ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4920/2022

Ședința publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe pentru refuzul nejustificat al acestei instituții, prin Departamentul Consular, de a autentifica o procură în condițiile art. 14 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, solicitând obligarea pârâtului, prin Departamentul consular, secția Consulară a Ambasadei României la Londra, să procedeze la autentificarea, ca mandant, a unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său și pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcția de Evidență a Persoanelor a Municipiului Bacău) și să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) și a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005; totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 104 din 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, ca nefondată.

Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că sentința cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii, în sensul că, deși instanța a reținut în considerente că actul de identitate are o valența principală de act care face dovada identității, a cetățeniei române, a adresei de domiciliu și, după caz, a adresei de reședință, și doar o valență subsidiară de act de călătorie în statele membre ale U.E., a apreciat că tocmai în virtutea valenței subsidiare nu i se poate admite cererea de chemare în judecată deoarece, în prezent, dreptul de călătorie în străinătate îi este suspendat.

În realitate, după 01.01.2021, Marea Britanie nu mai este membră U.E., fiind încheiat acordul BREXIT, astfel încât, chiar și dacă ar dori să călătorească în afara Marii Britanii cu cartea de identitate, acest lucru poate fi efectuat doar cu documentele de călătorie prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 248/2005.

Astfel, prima instanță a consfințit, practic, abuzul intimatului constând într-o veritabilă negare a dreptului, libertății și interesului legitim de a face dovada identității, a cetățeniei de domiciliu și a adresei, invocând faptul că i-a fost suspendat temporar dreptul de a călători în afara României, acestea reprezentând veritabile motive contradictorii și străine de natura pricinii, întrucât în speță s-a solicitat autentificarea procurii în vederea obținerii actului de identitate, în principal, pentru a putea face dovada identității, a cetățeniei române și a adresei, iar nu pentru a călători.

De asemenea, susține că în mod nelegal instanța a reținut că nu i se pot elibera documente de călătorie, iar pentru situația pierderii/distrugerii actului de identitate trebuie să se legitimeze cu un alt document cu fotografie recentă. Sub acest aspect, precizează că i-au fost eliberate 3 (trei) titluri de călătorie, cu fotografie, la datele de 27.07.2020, 12.10.2020 și 27.11.2020, în baza cărora putea călători și cu siguranță putea fi legitimată/identificată în vederea autentificării procurii solicitate, înscrisuri pe care înțelege să le depună în probațiune în recurs.

Raportat la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocă aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, în condițiile în care textul de lege referit nu condiționează în vreun fel solicitarea de eliberare a actului de identitate la serviciul public comunitar de evidență a persoanelor, prin împuternicit, pe bază de procură autentificată la misiunea diplomatică sau oficiul consular al României din țara respectivă.

Instanța de fond găsește justificări pentru modalitatea aleasă pentru a solicita actul de identitate, cu toate că legea nu are o atare condiționare.

Mai mult, instanța face în mod nelegal și aprecieri care țin strict de manifestările sale de voință, în virtutea drepturilor și libertăților pe care încă le mai are, chiar în condițiile condamnării penale pe care a suferit-o, apreciind că aceasta ar fi ales să fie un cetățean român cu domiciliul temporar în străinătate, deși nu a solicitat să fie încadrată în această situație specială.

Precizează că în prezent se află în Regatul Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord (mai exact în Londra), iar în cursul anului 2014, după ce în România a fost condamnată definitiv la o pedeapsă penală privativă de libertate, ca urmare a emiterii mandatului european de arestare, am fost reținută de autoritățile britanice în vederea punerii în aplicare a mandatului și extrădării către autoritățile judiciare române. În urma unui proces de extrădare, punerea în aplicare a mandatului european și implicit predarea sa au fost refuzate de către autoritățile judiciare britanice, ca urmare a constatării condițiilor improprii de executare a pedepselor privative de tibertate din penitenciarele din România.

În prezent nu mai deține nici un act de identitate valabil în condițiile în care, în cursul procedurii de reținere cartea de identitate românească pe care o deținea a fost pierdută/aruncată de Poliția Metropolitană din Londra, care i-a comunicat oficial acest lucru, precizându-i însă că poate obține o nouă carte de identitate românească de la Ambasada României, dacă va solicita acest lucru.

Refuzul de a i se autentifica procura solicitată este evident unul abuziv, cu interpretarea discreționară a dispozițiilor legale în materie, fiind absurd să se susțină că, în condițiile în care potrivit Legii nr. 248/2005, îi permisă eliberarea unui titlu de călătorie, nu s-ar putea elibera un asemenea titlu în baza căruia să se poată proceda la ambasadă la autentificarea unei procuri (deci fără să călătoresc), dar s-ar putea elibera totuși acest titlu în baza căruia să pot călători în România pentru a putea solicita personal eliberarea cărții de identitate (deși se arată și reține și prima instanță că i-a fost suspendat temporar dreptul de a călători în afara României).

Câtă vreme prin răspunsul negativ i s-a comunicat că nu i se poate interzice unei persoane obținerea cărții de identitate, totuși, prin refuzul de autentificare a procurii, cu sau fără titlu de identitate, în mod neechivoc îi este îngrădit în mod abuziv exercitarea dreptului de a obține cartea de identitate.

Reiterează recurenta că prin refuzul de autentificare a procurii exercitat cu exces de putere îi sunt îngrădite o serie de drepturi și libertăți fundamentale, care nu pot fi restrânse decât în condițiile art. 53 din Constituție.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar, intimatul-pârât a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele dezvoltate pe larg în întâmpinare.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepției și apărărilor invocate de intimatul-pârât.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor din întâmpinare, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere prin care a solicitat obligarea autorității intimate pârâte, prin Departamentul consular, secția Consulară a Ambasadei României la Londra, să procedeze la autentificarea, ca mandant, a unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său și pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcția de Evidență a Persoanelor a Municipiului Bacău) și să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) și a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005, invocând refuzul nejustificat al pârâtului.

Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, reținând, în esență, că dreptul de apreciere al autorității intimate a fost exercitat cu respectarea limitelor de competență prevăzute de lege, astfel încât nu sunt îndeplinite premisele unui exces de putere.

Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține că un prim motiv de recurs formulat de recurenta-reclamantă este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează hotărâri care nu cuprind motivele pe care se sprijină, care cuprind motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

În speță, nu este îndeplinită niciuna dintre aceste ipoteze, sentința atacată fiind motivată cu respectarea exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Judecătorul fondului a indicat situația de fapt pe baza probelor administrate, precum și motivele pe care și-a întemeiat soluția, raționamentul urmat fiind expus clar și logic.

În lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, examinarea efectivă a tuturor motivelor și apărărilor invocate de părți, ca o garanție a dreptului la un proces echitabil, nu implică obligația instanței de a da un răspuns detaliat fiecărui argument, întinderea obligației fiind variabilă, în funcție de natura hotărâri și de circumstanțele fiecărei cauze, cu luarea în considerare a pertinenței, clarității, relevanței în economia litigiului și fundamentării respectivelor motive.

În contextul examinării argumentelor recurentei-reclamante, instanța de fond a analizat pe larg drepturile și libertățile pretinse că ar fi fost încălcate, în special dreptul la liberă circulație, a cărui suspendare de către instanțele penale române, în ceea ce o privește pe recurenta-reclamantă, constituie aspectul determinant în prezenta cauză, cu consecința aplicării prevederilor legale specifice, respectiv art. 43 coroborat cu art. 6 și cu art. 22 alin. (1) din Legea nr. 248/2005.

Având în vedere că instanța de fond a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză pe baza probelor administrate și a analizat în cuprinsul considerentelor motivele de nelegalitate invocate, raționamentul urmat fiind expus clar și logic, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost motivată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Sub aspectul considerentelor contradictorii, Înalta Curte subliniază că există contradicție între considerente, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când din unele considerente rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, în speță, faptul că în argumentarea legală a inexistenței unui exces de putere din partea misiunii diplomatice în soluționarea cererii de eliberarea a procurei solicitate, prima instanță a arătat, printre altele, că o carte de identitate reprezintă și document de călătorie, nu înseamnă nicidecum că hotărârea ar cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, această concluzie a instanței încadrându-se în raționamentul logico-juridic al motivării hotărârii.

Contrar afirmației recurentei-reclamante, prima instanță nu și-a fundamentat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată pe existența dublei valențe a cărții de identitate, ci în baza unor prevederi legale clare, invocate și de intimatul-pârât, care nu permit o altă soluție legală decât cea pronunțată.

În aceste condiții, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile formulate din această perspectivă fiind nefondate.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., indicat de recurenta-reclamantă în memoriul de recurs, Înalta Curte reține că acesta este invocat formal, nefiind dezvoltate în concret critici care să poată fi subsumate acestui motiv.

Astfel, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

Simplele afirmații ale recurentei în sensul că "refuzul de a i se autentifica procura solicitată este evident unul abuziv, cu interpretarea discreționară a dispozițiilor legale în materie " sau că "hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în condițiile în care instanța, cu o motivare ce ar putea fi interpretată ca denotând anumite prejudecăți, reține că ar fi solicitat autentificarea procurii în virtutea prevederilor art. 14 alin. (2), lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, eludând evidența faptului că textul de lege referit nu condiționează în vreun fel solicitarea de eliberare a actului de identitate la serviciul public comunitar de evidență a persoanelor, prin împuternicit, pe bază de procură autentificată la misiunea diplomatică sau oficiul consular al României din țara respectivă", nu se circumscriu unor veritabile critici vizând greșita aplicare a normelor de drept material.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod corect instanța de fond a apreciat că refuzul autorității intimate de a soluționa cererea recurentei-reclamante privind autentificarea unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său și pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcția de Evidență a Persoanelor a Municipiului Bacău) și să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) și a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005, este unul justificat.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 " Se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

În sensul prevederii legale menționate mai sus, refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri constă numai în manifestarea, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea petiționarului, iar excesul de putere este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Nu orice refuz poate fi considerat nejustificat, ci numai cel emis cu exces de putere, adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile și libertățile cetățenilor, iar faptul că solicitările reclamantei nu au fost soluționate în modalitatea pretinsă de acesta nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

În speță, analizând refuzul autorității intimate de a rezolva cererea recurentei-reclamante, în raport de dispozițiile legale incidente, respectiv art. 6, art. 22 alin. (1) și art. 43 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, și cele prevăzute în Legea notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, Înalta Curte reține că dreptul de apreciere al autorității a fost exprimat în limitele marjei de apreciere conferită de lege.

În esență, fiind vorba de îndeplinirea unui act notarial, autentificarea actelor notariale atât de către notarii publici din țară, cât și de către misiunile diplomatice ale României din străinătat, este reglementată de Legea notarilor notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995.

Autentificarea procurii de către misiunile diplomatice și oficiile consulare presupune, în prealabil, stabilirea identității părților în condițiile art. 85, așa cum se prevede în art. 90 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 36/1995.

Pe de altă parte, art. 43 din Legea nr. 248/2005 prevede că: "Pe durata suspendării exercitării dreptului la libera circulație în străinătate cetățeanului român i se refuză temporar eliberarea documentelor de călătorie prevăzute la art. 6 alin. (1) de către autoritatea competentă să elibereze aceste documente, iar dacă i-au fost eliberate, îi sunt retrase de către autoritățile competente să pună în executare măsura."

Din interpretarea coroborată a dispozițiile legale sus arătate rezultă că misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României nu pot autentifica procuri pentru desemnarea unei persoane care să solicite eliberarea unui act de identitate în numele cetățenului român care figurează cu mențiuni active de suspendare a dreptului la libera circulație.

Prin urmare, fiind prevăzută de lege posibilitatea autorității pârâte de a refuza în condiții concrete autentificarea unei procuri speciale pentru eliberarea actului de identitate prin împuternicit, rezultă că dreptul de apreciere al autorității a fost exprimat pentru realizarea unor scopuri justificate de un interes public.

Faptul că prin adresa de răspus i s-a comunicat recurentei că misiunile diplomatice și oficiile consulare, la cerere, pot proceda la eliberarea unui titlu de călătorie pentru ca persoanele în cauză să se prezinte la autoritățile române în vederea clarificării situației juridice față de măsurile operative cu care figurează în evidențe, nu conduce la concluzia că autoritatea intimată a interpretat discreționar dispozițiile în materie, câtă vreme prevederile Legii nr. 248/2005 sunt clare, fiind definite în cuprinsul acesteia mai multe tipuri de documente de călătorie ce se pot elibera pentru situații distincte și/sau categorii de cetățeni români diferite: pașaport simplu electronic, pașaport simplu temporar (pentru situațiile prevăzute în mod expres și limitativ de art. 17

1

) și titlu de călătorie pentru cetățenii români aflați în străinătate, care nu mai posedă document de călătorie valabil pentru ipoteza revenirii pe teritoriul României (art. 21 și art. 23).

Totodată, în aprecierea existenței încălcărilor drepturilor și intereselor afirmate de recurenta-reclamantă prin cererea de chemare în judecată și, reiterate în recurs, Înalta Curte reține, în acord cu prima instanță, că din cele două modalități puse la îndemâna cetățenilor români cu domiciliul în România aflați temporar în străinătate de art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 97/2005, recurenta-reclamantă a ales-o pe aceea prevăzută la lit. b) întrucât modalitatea prevăzută la lit. a) presupune existența unor motive obiective pentru care cetățenii români nu se pot deplasa la serviciul public comunitar de evidență a persoanelor de la locul de domiciliu sau reședință, iar motivul pentru care aceasta nu se poate deplasa în România este propria sa voință, însăși recurenta-reclamantă afirmând că nu are interesul de a călători în România datorită condamnării penale.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele arătate, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 104 din 17 decembrie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2022.