ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4898/2022

Ședința publică din data de 25 octombrie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași solicitând instanței anularea Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Finanțelor, Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF-2257/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași, precum și suspendarea executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF-2257/7.07.2021.

În motivarea cererii de suspendare, reclamanta a arătat că actele administrative a căror suspendare o solicită au fost emise cu încălcarea competenței materiale a organului de inspecție economico financiară, cu nerespectarea dispozițiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, cu încălcarea dreptului la apărare al reclamantei, prin antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităților implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2000, fiecare dintre aceste împrejurări fiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, situație ce se încadrează în definiția noțiunii de caz bine justificat, așa cum este aceasta enunțată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, reclamanta învederează că aceasta este de asemenea îndeplinită, întrucât executarea sumei cu privire la care s-a dispus restituirea, din cauza cuantumului ridicat al acesteia, ar echivala cu intrarea în incapacitate de plată și cu încetarea existenței societății reclamante, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar și în ipoteza admiterii ulterioare a acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ.

Reclamanta consideră că executarea silită a sumelor cu privire la care s-a impus obligația de restituire presupune, pe de o parte, indisponibilizarea sumelor din conturile bancare ale reclamantei, iar pe de altă parte, valorificarea mijloacelor de transport folosite pentru desfășurarea obiectului de activitate al reclamantei (transport public de pasageri și curse regulate).

1.2. Hotărârea/Încheierea pronunțată în cauză

Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, prin încheierea din 18 ianuarie 2022, a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Finanțelor, Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și, în consecință, a respins cererea privind suspendarea executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice reprezentat prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău și Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași reprezentată prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț ca fiind inadmisibilă.

Totodată, a respins cererea privind suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 18 ianuarie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2021 a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., în condițiile art. 493 C. proc. civ.

Reluând argumentele din cererea de chemare în judecată și fără a invoca în drept motivele de casare, recurenta-reclamantă a subliniat faptul că actele administrative a căror suspendare o solicită au fost emise cu încălcarea competenței materiale a organului de inspecție economico financiară, cu nerespectarea dispozițiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, cu încălcarea dreptului la apărare al reclamantei, prin antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităților implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2000, fiecare dintre aceste împrejurări fiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, situație ce se încadrează în definiția noțiunii de caz bine justificat, așa cum este aceasta enunțată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, deși este adevărat că inspecția economico financiară se poate efectua și la operatorii economici cu capital privat, instanța a omis să aibă în vedere și dispoziția legală cuprinsă în teza finală a art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 care limitează competența materială a acestui tip de control financiar doar la verificarea sumelor transferate de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități.

Or, prin cererea introductivă de instanță reclamanta nu a susținut în niciun moment că inspecția economico financiară nu ar putea fi efectuata la operatorii economici cu capital privat ci, a invocat necompetența de efectuare a inspecției în raport cu natura sumelor decontate de la bugetul de stat, susținând că acestea nu sunt acordate pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități ci reprezintă exclusiv plata prestației de transport efectuată în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000.

Practica judiciară invocată de instanța de fond în susținerea competenței inspecției economico financiare de a verifica sumele decontate de operatorii de transport pentru prestațiile efectuate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000, nu este relevantă în prezenta cauză întrucât în dosarele soluționate prin sentințele respective operatorii de transport nu au invocat necompetența materială a inspecției economico financiare, ci au formulat doar apărări de fond vizând nelegalitatea actelor administrativ financiare emise în urma unor astfel de inspecții.

A mai susținut recurenta că, deși a invocat în susținerea cazului bine justificat faptul că organele de inspecție economico-financiară nu sunt competente să efectueze inspecția cu privire la societățile comerciale cu capital privat, în privința sumelor care nu reprezintă subvenții, instanța a reținut incidența dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. d) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, fără a avea în vedere că nu este îndeplinită condiția suplimentară ca sumele în discuție să fie acordate pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități. Or, sumele care sunt decontate pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 reprezintă pentru operatorul de transport simple venituri, cei care primesc subvențiile beneficiind de facilități la transportul rutier.

1.4 Apărările formulate în recurs

Intimații-pârâți Ministerul Finanțelor, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bacău și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Neamț au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, menținerea încheierii atacate și, pe cale de consecință, menținerea măsurii suspendării ca fiind temeinică și legală.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art.

486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 12 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând recursul formulat reclamanta A. S.R.L., în conformitate cu dispozițiile art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție îl constată că este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate criticile formulate, care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încheierea atacată fiind pronunțată cu aplicarea corectă a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, prin Dispoziția obligatorie nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Iași în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, organul de inspecție economico-financiară a stabilit în sarcina societății reclamante A. S.R.L o creanță bugetară în valoare totală de 6303013 RON din care 4688095 RON creanță bugetară principală și 1614918 RON accesorii.

Prin Decizia nr. 44/P/29.10.2021/29.10.2021, Ministerul Finanțelor, Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins ca neîntemeiată plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. ISR-AIF 2556/7.07.2021.

Instanța de fond a efectuat o analiză asupra stării de fapt și a motivat în drept soluția pronunțată, reținând, prin argumentele expuse în susținerea soluției că, situația premisă care trebuie îndeplinită pentru a se putea dispune în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 este existența unui act administrativ individual susceptibil de executare, condiție îndeplinită în cauză doar de actul Dispoziție obligatorie nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021.

A mai reținut că Decizia nr. 44/P/29.10.2021 emisă în soluționarea contestației administrative nu este un act administrativ unilateral ce poate fi pus în executare și asupra căruia instanța de judecată să poată dispună suspendarea executării sale, în condițiile în care prin această decizie a fost respinsă plângerea prealabilă:"(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.(3) Plângerea prealabilă nu suspendă executarea dispoziției obligatorii" (art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011).

Referitor la suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021, instanța a constatat că reclamanta a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat motive comune cu apărările formulate în cadrul acțiunii în anulare: încălcarea competenței materiale a organului de inspecție economico-financiară, nerespectarea dispozițiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, încălcarea dreptului la apărare, antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităților implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2020.

Considerentele curții de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situația de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Înalta Curte constată că, prin susținerile evocate în cadrul cererii de recurs, recurenta nu aduce critici punctuale sentinței atacate, care să combată argumentele reținute de instanța de fond în fundamentarea soluției.

Practic, recurenta-reclamantă, reiterează aspectele de nelegalitate ale actului administrativ contestat ce rezultă, în opinia acesteia, din lipsa competenței materiale a organelor de inspecție economico-fianciare de a efectua inspecția cu privire la societățile comerciale cu capital privat, în privința sumelor care nu reprezintă subvenții, susținând că instanța a reținut incidența dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. d) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, fără a avea în vedere că nu este îndeplinită condiția suplimentară ca sumele în discuție să fie acordate pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000.

Aceste aspecte invocate de recurenta-reclamantă, atât din prisma competenței materiale a pârâtului cât și din prisma calității sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziția în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua.

Este de subliniat că, în ceea ce privește suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021, așa cum corect a punctat instanța fondului reclamanta a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat motive comune cu apărările formulate în cadrul acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca:

"împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", iar paguba iminentă de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca "prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".

Jurisprudența în materie a dezvoltat și aplicat în concret cele două condiții prevăzute la art. 14 din Legea contenciosului administrativ, astfel că în prezent aceasta este unanimă în a considera că pentru existența cazului bine justificat nu se analizează pe fond legalitatea actului administrativ atacat, ci se realizează doar o "pipăire a fondului", prin invocarea unor împrejurări de fapt sau de drept care, în urma unei cercetări sumare, să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului, constatată însă cu ușurință, având în vedere că măsura suspendării este una provizorie.

Cu toate acestea, noțiunea de "caz bine justificat", deși nu presupune o dovadă de nelegalitate evidentă, poate fi reținută dacă, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

În considerarea celor două principii incidente în materia legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu, suspendarea constituie o situație de excepție, care poate fi dispusă doar în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege, respectiv îndeplinirea cumulativă a celor 2 condiții prevăzute de art. 14 din legea contenciosului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube sunt analizate de către instanța de judecată în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Ca atare, instanța de judecată nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze la verificarea acelor împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Judecarea cererii de suspendare nu presupune prejudecarea fondului litigiului, instanța având numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Or, așa cum se poate observa, din analiza pretinselor motive invocate în susținerea condiției cazului bine justificat, criticile dezvoltate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată vizează strict aspecte care privesc fondului cauzei.

Analiza acestor critici presupune o prejudecare a fondului cauzei având ca obiect anulare act administrativ, motiv pentru care Înalta Curte consideră că nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat pentru a se dispune suspendarea actului administrativ.

Or, aspectele invocate de către recurentă nu constituie, prin ele însele, împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ și nu se poate ralia punctului de vedere al recurentei.

De altfel, în mod corect a reținut instanța de fond că, în ceea ce privește competența materială privind verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparține Ministerului Finanțelor Publice, prin structuri specializate din cadrul direcțiilor generale ale finanțelor publice teritoriale, conform dispozițiilor art. 6 lit. d) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, în sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecției economico-financiare, art. 1 din actul normativ are în vedere și societățile comerciale cu capital integral privat (Decizia nr. 6506/3.10.2013). În același sens sunt și considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 1766/8.04.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2017 și ale Deciziei ÎCCJ nr. 6254/24.11.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2017.

Dat fiind aspectele mai sus relevare și în acord cu cele statuate de către prima instanță, Înalta Curte consideră că în speță nu rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actelor a căror suspendare s-a solicitat, pentru a fi întrunită condiția privind existența cazului bine justificat, cu atât mai mult cu cât, soluționarea acțiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2021 este suspendată, în baza art. 413 alin. (1) punctul 1 C. proc. civ. până la soluționarea excepției de neconstituționalitate pendinte, respectiv, excepția de neconstituționalitate a art. 3 punctul 5 lit. f), art. 3 punctul 6 și a sintagmei "precum și fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități" din art. 3 punctul 4 din O.U.G. nr. 94/2011, modificată, precum și a O.U.G. nr. 94/2011, în întregul său.

De asemenea, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul de față.

Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. Îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute.

Față de toate considerentele expuse, Înalta Curte in acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, constată că nu sunt întrunite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, până la pronunțarea instanței de fond pe acțiunea în anulare.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul reclamantei va fi admis, se va casa sentința atacată și, în rejudecare se va dispune suspendarea executării Dispoziției obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași - Activitatea De Inspecție Economico Financiară, până la pronunțarea instanței de fond.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva încheierii din 18 ianuarie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 octombrie 2022.