ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5384/2022

Ședința publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 31.12.2019, reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniiul Energiei, repunerea în termenul de formulare a acțiunii în anularea Ordinului nr. 12/2016 prevăzut de art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 aprobată prin Legea nr. 160/2012, iar în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 aprobată prin Legea nr. 160/2012 și art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a solicitat:

- anularea Ordinului nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanță pentru serviciul de transport al energiei electrice și pentru serviciul de sistem publicat în M.O. nr. 279 din data de 13 aprilie 2016 și obligarea intimatei la modificarea prevederilor art. 13 alin. (3) al Standardului aprobat prin ordinul contestat, respectiv a pct. 1 de la Anexa 5, ori la emiterea unui Ordin care să vizeze "compensarea" exclusiv a consumatorilor, clienții finali casnici, prin excluderea formulării actuale "utilizatorii RET", în speță pin excluderea "producătorilor", cu cheltuieli de judecată, pentru următoarele motive:

Prin sentința nr. 139 din 9 februarie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de repunere în termenul de prescripție a dreptului material la acțiune.

A admis excepția tardivității introducerii cererii și a respins cererea formulată de reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniiul Energiei, având ca obiect "anulare acte emise de autoritățile de reglementare - ORDIN NR. 12/2016 - email", ca fiind tardiv introdusă.

A admis în parte cererea de sesizare a Curții Constituționale și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2017, privind modificarea și completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 și Legii gazelor nr. 351/2004, aprobată prin Legea Nr. 160 din 2 octombrie 2012.

A respins, în rest, ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale.

Împotriva sentinței civile nr. 139 din 9 februarie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat critici ce se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a dezvoltat următoarele critici:

Instanța de fond a reținut: analizând conținutul Ordinului Președitelui ANRE nr. 12/20.03.2016 privind aprobarea Standardului de performanță pentru serviciul de transport al energiei electrice și pentru serviciul de sistem, curtea reține că acesta are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică centrală, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) Ut. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar acțiunea în anulare a Ordinului nr. 12/30.03.2016 trebuie să fie introdusă în termen de 30 de zile de la data publicării acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prin recalificarea naturii juridice a actului contestat, Ordinul nr. 12/2016, din act normativ cu caracter secundar cum pretindem noi, în act administrativ individual, Curtea de Apel a depășit atribuțiile puterii judecătorești, ceea ce constituie motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 4 C. proc. civ.

Astfel, atunci când legiuitorul, în cazul de față chiar puterea legiuitoare - Parlamentul României, a făcut deja calificarea ordinelor ca fiind acte normative, judecătorul nu putea interveni peste această calificare legală atribuind, fără temei legal - aspect încadrabil la art. 488 pct. 8 C. proc. civ. -, o altă natură juridică actului atacat de noi.

Prin legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art. 3 alin. (2), legiuitorul a indicat ordinele ca făcând parte din categoria actelor normative: Normele de tehnică legislativă se aplică, în mod corespunzător, și la elaborarea și adoptarea proiectelor de ordine, instrucțiuni și de alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate, precum și la elaborarea și adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritățile administrației publice locale.

In aceeași lege, se reconfirmă apartenența ordinelor la categoria actelor normative și la art. 11 alin. (1) In vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De altfel noțiunea de "intrare în vigoare", aplicabilă ordinelor, nu se poate referi la un act administrativ individual care se comunică exclusiv subiectului/subiecților de drept cărora un asemenea act li se adresează și care, de la momentul comunicării, începe să producă efecte juridice.

O a treia confirmare a voinței clare și explicite a legiuitorului vine din cuprinsul Capitolului VIII al Legii nr. 24/2000: Norme cu privire la ordinele, instrucțiunile și celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și ai altor organe ale administrației publice centrale de specialitate sau de autoritățile administrative autonome, care cuprinde Art. 77: Actele date în executarea unui act normativ

Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. In formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4).

Or, în preambulul Ordinului nr. 12/2016 se arată explicit de către ANRE: Având în vedere prevederile art. 3 pct. 71 și 79 și ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare,

In temeiul prevederilor art. 9 alin. (1) Ut. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei emite următorul ordin: (...)

Recurenta-reclamantă apreciază că se află în ipoteza descrisă de art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinul ANRE fiind emis pe baza și în executarea unor legi, întrucât acest ordin a venit în întâmpinarea unei nevoi de reglementare la nivel secundar a unor chestiuni pe piața de energie electrică.

O a patra confirmare din cuprinsul Legii nr. 24/2000 se regăsește la Art. 78: Sfera reglementării: Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict Ia cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.

Or, dacă titlul Legii nr. 24/2000 arăta, de la bun început, că se referă la acte normative, nu se poate face o recalificare a Ordinului nr. 12/2000 ca act administrativ individual în contra voinței legiuitorului, apelând la prevederile Legii contenciosului administrativ, pentru că se încalcă separația puterilor în stat, instanța depășindu-și atribuțiile strict jurisdicționale.

Voința legiuitorului fiind clară și explicită, instanța nu putea proceda la interpretarea acesteia, urmând a o denatura grav, așa cum s-a întâmplat în speță. Puterea de intervenție a instanței de judecată prin interpretarea voinței legiuitorului se exercită numai atunci când voința legiuitorului se manifestă în texte legale distincte, ce trebuie coroborate, ori când ea nu se suficient de evidentă din textul actului normativ, ceea ce aici nu este cazul.

Față de menținerea unei calificări a Ordinului nr. 12/2016 ca fiind act administrativ individual ce poate fi contestat oricând pe calea excepției de nelegalitate, câtă vreme există pe rol dosarul nr. x/2020 în care hotărârea este neredactată, așadar nedefinitivă, recurenta apreciază că poate invoca excepția de nelegalitate în cadrul soluționării căii de atac a apelului, ANRE însuși va fi pus în situația de a nu se putea apăra acolo, nefiind parte, spre deosebire de împrejurarea analizării actului ca act normativ în cadrul procesual de față, unde este parte și se poate apăra. Calificarea ca act administrativ individual este, în concluzie, chiar în defavoarea ANRE care a invocat-o fără a analiza și anticipa situația profund defavorabilă în care se pune singură.

În ceea ce privește susținerea motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 Codn proc. civ., recurenta apreciază că motivarea instanței este prea sumară, în sensul că aceasta nu pare să fie analizat motivele invocate și nu a expus raționamentul pentru care a considerat că invocarea pentru prima dată împotriva noastră a unei interpretări inedite a Ordinului nr. 12/2016 (în sensul că s-ar cuveni compensări numai în cazul nerespectării standardului de performanță și acestea limitate la suma de 2.000 de RON) ar fi putut fi anticipată de la publicarea în Monitorul Oficial.

Cu privire la al treilea motiv de recurs, încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității raportat la soluția de admitere a excepției de tardivitate și nelegalitatca calificării termenului de exercitare a acțiunii în contenciosul administrativ special pe O.U.G. nr. 33/2007 recurenta apreciază că excepția tardivității poate fi admisă în raport de nerespectarea unui termen de decădere, a unui termen procedural stabilit de lege sau judecător pentru înfăptuirea unor acte de procedură.

În cauză, Legea specială, O.U.G. nr. 33/2007, prevede, la art. 5 alin. (7), un termen de 30 de zile de la data la care au fost notificate actele administrative cu caracter individual părților interesate. Acest termen este doar mai scurt decât cel de la art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, dar are aceeași natură juridică: este termen de prescripție, nu de decădere.

Confundarea unui termen de decădere cu unul de prescripție este nelegală. Confuzia pe care o face instanța de fond asupra naturii juridice a termenelor, fără a remarca paralelismul sau similitudinea dintre reglementările din legea specială și din cea generală este evidentă. Motivul poate fi încadrat și la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme există calificarea legală, dată de legiuitor, a naturii termenului de exercitare a acțiunii în contencios administrativ ca termen de prescripție (iar prescripția este o excepție de fond, peremptorie, nu o excepție de procedură), calificare pe care o instanță de judecată nu o poate înlătura, căci demersul său excede puterii judecătorești (art. 488 pct. 4 C. proc. civ.).

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglemnetare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare la data de 18.05.2021 prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum și în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantei ca fiind tardiv introdusă, apreciind în esență că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanță pentru serviciul de transport al energiei electrice și pentru serviciul de sistem are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Înalta Curte, în dezacord cu opinia instanței de fond care a stat la baza soluției de admitere a excepției tardivității introducerii cererii, constată, mai întâi, că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanță pentru serviciul de transport al energiei electrice și pentru serviciul de sistem este emis având în vedere prevederile art. 3 pct. 71 și 79 și ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, prevederile art. 9 alin. (1) lit. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012

Totodată, Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, astfel că Înalta Curte reține că acest ordin A.N.R.E. are un caracter normativ.

În doctrina de specialitate și jurisprudența secției de specialitate a instanței supreme, actele administrative cu caracter individual au ca obiect soluționarea unei probleme punctuale și se adresează unui subiect determinat/unor subiecte determinate sau determinabile în procesul de aplicare a actului administrativ individual respectiv. În ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ acestea au în vedere reglementarea unei situații/unor situații generale, iar efectele acestora se produc erga omnes/se adresează unui număr nedeterminat de subiecți.

Nu se poate reține că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016, are un grad de adresabilitate limitat ci vizează toți participanții la întreaga piață de energie electrică. Relevante în acest sens sunt prevederile art. 7, art. 17 alin. (2) lit. d), e) și f) și alin. (3), art. 19 alin. (2), art. 29, sau art. 41 din Anexa Ordinului.

Cu toate acestea pentru stabilirea caracterului normativ sau individual al unui act administrativ, nu interesează numărul concret al destinatarilor, ci modul de redactare al normei; dacă aceasta cuprinde o formulare cu caracter generic și impersonal, adresată unor destinatari neidentificați expres prin norma respectivă, atunci are caracter normativ; dacă destinatarii sunt individualizați prin chiar actul respectiv, atunci cu siguranță actul are caracter individual.

Nu se poate reține că simpla stabilire a unei anumite condiții privind destinatarii, duce la stabilirea caracterului individual al actului; în general, orice act normativ are un anumit "public" căruia i se adresează, specializat în raport de specificul actului respectiv.

În ceea ce privește cerința ca destinatarii actului administrativ să fie individualizați, simpla precizare a unei categorii de subiecte, fie ea restrânsă numeric sau chiar identificabilă în baza evidențelor oficiale, nu este suficientă, ceea ce determină existența unui act administrativ cu caracter normativ.

Actul administrativ cu caracter normativ cuprinde reglementări cu caracter general- obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. Pe când, actul administrativ individual se adresează unui anume destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați expres în conținutul său.

Înalta Curte reține, astfel, caracterul de act normativ al ordinului atacat, pentru că acesta nu individualizează expres destinatarii săi astfel că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, respectiv art. 3 pct. 71 și 79 și ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012.

Un argument suplimentar al caracterului normativ al acestuia este publicarea acestuia în Monitorul Oficial, conform art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007, care instituie în sarcina ANRE obligația de publicare a ordinelor. Astfel, aplicând argumentul per a contrario, dacă Ordinul nr. 12/2016 ar fi fost un act administrativ cu caracter individual, nu ar exista nici un temei legal pentru ca acesta să fi fost publicat în Monitorul Oficial.

Deopotrivă, Înalta Curte consideră că sfera persoanelor vizate de prevederile actului administrativ în discuție și în privința cărora acesta produce efecte juridice sunt evidențiate clar în prevederile art. 2 din Ordin, conform cărora: "Compania Națională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A. și operatorii economici din sectorul energiei electrice duc la îndeplinire prevederile prezentului ordin, iar entitățile organizatorice din cadrul Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei urmăresc respectarea prevederilor prezentului ordin." Din cuprinsul acestui articol se desprinde clar ideea ca actul administrativ atacat produce efecte erga omnes, deoarece nu sunt nominalizați expres operatorii economici vizați de ordin, ci alături de Compania Națională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A sunt menționați la modul general și operatorii economici din domeniul energiei.

Față de această constatare trebuie reținut că, un act administrativ este fie normativ, fie individual, și în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unei anexe a acelui act.

Cu privire la natura normativă a Ordinelor emise de ANRE care vizează un număr larg de subiecți, s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție și prin decizia nr. 3913/24.07.2020, în dosar nr. x/2016, prin care a respins recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva încheierii din 17 martie 2017 și a sentinței civile nr. 2558 din 23 iunie 2017 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat, dar și prin Decizia nr. 676 din 4 februarie 2021 pronunțată în Dosarul nr. x/2016, unde s-a validat raționamentul privitor la caracterul normativ al unui Ordin ANRE emis în aceleași condiții.

Față de toate acestea, Înalta Curte apreciază că Ordinul nr. 12/2016 emis de Președintele A.N.R.E. este un act cu caracter normativ, astfel cum această noțiune este definită în doctrină și jurisprudență, în sensul că este vorba de acte administrative care vizează reglementarea unei situații/unor situații generale, iar efectele acestora se produc erga omnes, respectiv, se adresează unui număr nedeterminat de subiecți.

Totodată, Înalta Curte, în ceea ce privește termenul de atacare a unor astfel de acte normative, reține că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabilește un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele A.N.R.E. în exercitarea atribuțiilor sale, au fost declarate neconstituționale prin Decizia nr. 136/2015. Astfel, luând în considerare specificul actelor emise în această procedură, precum și lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curții Constituționale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispozițiilor edictate pentru instituția juridică cea mai apropiată, în speță, a regimului juridic aplicabil acțiunii în contencios administrativ exercitate conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte, apreciind că în speță este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., urmează a casa sentința recurată și a trimite cauza spre rejudecare instanței de fond, unde cu ocazia rejudecării, Curtea de Apel București va stabili corect cadrul procesual în raport de natura juridică a actului contestat, față de care instanța de recurs a apreciat mai sus, ca fiind un act administrativ normativ. La analiza cauzei, instanța de fond va avea în vedere și Decizia nr. 136/2015 pronunțată de Curtea Constituțională și argumentele care au stat la baza acesteia.

Pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 496 alin. (2) și ale art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea Națională Nuclearelectrica S.A. împotriva sentinței civile nr. 139 din 9 februarie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.