ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2620/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 17 februarie 2021 pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă sub nr. x/2021, reclamanții A. și B. au solicitat: obligarea pârâtului Municipiul București, prin primar general, la plata contravalorii lipsei de folosință a terenului în suprafață de 8.100 mp situat în București, str. x, înscris în CF nr. x București, Sector 3 și având nr. cadastral x, reprezentând prejudiciu cauzat urmare a imposibilității edificării unei construcții pe acest teren, situat în zona de restricție aflată sub incidența Directivei europene SEVESO și afectat de rețele edilitare C.; și obligarea pârâtului la plata contravalorii lipsei de folosință a acestui teren, sub forma unei sume lunare, stabilite pe baza unei expertize imobiliare evaluatorii.

Hotărârea pronunțată în primă instanță Prin sentința civilă nr. 1189 din 28 iulie 2022, Tribunalul București, secția a V-a civilă a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune ca neîntemeiată. A admis în parte excepția lipsei calității procesuale pasive a Municipiului București, cu privire la nerespectarea dispozițiilor art. 2 lit. e) și a) art. 41 din Legea nr. 18/1991 la emiterea titlului de proprietate. A respins acțiunea vizând fapta ilicită constând în nerespectarea dispozițiilor art. 2 lit. e) și a) art. 41 din Legea nr. 18/1991 la emiterea titlului de proprietate, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Municipiului București cu privire la nerespectarea obligației de informare prevăzute de art. 2 lit. a) corelat cu art. 14 din Directiva 2012/18/UE a Parlamentului European și a Consiliului și a respins cererea de chemare în judecată, vizând această faptă ilicită, ca neîntemeiată.

Hotărârea pronunțată în apel Prin decizia civilă nr. 593A din 24 aprilie 2023, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a respins apelul formulat de reclamanții A. și B. împotriva sentinței civile nr. 1189 din 28 iulie 2022, pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă, ca nefondat.

Calea de atac formulată în cauză Împotriva deciziei civile nr. 593A din 24 aprilie 2023 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie au declarat recurs reclamanții A. și B., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea deciziei civile nr. 593A din 24 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, admiterea apelului, schimbarea în parte a sentinței, respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Municipiului București în ce privește fapta ilicită imputată constând în nerespectarea dispozițiilor art. 2 lit. a) și art. 41 din Legea nr. 18/1991, iar pe fond admiterea acțiunii. Recurenții-reclamanți au formulat următoarele critici: Dispozițiile art. 1530 din C. civ. coroborate cu dispozițiile Legii nr. 18/1991 au fost interpretate greșit în ce privește soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a Municipiului București, cu privire la fapta ilicită. Instanța de apel a considerat, nelegal, că nu se poate reține calitatea procesuală pasivă a Municipiului București pentru fapta ilicită constând în nerespectarea dispozițiilor art. 2 lit. e) și art. 41 din Legea nr. 18/1991 la emiterea titlului de proprietate, deoarece apelanții nu ar fi indicat temeiul legal potrivit cu care Municipiul București administrează terenurile aflate în domeniul public și privat al statului și că analiza obligațiilor pretins încălcate trebuie realizată din perspectiva Legii nr. 18/1991 și H.G. nr. 131/1991. De asemenea, instanța de apel a mai considerat că lucrările privind stabilirea dreptului de proprietate pentru membrii cooperativelor agricole de producție și celelalte persoane prevăzute de lege se face de către comisiile de fond funciar, conform atribuțiilor prevăzute prin art. 12 din H.G. nr. 131/1991 și că, în stabilirea dreptului de proprietate al autoarei apelanților, nu există niciun impediment legal determinat de afectațiunea bunului pentru reconstituire, conform art. 37 din Legea nr. 18/1991. Contrar celor reținute de instanța de apel, conform art. 52 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, comisia județeană sau locală, prin derogare de la dispozițiile de drept comun, are calitate procesuală pasivă sau, după caz, activă în litigiile de fond funciar și răspunde pentru activitatea de emitere, modificare și anulare a titlurilor de proprietate, activități specifice pentru reconstituirea dreptului de proprietate, în virtutea atribuțiilor expres prevăzute de H.G. nr. 890/2005. Comisia locală de fond funciar este cea care întocmește documentația necesară reconstituirii dreptului de proprietate, iar comisia județeană emite titlul de proprietate, fiind un organism colegial cu caracter special, prezidată de prefect și care nu este subordonată unei autorități publice locale, ci numai față de guvern, fiind firesc să aibă calitate procesuală pasivă și să îi revină răspunderea pentru activitățile de emitere, modificare și anulare a titlurilor de proprietate. Însă comisia locală/județeană nu este autoritatea care identifică terenurile pentru care să se emită titlurile de proprietate, nu are personalitate juridică și nici patrimoniu propriu. Autoritatea care identifică terenurile pentru a fi puse la dispoziția comisiilor locale și județene de fond funciar este autoritatea administrativă teritorială, care își îndeplinește atribuțiile în materie funciară prin comisiile de fond funciar. În mod nelegal, instanțele de apel au considerat că obligațiile prevăzute de art. 2 lit. e) și art. 41 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 ar reveni comisiilor de fond funciar, iar nu autorității administrativ-teritoriale, astfel încât nerespectarea acestor obligații ar reprezenta o faptă ilicită ce poate fi imputată doar comisiilor de fond funciar, care ar avea calitate procesuală pasivă în virtutea art. 52 alin. (2) din Legea nr. 18/1991. Dispozițiile H.G. nr. 131/1991, invocate de instanța de apel, prin care s-a aprobat Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate nu sunt incidente în cauză pentru că aceste dispoziții se referă la atribuțiile comisiilor, în ce privește activitatea de emitere, modificare sau anularea titlurilor de proprietate, la activitatea de stabilire și reconstituire a dreptului de proprietate al persoanelor prevăzute de Legea nr. 18/1991, respectiv la procedura de stabilire a dreptului de proprietate. Însă, pentru a-și îndeplini aceste atribuții, terenurile necesare pentru reconstituirea dreptului de proprietate au fost puse la dispoziția comisiilor de către autoritățile administrative teritoriale, care au deținut și dețin în administrare domeniul public sau privat al statului, conform art. 4 și art. 6 din Legea nr. 18/1991. În cauză se solicită antrenarea răspunderii civile delictuale pentru fapta ilicită săvârșită de Municipiul București, prin primarul general, de a pune la dispoziția Comisiei municipale de fond funciar, pentru reconstituire, terenul cu destinația specială, pe care se aflau construcții și instalații de transport gaze naturale, aflat în proprietatea statului, și care nu putea face obiectul Legii nr. 18/1991, în sensul că nu se restituia foștilor proprietari, întrucât pe acesta se aflau amenajări de interes public. Hotărârea instanței de apel este nelegală și în ce privește analiza răspunderii civile delictuale pentru fapta ilicită imputată Municipiului București, din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 1349 alin. (1) și art. 1357 alin. (1) din C. civ. Astfel, instanța de apel, a analizat fapta ilicită imputată Municipiului București, aceea de neasigurare a accesului publicului la informații referitoare la drepturile ce le-ar putea fi afectate numai din perspectiva datei dobândirii de către apelanți a dreptului de proprietate asupra terenului în litigiu, anul 2006, prin raportare la data de 1 ianuarie 2007, când România a aderat la Uniunea Europeană și de când actele adoptate de instituțiile UE au devenit obligatorii și pentru țara noastră. Or, analiza faptei ilicite imputate Municipiului București trebuia făcută în raport de data când reclamanții au cunoscut situația terenului, data emiterii certificatului de urbanism nr. x din 2 iulie 2000, în condițiile în care la data cumpărării nu erau notate în cartea funciară sarcini legale și restricții urbanistice. La data emiterii certificatului de urbanism, Directiva SEVESO era obligatorie pentru România, în raport de data aderării la Tratatul Uniunii Europene. Aceasta, în condițiile în care, la data când pârâtul Municipiului București a pus la dispoziția comisiei de fond funciar terenul pentru reconstituirea dreptului de proprietate numitei D., autoarea vânzătorului, terenul era un teren cu destinație specială, subtraversat de conductele de transport gaze naturale deținute de C. S.A., care se încadra în prevederile art. 2 lit. e) din Legea nr. 18/1991 și care, potrivit art. 41 din aceeași lege, nu se putea restitui foștilor proprietari, pentru că pe acesta se aflau amenajări de interes public, fiind aflate în proprietatea statului și administrate de către Municipiul București. Astfel, la data emiterii titlului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991 terenul era și este în continuare subtraversat de cele două conducte de transport gaze naturale ale C. S.A., traseul conductelor nefiind marcat și bornat în teren, așa cum prevedeau Normele tehnice de exploatare a conductelor de gaze naturale. De asemenea, terenul se află și în prezent în apropierea fabricii ce manipulează substanțe periculoase, astfel încât nu putea face obiectul reconstituirii. Aceste împrejurări de fapt, existente atât la data reconstituirii dreptului de proprietate, cât și în prezent, impun reclamanților o limitare în exercitarea dreptului de proprietate, constând în imposibilitatea de exploatare a terenului ca perimetru construibil. Această limitare a dreptului de proprietate, ce are ca temei o cauză de utilitate publică, nu exclude justă despăgubire prevăzută de art. 44 alin. (5) din Constituția României. Aceasta, deoarece limitarea dreptului de proprietate trebuie să păstreze un echilibru just între exigențele interesului general al comunității și apărarea drepturilor fundamentale ale individului, așa cum a statuat și jurisprudența CEDO. De asemenea, dispozițiile art. 621 alin. (3) din C. civ. prevăd caracterul pecuniar al limitării dreptului de proprietate al reclamanților, de trecere pe terenul lor a conductelor de gaze naturale, dispoziții potrivit cu care proprietarul are dreptul la plata unei juste despăgubiri, respectiv la contravaloarea lipsei de folosință a terenului, dată de imposibilitatea de a construi, deși terenul este situat în intravilanul localității, într-o zonă rezidențială și construibilă. Mai mult, prejudiciul suferit de reclamanți este consecința directă a faptei culpabile a Municipiului București pentru că în situația în care pârâtul, în calitate de autoritate competentă, ar fi informat publicul cu privire la restricțiile ce afectează zona, procesul decizional al acestora cu privire la dobândirea terenului ar fi fost altul. Faptul că terenul era traversat de conductele de gaze naturale la data reconstituirii dreptului de proprietate, respectiv data dobândirii lui de către reclamanți nu înseamnă că aceștia și-au pierdut dreptul la plata unei juste despăgubiri, atâta timp cât Directiva SEVESO din anul 2012 a impus limitări și restricții în ceea ce privește terenurile (amplasamentele) aflate în zona de risc, dar care, în același timp, a prevăzut și accesul publicului la justiție, prin art. 23, atât cu privire la neinformarea lui, cât și cu privire la plata de daune aduse proprietății (anexa VI din Directivă). Mai mult, statele membre, au fost obligate să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prevederilor directivei care s-a aplicat începând cu 13 august 2012, astfel încât dreptul de proprietate al reclamanților a fost afectat și restricționat, ulterior dobândirii terenului. Faptul generator al acestei situații este reprezentat de împrejurarea că Municipiul București a pus la dispoziția comisiei de fond funciar terenul în litigiu, care era exceptat de la restituire, având destinație specială, întrucât pe acesta se aflau amenajări de interes public, aflate în proprietatea statului, terenul fiind în administrarea Municipiului București. Contrar celor reținute de instanța de fond și instanța de apel, prejudiciul este cert, întrucât lipsa de folosință a terenului, din cauza restricțiilor și limitărilor impuse de Directiva SEVESO, dă dreptul reclamanților la plata unei juste despăgubiri. În drept, a fost indicat motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Municipiul București, prin primar general, nu a formulat întâmpinare. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Un prim motiv de recurs invocat de reclamanții recurenți vizează faptul că instanța de apel a interpretat greșit dispozițiile art. 1530 din C. civ. coroborate cu cele ale Legii nr. 18/1991, în ceea ce privește soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a Municipiului București, cu referire la fapta ilicită constând în încălcarea prevederilor art. 2 lit. e) și art. 41 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra unui teren afectat de amenajări de interes public. Aceste critici sunt nefondate căci, în condițiile în care fapta imputată se referă la nerespectarea prevederilor Legii nr. 18/1991 la momentul emiterii titlului de proprietate nr. x/08.12.1994, ca efect al reconstituirii dreptului de proprietate, în mod legal s-a reținut că dispozițiile aplicabile în materia fondului funciar nu fac niciun fel de referire la atribuții/prerogative concrete în sarcina unității administrativ - teritoriale. Astfel, analizând normele legale la care recurenții fac referire, se constată că, în cuprinsul art. 2 din Legea nr. 18/1991 legiuitorul reglementează, în funcție de destinație, categoriile de terenuri, identificând la lit. e) categoria terenurilor cu destinații speciale, printre care și pe cele folosite pentru transportul energiei electrice și gazelor naturale. Totodată, în art. 41 alin. (1) se prevede că "terenurile agricole fără construcții, instalații, amenajări de interes public, intrate în proprietatea statului și aflate în administrarea primăriilor la data prezentei legi, se vor restitui foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora, fără a se putea depăși suprafața de 10 ha de familie, în echivalent arabil." Or, în acest context legal indicat chiar de către reclamanții recurenți, emiterea de către Comisia Municipiului București și a Sectorului agricol Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a titlului de proprietate nr. x/08.12.1994 în favoarea autoarei D., nu a presupus intervenția UAT Municipiul București, pentru a se putea astfel justifica și impune o cenzurare a modalității în care aceasta și-ar fi exercitat eventuale atribuții legale. Mai mult, dacă s-ar proceda la o analiză sistematică extinsă a prevederilor art. 41 alin. (1) în coroborare cu cele ale alin. (2), care dispun restituirea terenurilor indicate la alin. (1) se face prin ordinul prefectului, la propunerea primăriei, decurge în mod și mai evident concluzia că, în sarcina autorității administrativ teritoriale a Municipiului București nu era instituită vreo prerogativă a cărei neexercitare să fi fost în măsură să genereze vreo conduită culpabilă. Recurenții afirmă și că, în contra celor reținute de instanța de apel, potrivit art. 52 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, comisia județeană sau locală, prin derogare de la dispozițiile de drept comun, are calitate procesuală pasivă sau, după caz, activă în litigiile de fond funciar și răspunde pentru activitatea de emitere, modificare și anulare a titlurilor de proprietate, activități specifice pentru reconstituirea dreptului de proprietate, în virtutea atribuțiilor expres prevăzute de H.G. nr. 890/2005. Însă, aceste critici reprezintă, în realitate, argumente care susțin soluția instanței de apel. Astfel, atât dispozițiile art. 52 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 cât și cele ale art. 11-12 din H.G. nr. 131/1991 privind Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate prevăd expres faptul că, pe de o parte, atributul stabilirii suprafețelor de teren agricole, atât a celor preluate abuziv, cât și a celor ce urmau a fi restituite, revenea comisiei comunale, orășenești sau municipale de fond funciar, iar, pe de altă parte, că nu există identitate între UAT Municipiul București și prefectul ori primarul municipiului București, în calitatea acestora de președinți ai comisiei județene, respectiv locale de fond funciar. Fără a nega competența exclusivă atribuită de legiuitor comisiilor de fond funciar în privința procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate și a celei de emitere a titlurilor de proprietate, recurenții susțin că terenurile necesare pentru reconstituirea dreptului de proprietate au fost puse la dispoziția comisiilor de către autoritățile administrative teritoriale, care au deținut și dețin în administrare domeniul public sau privat al statului, conform art. 4 și art. 6 din Legea nr. 18/1991. Însă, terenul în suprafață de 8100 mp, situat în București, str. x, pentru care a fost reconstituit dreptul de proprietate în favoarea autoarei D., conform titlului de proprietate nr. x/08.12.1994, s-a aflat în patrimoniul cooperativei agricole, fiind restituit, conform legii, moștenitorului membrului cooperator E., așa încât, în mod corect a reținut instanța de apel că, în cauză, nu sunt incidente prevederile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 invocate de reclamanți, ci cele ale art. 8 din același act normativ. Pe de altă parte, deși afirmă faptul că autoritatea care identifică terenurile pentru a fi puse la dispoziția comisiilor locale și județene de fond funciar, este autoritatea administrativ - teritorială, UAT- urile sau Municipiul București, în același timp, recurenții susțin că acestea din urmă își îndeplinesc atribuțiile în materie funciară prin comisiile de fond funciar. Or, în temeiul acestui raționament, se achiesează la concluzia că UAT Municipiul București nu deținea în materia fondului funciar vreo competență proprie care atragă răspunderea pentru modalitatea în care este exercitată. Prin urmare, instanța de apel a dat o corectă și legală dezlegare excepției lipsei calității procesuală pasive a Municiului București în ceea ce privește pretinsa faptă ilicită constând în reconstituirea dreptului de proprietate cu încălcarea prevederilor Legii nr. 18/1991. Cel de-al doilea motiv de recurs formulat de recurenți vizează greșita aplicare a dispozițiilor art. 1349 alin. (1) și art. 1357 alin. (1) din C. civ., din perspectiva modalității în care instanța de apel a realizat analiza răspunderii civile delictuale pentru fapta ilicită imputată Municipiului București, respectiv aceea de neasigurare a accesului publicului la informații referitoare la drepturile ce le-ar putea fi afectate. Arată recurenții că, nelegal, curtea de apel a avut în vedere numai data dobândirii de către apelanți a dreptului de proprietate asupra terenului în litigiu, anul 2006, prin raportare la data de 1 ianuarie 2007, când România a aderat la Uniunea Europeană și de când actele adoptate de instituțiile UE au devenit obligatorii și pentru țara noastră. În opinia reclamanților, analiza faptei ilicite imputate Municipiului București trebuia făcută în raport de data când au cunoscut situația terenului, anume data emiterii certificatului de urbanism nr. x din 2 iulie 2020, în condițiile în care la data cumpărării nu erau notate în cartea funciară sarcini legale și restricții urbanistice. Or, la data emiterii certificatului de urbanism Directiva SEVESO era obligatorie pentru România, în raport de data aderării la Tratatul Uniunii Europene. Inalta Curte constată că instanța de apel a analizat capătul de cerere vizând antrenarea răspunderii civile delictuale a unității administrativ teritoriale pentru nerespectarea obligației de informare, reglementată de Directiva 2012/18/UE, prejudiciul solicitat fiind justificat de emiterea certificatului de urbanism nr. x/02.07.2020, prin care se menționează că terenul se află în zona de restricție - "zona de atenție" - aflată sub incidența directivei SEVESO, conform recomandărilor secretariatului de risc din cadrul ISU, terenul fiind posibil traversat de rețele edilitare C., aflându-se totodată în zona de protecție de 200 m a acestora, cu regim de înălțime restricționat, consecința fiind imposibilitatea edificării unei locuințe pe terenul achiziționat în acest sens. Fiind invocată de către reclamanți încălcarea obligației de informare astfel cum a fost reglementată de Directiva 2012/18/UE, în mod judicios instanța de apel a apreciat că se impune, cu prioritate, o verificare a raționamentului juridic relativ la obligativitatea implementării și respectării unei directive europene de către Statul Român ca membru al Uniunii Europene. În acest context, a reținut că dispozițiile Legii nr. 157 din 24 mai 2005, prin care a fost ratificat Tratatul privind aderarea României la Uniunea Europeană, ce urma să își producă efecte începând cu data de 01.01.2007, stipulează în art. 4 alin. (2) faptul că de la data aderării, dispozițiile Constituției, ale Tratatului CEEA și actele adoptate de instituții înainte de aderare devin obligatorii pentru România și se aplică în acest stat în condițiile stabilite prin Constituție, prin Tratatul CEEA și prin protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea României în Uniunea Europeană. Așadar, concluzionează curtea de apel că obligativitatea respectării Directivei 2012/18/UE, nu poate fi imputată părții intimate, în calitate de autoritate publică locală, mai devreme de 01.01.2007, dat fiind caracterul de act normativ european și de cerința implementării sale în legislația națională exclusiv după dobândirea caracterului de stat membru UE. Cum perfectarea contractului de vânzare cumpărare între autorul F. și apelanții reclamanți a intervenit la data de 19.10.2006, anterior aderării României, s-a constatat că nu poate analiza incidența actului normativ, nefiind aplicabil la data dobândirii bunului, reclamată ca fiind data săvârșirii faptei ilicite. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, raportat la data intrării dreptului de proprietate asupra terenului în patrimoniul reclamanților recurenți, corect s-a apreciat că Directiva nu făcea parte din fondul legislativ aplicabil. Totodată, este neîntemeiată și critica recurenților potrivit căreia analiza îndeplinirii obligației de informare trebuia realizată raportat la momentul emiterii certificatului de urbanism, respectiv la anul 2020, din moment ce, în chiar cuprinsul acestuia se prevede că terenul se află în zona de restricție - "zona de atenție" - aflată sub incidența directivei SEVESO, o astfel de mențiune reprezentând chiar manifestarea îndeplinirii obligației de informare. Față de aceste aspecte, nu se mai impune cenzurarea celorlalte susțineri ale recurenților cu privire la existența prejudiciului și a legăturii de cauzalitate necesare pentru antrenarea răspunderii civile delictuale a intimatului pârât. În considerarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul.