Decizia nr. 102/2024 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — chestiunea de drept: următoarea chestiune de drept: 1. Interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinația de pășune deținute în devălmășie

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 1.737/1/2024 a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Carmen Elena Popoiag, președintele Secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Maramureș - Secția I civilă, în Dosarul nr. 10.852/182/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar s-a depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; intimatul-pârât Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M a depus, în termen legal, prin consilier juridic, un punct de vedere asupra chestiunii de drept; au fost depuse opinii științifice de către specialiștii consultați.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul Maramureș - Secția I civilă a dispus, prin Încheierea din 30 mai 2024, în Dosarul nr. 10.852/182/2022, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: 1. Interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinația de pășune deținute în devălmășie de composesorate (înțelese ca forme asociative de administrare și exploatare a terenurilor, înregistrate ca persoane juridice de drept privat), reglementată de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 1/2000), presupune numai interdicția înstrăinării dreptului de proprietate sau și interdicția constituirii dezmembrămintelor acestui drept, respectiv constituirea unui drept de superficie, pe o durata determinată, cu titlu oneros, în schimbul unor sume de bani ce se fac venit la bugetul composesoratului? 2. Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 29 și 30 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 7/1996), raportat la prevederile art. 9 din Legea notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 36/1995), rezultă că prerogativa registratorului de carte funciară de respingere a unei cereri de înregistrare în cartea funciară, motivată de existența unui caz de nulitate absolută a actului juridic prezentat spre înregistrare, se referă inclusiv la acte autentice instrumentate de notari publici sau exclusiv la acte juridice care nu au făcut obiectul procedurii de autentificare conform Legii nr. 36/1995? 3. Dispozițiile art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 permit registratorului de carte funciară să analizeze în cadrul unei cereri de înscriere în cartea funciară orice motive de nulitate absolută, motive ce țin de fondul dreptului supus înscrierii sau numai exclusiv nulități absolute ce țin de forma actului juridic?

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 9 august 2024 cu nr. 1.737/1/2024, termenul de judecată fiind stabilit la 25 noiembrie 2024. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare Art. 28. - " (...) (7) Terenurile acestor forme asociative nu pot fi înstrăinate în niciun mod, în întregime sau în parte. (...)"

Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare Art. 29. - " (1) În cazul în care registratorul admite cererea, dispune intabularea sau înscrierea provizorie prin încheiere, dacă înscrisul îndeplinește următoarele condiții limitative: a) este încheiat cu respectarea condițiilor de formă prevăzute de lege; b) identifică corect numele sau denumirea părților și menționează codul numeric personal sau, după caz, numărul de identificare fiscală, dacă este atribuit, codul de înregistrare fiscală ori codul unic de înregistrare, după caz, atribuit acestora; c) individualizează imobilul printr-un număr de carte funciară și un număr cadastral sau topografic, după caz; d) este însoțit de o traducere legalizată, dacă actul nu este întocmit în limba română. În cazul actului autentic notarial, acesta trebuie să fie încheiat de un notar public în funcție în România; e) este însoțit, după caz, de o copie a extrasului de carte funciară pentru autentificare, a extrasului de carte funciară pentru informare sau a certificatului de sarcini ce a stat la baza întocmirii actului, cu excepția cazului în care se face mențiune despre acestea în cuprinsul actului; f) este însoțit de dovada achitării tarifului de publicitate imobiliară, cu excepția scutirilor stabilite prin lege sau a situației în care dovada încasării tarifului se face conform procedurilor stabilite prin protocoale încheiate potrivit art. 9 alin. (13) și (16); g) îndeplinirea altor prevederi legale stabilite prin legi speciale, a căror verificare se află în competența registratorului. (2) Directorul general al Agenției Naționale poate delega, prin ordin, asistenților-registratori principali atribuțiile registratorilor. (3) Încheierea va cuprinde determinarea dreptului sau a faptului, indicarea numărului cadastral al imobilului și al cărții funciare, precum și a părții cărții funciare în care urmează a se face înscrierea. De asemenea, se vor indica pozițiile ce au fost radiate și numele celui în favoarea sau împotriva căruia s-au făcut înscrierile, indiferent de felul lor. (4) În cazul în care identificarea cadastrală a imobilului nu este posibilă, pe baza datelor existente, vor fi folosite documentații cadastrale întocmite și recepționate conform prevederilor prezentei legi." Art. 30. - " (1) Dacă registratorul constată că actele depuse în justificarea cererii de înscriere în cartea funciară, precum și aceasta din urmă nu întrunesc condițiile de formă cerute de lege pentru validitatea acestora, cererea se respinge printr-o încheiere motivată. (2) Registratorul va respinge cererea de înscriere a actului juridic a cărui nulitate absolută este prevăzută în mod expres de lege sau pentru neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare. (3) Despre respingerea cererii se face mențiune în registrul de intrare, în dreptul înregistrării acesteia, precum și în cartea funciară."

Legea notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare Art. 9. - " (1) Notarii publici și instituțiile prevăzute la art. 8 care desfășoară activitate notarială au obligația să verifice, în scopul prevenirii litigiilor, ca actele pe care le instrumentează să nu cuprindă clauze contrare legii și bunelor moravuri, să ceară și să dea lămuriri părților asupra conținutului acestor acte spre a se convinge că le-au înțeles sensul și le-au acceptat efectele. (2) În cazul în care actul solicitat este contrar legii și bunelor moravuri, notarul public va refuza întocmirea lui."

Codul civil Art. 693. - " (1) Superficia este dreptul de a avea sau de a edifica o construcție pe terenul altuia, deasupra ori în subsolul acelui teren, asupra căruia superficiarul dobândește un drept de folosință." III. Expunerea succintă a procesului

Prin Sentința civilă nr. 6.460 din 18 iulie 2023, pronunțată de Judecătoria Baia Mare - Secția civilă, s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M, Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară B, invocată prin întâmpinare; s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de petenta X - S.R.L. împotriva pârâtelor Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M, Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară B, ca formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; s-a respins plângerea formulată de petentă, în contradictoriu cu intimata Asociația Composesorală Y, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel principal petenta X - S.R.L. și apel incident intimata Asociația Composesorală Y.

Prin apelul principal formulat, apelanta-petentă X - S.R.L. a solicitat respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtelor Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M, Biroul de Cadastru și Publicitate Imobiliară B; admiterea cererii de chemare în judecată, desființarea încheierilor de respingere a reexaminărilor menționate în cadrul petitului acțiunii introductive și a încheierilor de carte funciară și dispunerea intabulării drepturilor de superficie în baza contractului autentificat de notarul public, astfel cum s-a solicitat prin cererile de intabulare.

În motivarea apelului s-a susținut că din analiza normelor care reglementează competența registratorului de carte funciară rezultă neîndoielnic că acesta nu poate proceda la verificarea condițiilor de fond de validitate ale unui act încheiat în formă autentică în fața notarului public, actul bucurându-se de prezumția de validitate prevăzută prin dispozițiile art. 333 din Regulamentul de aplicare a Legii notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 2.333/C/2013, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul de aplicare a Legii nr. 36/1995).

Totodată se susține că, prin sentința apelată, instanța de fond dă eficiență interpretării deciziilor directorilor direcției de publicitate imobiliară, respectiv a Uniunii Notarilor Publici din România. Mai mult, se perpetuează confuzia între actul de dispoziție și actul translativ de proprietate. Inalienabilitatea nu este o condiție a dreptului de proprietate, ci este o limitare, o caracteristică a dreptului de proprietate. În mod incontestabil, inalienabilitatea se referă la dispoziția juridică, însă nu înseamnă o suprimare, o abolire totală a dispoziției juridice.

Se mai relevă că soluția pronunțată și motivarea propusă ignoră cu desăvârșire extrasele de carte funciară depuse de reclamantă din care rezultă practica neunitară a birourilor de carte funciară în legătură cu intabularea dreptului de superficie în cartea funciară a imobilului. La dosarul cauzei sunt extrase de carte funciară din care rezultă că birouri de carte funciară din țară au admis intabularea dreptului de superficie și după emiterea Deciziei nr. 6 din 23 mai 2022 a directorului Direcției de publicitate imobiliară privind Minuta nr. 27.410/3471, încheiate ca urmare a ședințelor reprezentanților Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară și ai Uniunii Notarilor Publici din România, la care prima instanță omite să facă referire.

Prin apelul incident formulat de intimata Asociația Composesorală Y s-a solicitat admiterea apelului, admiterea cererii de chemare în judecată, desființarea încheierilor de carte funciară atacate prin cererea introductivă, cu consecința intabulării în cartea funciară a dreptului de superficie constituit în mod valabil în baza contractului de superficie autentificat de notarul public.

Se susține că prin hotărârea atacată instanța de fond a validat o situație care este profund nelegală atât din perspectiva încălcării regulilor instituite de lege privind procedura de efectuare a înregistrărilor în cartea funciară, cât și din cea a nesocotirii unor prerogative esențiale ale dreptului de proprietate, respectiv aceea de a constitui dezmembrăminte ale dreptului de proprietate civilă, care să permită o exploatare eficientă a terenurilor, în scopul asigurării culegerii fructelor civile de către titularii dreptului de proprietate.

Încheierile de carte funciară atacate au fost emise cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996, motivația pentru refuzul de intabulare a dreptului de superficie vizând o pretinsă încălcare a prevederilor art. 28 din Legea nr. 1/2000, care reglementează o interdicție de înstrăinare a terenurilor deținute în proprietate de anumite forme asociative de proprietate, cum este cazul petentei.

În realitate, nu există nicio prevedere legală care să sancționeze cu nulitatea absolută, în mod expres, o convenție pentru înstrăinarea terenurilor și cu atât mai mult pe cele încheiate pentru constituirea vreunui dezmembrământ al dreptului de proprietate, cum ar fi un contract de superficie, nici instituirea convențională a interdicțiilor de înstrăinare sau dezmembrare asupra acestor terenuri.

Intimatul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelurilor, ca nefondate.

Intimatul consideră că în prezentul litigiu este incidentă Decizia nr. LXXII (72) din 15 octombrie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 7 octombrie 2008 (Decizia nr. 72 din 15 octombrie 2007) privind examinarea recursului în interesul legii cu privire la calitatea procesuală pasivă a oficiilor de cadastru și publicitate imobiliară, raportat la fondul plângerii de carte funciară din prezentul litigiu.

Intimata Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelurilor și, pe cale de consecință, menținerea sentinței pronunțate ca fiind temeinică și legală.

Se învederează faptul că, prin soluționarea cererilor, registratorul își exercită numai atribuțiile conferite prin lege specială, respectiv constată dacă actele depuse în justificarea cererii de înscriere întrunesc sau nu întrunesc condițiile cerute de lege pentru validitatea acestora, situație în care nu poate fi reținut un exces de putere.

La termenul de judecată din 14 aprilie 2024, în temeiul dispozițiilor art. 398-399 din Codul de procedură civilă, s-a dispus repunerea pe rol a cauzei pentru dezbaterea dosarului în complet de divergență, având în vedere că nu s-a putut lua hotărârea prin acordul membrilor completului de judecată.

La data de 18 aprilie 2024, apelanții X - S.R.L. și Asociația Composesorală Y au formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura prevăzută de dispozițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă.

Prin cererea formulată de apelanta-petentă X - S.R.L. s-a solicitat admiterea cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept cu privire la aplicarea interdicției prevăzute de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 și contractelor de superficie care au ca obiect terenuri cu vegetație forestieră, pășuni și fânețe aflate în proprietatea composesoratelor, obștilor de moșneni, obștilor răzășești precum și altor asemenea forme asociative.

Prin cererea formulată de apelanta-intimată Asociația Composesorală Y s-a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: Interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinația de pășune deținute în devălmășie de composesorat (înțelese ca forme asociative de administrare și exploatare a terenurilor, înregistrate ca persoane juridice de drept privat), reglementată de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, presupune numai interdicția înstrăinării dreptului de proprietate sau/și interdicția constituirii dezmembrămintelor acestui drept, respectiv constituirea unui drept de superficie, pe o durată determinată, cu titlu oneros, în schimbul unor sume de bani ce se fac venit la bugetul composesoratului? Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996, raportat la prevederile art. 9 din Legea nr. 36/1995, rezultă că prerogativa registratorului de carte funciară de respingere a unei cereri de înregistrare în cartea funciară, motivată de existența unui caz de nulitate absolută a actului juridic prezentat spre înregistrare, se referă inclusiv la acte autentice instrumentate de notari publici sau exclusiv la acte juridice care nu au făcut obiectul procedurii de autentificare conform Legii nr. 36/1995?

Din oficiu, la termenul de judecată din 14 mai 2024, instanța a pus în discuția părților o completare a acestei cereri de sesizare, respectiv a cererii formulate de Asociația Composesorală Y, cu privire la interpretarea coroborată a prevederilor art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996, raportat la prevederile art. 9 din Legea nr. 36/1995, respectiv dacă dispozițiile art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 permit registratorului de carte funciară să analizeze în cadrul unei cereri de înscriere în cartea funciară orice motive de nulitate absolută, motive ce țin de fondul dreptului supus înscrierii sau numai exclusiv nulități absolute ce țin de forma actului juridic.

Prin încheierea din 30 mai 2024, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății. IV. Motivele reținute de titularul sesizării referitoare la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Astfel, cu privire la chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, aceasta este nouă, nu a făcut și nu face obiectul unui recurs în interesul legii, iar de lămurirea sa depinde soluționarea pe fond a cauzei. De asemenea, instanța de apel judecă în ultimă instanță, decizia ce urmează a fi pronunțată fiind definitivă. V. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Intimatul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M a formulat note de ședință prin care a apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a susținut că inalienabilitatea prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 este una legală, care nu vizează doar actele translative de proprietate, ci și actele constitutive de drepturi, cum este constituirea unui dezmembrământ (în speță, drept de superficie), care fac parte din categoria actelor de dispoziție.

Mai mult decât atât, dispozițiile art. 95 alin. (2) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul silvic) prevăd că: "Proprietatea formelor asociative prevăzute la alin. (1) este garantată, indivizibilă si inalienabilă, acesteia fiindu-i aplicabile dispozițiile art. 27 din Legea nr. 1/2000 (...)."

Prin urmare, aceste prevederi constituie un impediment pentru constituirea unor dezmembrăminte ale dreptului de proprietate asupra imobilelor proprietate a formelor asociative definite la art. 95 alin. (1) din Codul silvic.

Totodată, menționează faptul că inalienabilitatea prevăzută la art. 95 alin. (2) din Codul silvic, deși asemănătoare, nu se confundă cu inalienabilitatea proprietății publice, întrucât proprietatea formelor asociative definite la art. 95 alin. (1) din Codul silvic nu este una publică.

Incompatibilitatea coexistenței unui drept de superficie asupra terenurilor aflate în proprietatea formelor asociative rezultă și din argumentele Curții Constituționale expuse în cuprinsul Deciziei nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002 (Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002), în care s-a reținut că inclusiv exploatarea, activitate corespunzătoare atributului de folosință din conținutul dreptului de proprietate, revine în mod exclusiv formelor asociative, iar nu unor terțe persoane. Voința legiuitorului de a scoate din circuitul civil aceste terenuri și de a nu permite nici măcar înstrăinarea atributului de folosință asupra lor rezultă din conținutul art. 28 alin. (7) și (8) din Legea nr. 1/2000, iar în cazul încetării formelor asociative, întreaga proprietate indiviză va trece în proprietatea publică a unității administrativ-teritoriale în raza căreia se află terenurile respective.

În situația în care s-ar constitui în mod valabil prin acte juridice de drept privat un drept de superficie în favoarea unor terțe persoane din afara formei asociative, constituire urmată de înscrierea în cartea funciară pentru opozabilitate, atunci (la momentul trecerii în proprietatea publică) dezmembrământul anterior constituit ar rămâne în ființă, pe durata existenței sale, urmând a fi radiat la împlinirea termenului care, potrivit art. 694 din Codul civil, se poate întinde până la 99 de ani.

Or, dreptul de superficie este un dezmembrământ specific dreptului de proprietate privată, incompatibil cu regimul dreptului de proprietate publică, acesta putând fi grevat exclusiv de drepturile reale prevăzute de lege, respectiv dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit (art. 866 din Codul civil).

Cu alte cuvinte, dacă ar fi permisă constituirea unor dezmembrăminte în favoarea unui terț, fără ca aceasta să vină în contradicție cu interdicția de înstrăinare a terenurilor reconstituite în favoarea formelor asociative, ar fi încălcat însuși scopul pentru care aceste forme de proprietate sui generis au fost reinstaurate de legiuitor - exploatarea în comun a proprietății devălmașe sau indivize aparținând membrilor săi.

Referitor la a doua chestiune de drept, teza finală, ce face obiectul sesizării Asociației Composesorale Y, arată că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece obiectul prezentei cauze nu îl constituie vreun act juridic care nu a făcut obiectul procedurii de autentificare, conform Legii nr. 36/1995, pentru a se putea clarifica modalitatea de aplicare a dispozițiilor art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996, raportat la prevederile art. 9 din Legea nr. 36/1995, din care rezultă prerogativa registratorului de carte funciară de respingere a unei cereri de înregistrare în cartea funciară, motivată de existența unui caz de nulitate absolută a actului juridic.

În consecință, această chestiune de drept nu a influențat și nu poate influența în mod determinant soluția definitivă ce se va pronunța în cauză.

În cazul în care se va considera că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, apreciază că registratorul verifică dacă înscrisul pe baza căruia se solicită înscrierea întrunește condițiile prevăzute de lege pentru înscrierea dreptului sau faptului juridic, iar, pe de altă parte, dacă, potrivit cuprinsului cărții funciare, nu există vreo piedică la efectuarea înscrierii.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (2) din actul normativ mai sus indicat, registratorul trebuie să respingă o cerere de înscriere a unui act juridic a cărui nulitate absolută este prevăzută în mod expres de lege sau pentru neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare. Prevederile art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 nu fac referire la un anumit tip de act juridic și, ca atare, dispozițiile acestora se aplică tuturor actelor juridice prezentate în vederea înscrierii în cartea funciară.

După comunicarea raportului întocmit de judecătorul-raportor, în condițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, intimatul Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară M a depus, în termen legal, prin consilier juridic, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, reluând argumentele expuse în fața instanțelor de fond și apel. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluționarea apelurilor în Dosarul nr. 10.852/182/2022 a reținut că sesizarea privește interpretarea prevederilor art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, care interzic înstrăinarea dreptului de proprietate asupra terenurilor aparținând formelor asociative de organizare (asociații composesorale), precum și a dispozițiilor art. 28, 29 și 30 din Legea nr. 7/1996.

Practic, se solicită lămurirea aspectului dacă interzicerea înstrăinării dreptului de proprietate privind terenurile unei asociații composesorale vizează și constituirea dreptului de superficie, respectiv a dreptului de proprietate asupra construcțiilor și a dreptului de folosință asupra terenurilor.

În concret, prin realizarea acestui drept de superficie se pierde dreptul de folosință asupra terenului de către Asociația Composesorală Y în favoarea societății reclamante X - S.R.L. pe perioada contractuală (18 luni inițial, cu posibilitatea prelungirii până la 35 de ani), pentru desfășurarea unor activități comerciale, în speță, producerea de curent electric prin instalarea panourilor fotovoltaice. Totodată, pierderea dreptului de folosință se realizează și prin construcții aferente desfășurării activităților comerciale menționate, altele decât panouri fotovoltaice.

A doua chestiune de drept privește interpretarea prevederilor art. 30 alin. (2) teza finală din Legea nr. 7/1996, respectiv dacă registratorul de carte funciară, în procedura înscrierii unui drept real de proprietate, poate să procedeze la analiza îndeplinirii unor condiții speciale prevăzute în legi speciale, ce țin de fondul dreptului, obiect al contractului, inclusiv incidența nulității absolute a actului juridic, ce nu țin de forma actului, ci de fondul acestuia.

În concret, se solicită a se stabili dacă registratorul poate să respingă o cerere de înscriere a unui drept de superficie în cartea funciară (dezmembrământ al dreptului de proprietate), în condițiile în care, pe de o parte, există interdicția de înstrăinare prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, iar, pe de altă parte, din oficiu, procedează la analiza acestei condiții prevăzute în legea specială.

Redând dispozițiile art. 26 alin. (1) și art. 28 din Legea nr. 1/2000, referitoare la modul de eliberare a titlului de proprietate pentru formele asociative de proprietate, precum și la indivizibilitatea și inalienabilitatea tuturor acestor forme de proprietate, instanța de trimitere a reținut că, în temeiul prevederilor art. 28, 29 și 30 din Legea nr. 7/1996, registratorul de carte funciară admite sau respinge cererea de înscriere în cartea funciară, dacă înscrisul în baza căruia se cere înscrierea îndeplinește condițiile limitative prevăzute de lege.

Conform dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, registratorul poate respinge cererea de înscriere a actului juridic a cărui nulitate absolută este prevăzută în mod expres de lege sau pentru neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare [în prezentul dosar, art. 28 alin. (1)-(7) din Legea nr. 1/2000] raportat la art. 26 din același act normativ.

Totodată, Curtea Constituțională a statuat prin deciziile nr. 269 din 22 octombrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 6 decembrie 2002 (Decizia nr. 269 din 22 octombrie 2002), și nr. 173 din 12 iunie 2002 faptul că asociația composesorală este o formă străveche de organizare a proprietății, o modalitate sui generis de proprietate, particularitățile acestei forme cuprinzând limitări ale dreptului de proprietate, în concret ale dreptului de dispoziție, dreptul de proprietate vizând un teren aflat într-o stare de indiviziune forțată, administrat și exploatat exclusiv de asociația composesorală.

Raportat la clauzele contractului de superficie care stă la baza solicitării de înscriere a dreptului de superficie în cartea funciară, asociația composesorală pierde dreptul de folosință asupra terenului pentru perioada menționată din contract, terenul fiind afectat de construcțiile care vor fi realizate pe acesta (instalații fotovoltaice și clădiri administrative), și, implicit, terenul își pierde, cel puțin în parte, destinația de pășune, exploatarea în comun de către membrii composesoratului nefiind posibilă pe perioada derulării contractului.

Instanța de trimitere a reținut că dosarul este în prezent judecat în complet de divergență, membrii completului de judecată având puncte de vedere diferite cu privire la legalitatea/competența verificării de către registratorul de carte funciară, în procedura înscrierii dreptului real în cartea funciară, a nulităților absolute ale actului juridic ce stă la baza acestei înscrieri în cartea funciară, altele decât cele care privesc forma contractului (nu și cele ce au în vedere fondul acestuia), implicit neîndeplinirea condiției prevăzute de art. 26 alin. (7) din Legea nr. 1/2001, care privește interdicția de înstrăinare a terenurilor proprietatea composesoratelor. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Răspunzând solicitării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat un număr redus de hotărâri judecătorești și au exprimat opinii teoretice, din care a rezultat existența a două orientări jurisprudențiale.

Astfel, în ceea ce privește prima chestiune de drept, într-o primă orientare s-a apreciat că interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinația de pășune deținute în devălmășie de composesorate, reglementată de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, presupune numai interdicția înstrăinării dreptului de proprietate (Judecătoria Roman, Judecătoria Piatra-Neamț, Judecătoria Zărnești, într-o opinie: Tribunalul București - secțiile a III-a, a IV-a și a V-a civile și judecătoriile sectoarelor I-VI București; Judecătoria Giurgiu, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov, Judecătoria Buftea - în opinie majoritară, Tribunalul Teleorman - Secția civilă, Judecătoria Alexandria, Judecătoria Roșiori de Vede, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Judecătoria Baia Mare, Judecătoria Năsăud, Judecătoria Șimleu Silvaniei, Judecătoria Baia Mare, Judecătoria Răducăneni, Tribunalul Vaslui, Judecătoria Huși, Judecătoria Bârlad, Tribunalul Arad - Secția I civilă, Judecătoria Moldova Nouă, Tribunalul Caraș-Severin).

S-a exprimat și opinia contrară, potrivit căreia interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinația de pășune deținute în devălmășie de composesorat presupune atât interdicția înstrăinării dreptului de proprietate, cât și interdicția constituirii dezmembrămintelor acestui drept, inclusiv constituirea unui drept de superficie pe durată determinată, cu titlu oneros (Judecătoria Târgu-Neamț, Tribunalul Brașov, Judecătoria Brașov, o parte a judecătorilor Tribunalului București - secțiile a III-a, a IV-a și a V-a civile și ai judecătoriilor sectoarelor I-VI București; Judecătoria Bolintin-Vale, Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția civilă, Judecătoria Bistrița, Judecătoria Hârlău, Judecătoria Vaslui, Tribunalul Buzău - Secția I civilă, Judecătoria Râmnicu Sărat, Curtea de Apel Suceava, Judecătoria Oravița, Judecătoria Sânnicolau Mare - în opinie majoritară, Curtea de Apel Timișoara - Secția I civilă).

În ceea ce privește a doua chestiune de drept, într-o opinie s-a apreciat că prerogativa registratorului de carte funciară de respingere a unei cereri de înregistrare în cartea funciară, motivată de existența unui caz de nulitate absolută a actului juridic prezentat spre înregistrare, se referă inclusiv la actele autentice instrumentate de notarii publici (Judecătoria Roman, Judecătoria Piatra-Neamț, Tribunalul Brașov, Judecătoria Brașov, Tribunalul București - secțiile a III-a, a IV-a și a V-a civile și judecătoriile sectoarelor I-VI București, în opinie majoritară, Judecătoria Buftea - în opinie majoritară, Tribunalul Teleorman - Secția civilă, Judecătoria Alexandria, Judecătoria Roșiori de Vede, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția civilă, Judecătoria Bistrița, Judecătoria Iași - Secția I civilă, Judecătoria Pașcani, Judecătoria Răducăneni, Judecătoria Hârlău, Tribunalul Vaslui, Judecătoria Râmnicu Sărat, Curtea de Apel Suceava, Judecătoria Oravița, Judecătoria Sânnicolau Mare - în opinie majoritară, Curtea de Apel Timișoara - Secția I civilă).

Într-o altă opinie s-a considerat că această prerogativă se referă exclusiv la acte juridice care nu au făcut obiectul procedurii de autentificare conform Legii nr. 36/1995, reținându-se că înscrierile contestate de către petentă s-au făcut în baza unui act notarial care, până la proba contrară, se prezumă a fi încheiat în mod legal, cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă pentru valabilitatea acestuia, registratorul de carte funciară neavând, de altfel, competența de a verifica legalitatea unui act autentic întocmit de către un notar public (Judecătoria Zărnești, Tribunalul București - secțiile a III-a, a IV-a și a V-a civile și judecătoriile sectoarelor I-VI București, în opinie minoritară, Tribunalul Brașov, Judecătoria Brașov, Judecătoria Buftea - în opinie majoritară, Judecătoria Bolintin-Vale, Tribunalul Ilfov, Judecătoria Baia Mare - Secția civilă, Tribunalul Bistrița-Năsăud - Secția civilă, Judecătoria Bistrița, Judecătoria Șimleu Silvaniei, Judecătoria Baia Mare - Secția civilă, Curtea de Apel Craiova, Tribunalul Buzău - Secția I civilă).

În fine, în privința celei de-a treia probleme de drept, într-o opinie s-a arătat că registratorul de carte funciară trebuie să analizeze în cadrul unei cereri de înscriere în cartea funciară orice motive de nulitate absolută, fie că țin de fondul dreptului supus înscrierii, fie că țin de forma actului juridic (Judecătoria Roman, Judecătoria Piatra-Neamț, Judecătoria Târgu-Neamț, Tribunalul Brașov, Judecătoria Brașov, Judecătoria Buftea - în opinie majoritară, Tribunalul Teleorman - Secția civilă, Judecătoria Alexandria, Judecătoria Roșiori de Vede, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Tribunalul Iași - Secția I civilă, Judecătoria Pașcani, Judecătoria Răducăneni, Judecătoria Hârlău, Judecătoria Râmnicu Sărat, Judecătoria Sânnicolau Mare - în opinie majoritară, Curtea de Apel Timișoara - Secția I civilă).

Într-o a doua opinie s-a apreciat că registratorului nu îi este permis a analiza orice motive de nulitate absolută, care țin de fondul dreptului supus înscrierii, ci exclusiv examinarea condițiilor de formă cerute de lege pentru validitate ori a tuturor condițiilor speciale prevăzute de reglementările în vigoare și a căror nesocotire este sancționată cu nulitatea absolută a actului juridic, prevăzută în mod expres (Judecătoria Zărnești, Judecătoria Bolintin-Vale, Judecătoria Giurgiu, Tribunalul Ialomița, Judecătoria Șimleu Silvaniei, Judecătoria Baia Mare - Secția civilă, Tribunalul Vaslui, Curtea de Apel Pitești, Tribunalul Buzău - Secția I civilă, Judecătoria Moldova Nouă).

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor legale a căror interpretare se solicită.

Astfel, prin Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, a reținut următoarele: " (...) regimul juridic al proprietății privind terenurile forestiere restituite foștilor proprietari, în cadrul formelor asociative menționate, este determinat de legiuitor, în mod special, în considerarea particularităților economice și sociale ale formelor de exploatare anterioare trecerii terenurilor în proprietatea statului. În alți termeni, dreptul de proprietate renaște în favoarea foștilor proprietari sau a moștenitorilor acestora, în condițiile imperativ stabilite de legiuitor, fără ca regimul astfel reglementat să reprezinte o abatere de la principiile constituționale privind ocrotirea proprietății private. Aceste particularități cuprind anumite limitări ale unor prerogative ale dreptului de proprietate, decurgând din faptul că acest drept poartă asupra unei proprietăți aflate într-o perpetuă indiviziune forțată; bunurile respective sunt administrate și exploatate exclusiv în formele asociative prevăzute de lege, corespunzător situației existente în momentul trecerii terenurilor forestiere în proprietatea statului. (...) În cazul terenurilor forestiere restituite, potrivit legii, către persoanele îndreptățite, membre ale formelor asociative amintite, regimul juridic stabilit imperativ are, în principiu, următoarele particularități:- suprafețele forestiere se restituie celor îndreptățiți, în proprietate comună, în cadrul formelor asociative - subiecte colective de drepturi - ce se constituie ca persoane juridice în temeiul art. 28 din legea criticată, în vederea administrării și exploatării terenurilor cu respectarea regimului silvic, care au scop patrimonial și își desfășoară activitatea cu sprijinul și sub controlul organizațiilor din sistemul silvic; - înstrăinarea de către titulari a cotei-părți din proprietate nu se poate face către persoane din afara acesteia. Transmiterea mortis causa a acestei cote-părți poate fi făcută numai prin moștenire legală; - în cazul în care încetează existența asociației, terenurile respective revin în proprietatea statului și în folosința consiliului local. Aceste elemente definesc dreptul de proprietate comună în indiviziune forțată și perpetuă, sub condiția exploatării terenurilor forestiere în forme asociative - subiecte de drept colective - și cu respectarea regimului silvic."

Aceste considerente au fost reluate și prin Decizia nr. 269 din 22 octombrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 6 decembrie 2002. IX. Opiniile specialiștilor

Facultatea de Drept - Departamentul de drept privat din Universitatea de Vest din Timișoara a comunicat opinia științifică a doamnei profesor doctor Irina Sferdian, potrivit căreia constituirea unui drept de superficie asupra terenurilor formelor asociative nu este lovită de nulitate absolută pentru că ar fi încălcată obligația de înstrăinare prevăzută de art. 28 din Legea nr. 1/2000, însă actul constitutiv ar putea fi sancționat cu nulitatea dacă statutul interzicea constituirea unei superficii ori dacă nu este respectată destinația terenului în cauză ori obiectul operațiunii devine ilicit prin faptul că executarea sa ar încălca norme prohibitive la înstrăinare. Aceste nulități nu fac parte însă dintre cele pe care registratorul să le identifice în texte exprese de lege și să le amendeze prin respingerea înscrierii în cartea funciară, întrucât presupun interpretarea legii și a modului în care poate fi aplicată într-o situație dată.

De asemenea, a opinat că registratorul de carte funciară are competența de a verifica existența cauzelor de nulitate absolută expresă ce pot exista în cuprinsul actului supus înscrierii, dar și orice altă nelegalitate ce poate surveni din încălcarea unor prevederi cuprinse în legi speciale. Acesta realizează un prim control al modului în care notarul public s-a asigurat de faptul că actul pe care l-a autentificat nu cuprinde clauze contrare legii, care sunt sancționate cu nulitatea absolută, indiferent dacă privesc condiții de formă ale actului sau condiții de fond pentru care legea prevede sancțiunea nulității absolute ori dacă actul nu îndeplinește condițiile speciale prevăzute de reglementările în vigoare. Este vorba despre condiții ce pot fi observate fără a apela la interpretarea legii, dacă legea este neclară sau nu distinge, și nu de cele legate de consimțământul părților la încheierea actului juridic, mai precis de voința internă a părților, de care numai notarul instrumentator al actului poate lua cunoștință în procedura autentificării. Dispozițiile legale care prevăd nulitatea absolută a actului supus înscrierii pentru nerespectarea condițiilor de formă sau de fond sau care prevăd condițiile speciale cerute la încheierea unui act juridic, care pot ține de fondul actului, trebuie să fie exprese, clare, neîndoielnice, întrucât registratorul trebuie doar să aplice legea, iar nu să o interpreteze el însuși și să o raporteze la actul supus înscrierii pentru a vedea dacă sunt îndeplinite pe fond condițiile de valabilitate.

Impedimentele legate de valabilitatea constituirii unui drept de superficie asupra terenurilor ce aparțin composesoratelor sau altor forme asociative nu pot fi verificate decât de către notarul public care autentifică actul constitutiv ori de instanța de judecată chemată să se pronunțe asupra existenței cauzelor de nulitate ale acelui act. Aceste verificări nu intră în competența registratorului, deoarece presupun interpretarea legii și a modului în care aceasta a fost aplicată situației de fapt, iar registratorul care respinge o înscriere în cartea funciară trebuie să aplice dispoziții legale clare, neîndoielnice și neinterpretabile (nulități absolute expres reglementate, condiții legale imperative pentru încheierea sau înscrierea actului în cartea funciară a căror nerespectare este evidentă).

Institutul Național al Magistraturii a comunicat opinia sa științifică în sensul că, în aplicarea dispozițiilor art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 raportate la art. 9 din Legea nr. 36/1995, soluționând o cerere de înscriere în cartea funciară, registratorul de carte funciară are competența de a analiza orice motive de nulitate absolută ce țin de fondul dreptului supus înscrierii, "a căror verificare este de competența sa", chiar dacă înscrisul în baza căruia se solicită înscrierea este încheiat în formă autentică, iar nu doar nulități absolute ce țin de nerespectarea formei actului juridic în baza căruia se solicită înscrierea.

Interdicția de înstrăinare a terenurilor prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 vizează atât transmiterea dreptului de proprietate, cât și constituirea de drepturi reale principale, derivate din dreptul de proprietate privată, cum este și dreptul de superficie.

În argumentarea acestui punct de vedere s-a arătat că sistemul real de publicitate imobiliară bazat pe conținutul cărții funciare este guvernat de principiul legalității, prevederile art. 23, 24, 28, 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 relevând ambele dimensiuni ale acestuia: legalitatea formală și legalitatea materială.

Cartea funciară asigură nu numai publicitatea integrală a drepturilor, actelor și faptelor juridice privitoare la imobile, dar, în egală măsură, îndeplinește și o funcție de garanție privind existența și valabilitatea acestora. Aceasta este rațiunea pentru care, subsumat dimensiunii materiale a principiului legalității, din interpretarea art. 29 alin. (1) lit. a) și g) din Legea nr. 7/1996 rezultă că registratorului de carte funciară îi incumbă obligația - iar nu facultatea - de a verifica, alături de alte cerințe enunțate de textul legal, atât dacă înscrisul în baza căruia se solicită înscrierea în cartea funciară întrunește exigențele de formă prevăzute de lege, cât și dacă actul respectă alte prevederi stabilite prin legi speciale, "a căror verificare se află în competența registratorului".

În continuarea raționamentului expus, cu referire la cea de-a doua chestiune supusă interpretării, reiese că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 36/1995 nu se opun ca, la momentul soluționării cererii de înscriere în cartea funciară a unui drept tabular în temeiul unui înscris autentificat, registratorul să realizeze propriile verificări, în aplicarea art. 29 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 7/1996, ca o garanție a respectării legalității materiale ce caracterizează activitatea de publicitate imobiliară. În alte cuvinte, împrejurarea că notarul public nu a respins solicitarea părților de autentificare a actului juridic, care, prin ipoteză, cuprinde clauze contrare legii, nu lipsește de conținut obligația legală instituită în sarcina registratorului de a verifica dacă actul autentificat este în acord cu prevederile legale.

În continuare, se impune a identifica dacă interdicția de înstrăinare instituită de lege este de ordine publică și, ulterior, care este înțelesul noțiunii de "înstrăinare" avute în vedere de legiuitor.

În ceea ce privește primul aspect, se impune observația că una dintre rațiunile instituirii interdicției de înstrăinare a terenului cu privire la care s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea formelor asociative prevăzute de art. 26 din Legea nr. 1/2000 este aceea a preîntâmpinării operațiunilor speculative cu aceste terenuri (agricole și forestiere), față de destinația lor, aceea a satisfacerii intereselor agricole și/sau nevoilor de masă lemnoasă proprii structurii asociative. În egală măsură, legiuitorul a avut în vedere și necesitatea prezervării acestor terenuri, cât timp, potrivit art. 28 alin. (8) din Legea nr. 1/2000, "în cazul dizolvării formelor asociative proprietatea indiviză a acestora va trece în proprietatea publică a consiliilor locale în raza cărora se află terenurile respective". Prin urmare, dispozițiile art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 consacră o interdicție de înstrăinare de ordine publică, depășind sfera de protecție a unui interes privat.

Un argument suplimentar, care pledează în favoarea aceleiași interpretări, este aplicația principiului potrivit căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu are dreptul să o facă. În contextul legal analizat, dacă legiuitorul ar fi dorit să circumscrie termenul de "înstrăinare" numai dreptului de proprietate, iar nu și actelor prin care se constituie dezmembrăminte ale acestuia, ar fi normat neechivoc în acest sens.

Dreptul de superficie constituie un dezmembrământ al dreptului de proprietate al proprietarului terenului pe care se află construcția, care ia ființă prin desprinderea din conținutul juridic al acestuia a atributului folosinței, ce ulterior este conferită constructorului, și prin divizarea posesiei asupra terenului între nudul proprietar și superficiar. Aceasta înseamnă, prin ipoteză, că asociația composesorală, proprietară a terenului, nu mai are exercițiul plenar al atributelor dreptului de proprietate, "înstrăinându-l" în sensul normei analizate.

Facultatea de Drept - Departamentul de drept privat din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca a comunicat opinia științifică a doamnei lector universitar doctor Adina-Nora Buciuman, potrivit căreia: a) Interdicția de înstrăinare a terenurilor cu destinație de pășune deținute în devălmășie de composesorate (înțelese ca forme asociative de administrare și exploatare a terenurilor, înregistrate ca persoane juridice de drept privat), reglementată de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, presupune și interdicția constituirii dezmembrămintelor acestui drept, respectiv constituirea unui drept de superficie, pe o durată determinată, cu titlu oneros, în schimbul unor sume de bani ce se fac venit la bugetul composesoratului. b) Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 19 și 20 din Legea nr. 7/1996, raportat la art. 9 din Legea nr. 36/1995, rezultă că prerogativa registratorului de carte funciară de respingere a unei cereri de înregistrare în cartea funciară, motivată de existența unui caz de nulitate absolută a actului juridic prezentat spre înregistrare, se referă inclusiv la acte autentice instrumentate de notari publici. c) Dispozițiile art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 permit registratorului de carte funciară să analizeze în cadrul unei cereri de înscriere în cartea funciară acele motive de nulitate absolută care privesc forma actului sau a cererii, dar și motive de nulitate absolută care privesc fondul dreptului, cu condiția ca acest