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit", precum și al dispozițiilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, potrivit cărora "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. În sensul art. 1 alin. (2) Regulamentul nr. 2988/1995: "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităților sau bugetele gestionate de acestea - fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". Producerea unor nereguli, abateri sau fraude conduce la un prejudiciu bugetului UE. Chiar dacă un astfel de efect nu este în concret precizat, în condițiile în care efectul vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor naționale corespunzătoare poate consta nu numai într-un impact financiar deja produs, ci și într-un prejudiciu potențial, iar acesta rezultă din însăși cerințele restrictive pentru care s-a constatat neregula, statul membru are obligația de a solicita de la beneficiar rambursarea finanțării, regula fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obținut nejustificat. Nerecuperarea sprijinului acordat ar constitui o îmbogățire a patrimoniului reclamantei. Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că " obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr-o practică nelegală nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat" (a se vedea hotărârea Somvao C-599/13, pct. 36 și jurisprudența citată). Întrucât recurenta a stabilit specificații tehnice mai restrictive, care aveau ca efect - prin natura lor - restrângerea cercului participanților la procedura de achiziții publice în discuție în litigiul principal, se justifică aplicarea unei corecții. În hotărârea CJUE din 6 decembrie 2017, ca urmare a trimiterii preliminare, referitor la problema dacă neregularitatea menționată justifică aplicarea unei corecții financiare în temeiul articolului 98 din Regulamentul nr. 1083/2006, s-a arătat că revine statelor membre sarcina de a efectua o corecție financiară din moment ce a fost constatată o neregularitate. În acest scop, alin. (2) al acestui articol impune autorității naționale competente să determine cuantumul corecției care trebuie aplicată ținând seama de trei criterii, respectiv natura neregularității constatate, gravitatea ei și pierderea financiară care a rezultat din aceasta pentru fondul în cauză (Hotărârea din 14 iulie 2016, Wroclaw - Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, punctul 47). Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele reformării soluției primei instanțe, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată fiind dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.