ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4367/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 01.08.2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr x/09.07.2018.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2203 din data de 12 iulie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) și art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003. A respins cererea de suspendare a judecății. A respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2203 din data de 12 iulie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. Totodată a solicitat recurentul ca în rejudecare, în temeiul art. 413 C. proc. civ. să dispună instanța de recurs suspendarea soluționării cererii de recurs, până la soluționarea cauzei ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate invocate în fața instanței de fond, pe care această instanță a trimis-o spre soluționare Curții Constituționale. În motivarea recursului, reclamantul a susținut următoarele critici: Recurentul subliniază că a arătat prin acțiunea introductiva, că nu a participat la adoptarea unei decizii in Consiliul local cu privire la contractul semnat de firma tatălui său, situație care daca s-ar fi întâmplat l-ar fi adus în zona conflictului de interese. Dealtfel, acest contract nici nu a fost discutat in ședințele consiliului. Separat insa de acest aspect, arată că nici măcar nu a avut cunoștința de faptul ca aceasta firmă va încheia un contract cu Primăria. Acesta afirmă că persoana tatălui său este (cu puterea evidentei) o persoana diferita de el, căreia nu-i poate influenta acțiunile sau deciziile si nici nu poate suporta sancțiuni pentru ele. Contrar considerentelor instanței de fond, opinează ca răspunderea reglementata de dispozițiile legale prevăzute de art. 90 din Legea 161/2003, este o răspundere subiectiva, fundamentata pe vinovăția consilierului local in cauza. In speța, apreciază că nu exista nici măcar in germene o culpa din partea sa, fapt care determina imposibilitatea antrenării răspunderii pentru fapta săvârșita de tatăl său. Acesta reiterează ideea ca nu are nicio putere de direcție si control asupra tatălui său (dealtfel nici nu exista instituția juridica a răspunderii obiective a copiilor pentru faptele părinților) si nici nu a stiut ca va semna vreun contract cu Primăria. De asmenea, unul dintre elementele esențiale ale regimului incompatibilitailor este posibilitatea de opțiune acordata alesului local pentru evitarea incompatibilității intre cele doua funcții, tocmai in scopul de a se evita starea de pericol social si consecutiv sa evite sancțiunea. Aceasta opțiune o are după cum urmează: - fie prin alegerea uneia dintre cele doua funcții aflate in incompatibilitate, inainte de validarea in funcția de ales local (a se vedea art. 91 din Legea 161/2003) - fie prin decizia pe care o adopta el personal de a nu încheia un contract atunci când cele doua funcții incompatibile sunt întrunite intr-o singura persoana(aceea a alesului local) cum este cazul prevăzut de art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003. In speța de fata, prin raportare la cazul special prevăzut de art. 90 alin. (2) care implica doua persoane, este obligatoriu sa i se acorde alesului local posibilitatea sa opteze adică sa evite situația de incompatibilitate, neexistand nicio rațiune pentru care aceasta posibilitate nu ar trebui acordată și în cazul prevăzut de art. 90 alin. (2), mai ales ca acesta urmează sa suporte conecinte derivate din fapta unei alte persoane. Recurentul apreciază că nu exista nicio fundamentare teoretică justă și echitabilă care, în lipsa oricărei forme de vinovăție (fie ea culpă sau intenție), sa ofere un temei pentru răspunderea obiectiva a consilierului local, pentru faptele tatălui sau de care nu a avut cunoștința, dispozițiile art. 90 instituind o răspundere subiectiva. Recurentul mai susține și că instanța de fond, în considerentele expuse în sentința civila atacată, analizează în primul rând în mod lacunar problematica primului motiv de nulitate invocat, cel referitor la forma răspunderii instituita de art. 90, și în al doilea rând, instanța nu a argumentat în ce măsură subzista sau nu și cel de-al doilea motiv regăsit în acțiunea introductiva. De asemenea, instanța nu a motivat soluția de respingere a cererii de suspendare a judecații cauzei pana la soluționarea excepției de neconstitutionalitate formulata in cursul judecații litigiului pe fond, rezumând doar la a susține ca nu va dispune suspendarea, nefiind necesara o asemenea măsura. Criticile invocate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 03 februarie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 04 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Înalta Curte va analiza cu prioritate cererea de suspendare a cauzei în temeiul art. 413 C. proc. civ. până la soluționarea dosarului privitor la excepția de neconstituționalitate cu care a fost investită Curtea Constituțională de către instanța de fond prin admiterea cererii de sesizare cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) și art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003, formulată de către recurentul-reclamant. Cu privire la această cerere, Înalta Curte în acord cu măsura dispusă de instanța de fond, apreciază că în cauză nu se impune suspendarea judecății recursului, până la pronunțarea Curții Constituționale pe excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) și art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003. În conformitate cu prevederile art. 413 C. proc. civ., poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte de existența unui drept care face obiectul unei alte judecăți. Or, Înalta Curte cu privire la motivul pentru care s-a solicitat suspendarea recursului, apreciază că soluționarea unei excepții de neconstituționalitate din partea Curții Constituționale pe de-o parte nu se încadrează limitelor textului de lege prevăzut de art. 413 alin. (1) C. proc. civ. (care privește suspendarea facultativă, dar și a unui drept ce face obiectul altei judecăți), iar pe de altă parte în cazul în care excepția de neconstituționalitate va fi admisă, în conformitate cu prevederile art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ. conferă un remediu părții căreia profită soluția ce urmează a se pronunța de către instanța de control constituțional. Așadar, instanța de recurs apreciază că în cauză nu se impune suspendarea, considerente pentru care va respinge cererea formulată în acest sens de către recurent. În ceea ce privește critica sentinței recurate subscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pe motiv că instanaț de fond nu a motivat soluția de respingere a cererii de suspendare, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiată, instanța de fond cu privire la această cerere pronunțând o soluție temeinică și legală, confirmată și de soluția adoptată în acest ciclu procesual față de cererea de suspendare a recursului. În ceea ce privește invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. față de considerentele sentinței recurate, în sensul că instanța de fond nu a analizat forma răspunderii instituită de art. 90 din Legea nr. 161/2003 și nici nu a efectuat o analiză a formei de vinovăție în situația existenței cazului de incompatibilitate de la alin. (2) al art. 90, Înalta Curte apreciază că și aceste critici nu sunt întemeiate. În analiza sentinței recurate sub acest aspect, instanța de recurs apreciază că în considerentele sale, instanța de fond a prezentat raționamentul juridic care a condus la soluția adoptată, întemeiat pe dispozițiile imperative ale art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2003. Așadar, în cuprinsul sentinței recurate nu există argumente contradictorii ori străine de natura pricinii și nici nu se poate stabili că sentința este nemotivată, aspecte care să se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel fiind, hotărârea recurată respectă condițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., respectiv a avut în vedere stabilirea situației de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată, fără a se putea reține elemente contradictorii în privința considerentelor sentinței sau o lipsă a motivării acesteia. În consecință, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, considerente pentru care și acest motiv de casare este nefondat. Înalta Curte cât privește argumentele propuse de recurentul-reclamant în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că și acestea sunt neîntemeiate. Cu privire la situația de fapt, instanța de recurs reține că, în urma finalizării activității de evaluare, inspectorul de integritate din cadrul autorității intimate a reținut faptul că persoana evaluată A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prevăzut de dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier local, societatea "S.C. B. S.R.L", la care tatăl persoanei evaluate - rudă de gradul I- deține calitatea de asociat unic și funcția de administrator, a încheiat Contractul de furnizare nr. x/06.12.2016 cu Primăria Orașului Buftea, având ca obiect furnizarea și montarea unui pavilion-foișor, prețul contractului fiind de 57.600 RON. În urma activității de verificare, intimata-pârâtă a emis raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, prin care s-a reținut că, reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, încălcând interdicția impusă prin art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2013. În critica sentinței recurate, recurentul-reclamant a apreciat că instanța de fond a făcut aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003, deoarece nu a analizat gradul de vinovăție și răspundere față de situația care a condus la starea de incompatibilitate izvorâtă din relația contractuală a Primăriei Orașului Buftea cu o societate deținută de tatăl recurentului-reclamant. Înalta Curte, pentru o mai bună înțelegere a raționamentului juridic care stă la baza declarării stării de incompatibilitate a unei persoane aflate în situația prevăzut de art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2013, urmează a face câteva referiri la modul de organizare a unei unități teritorial administrative, în conformitate cu Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, lege aflată în vigoare la data controlului de integritate efectuat de intimata-pârâtă ANI. Așadar, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale: "Comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale." Potrivit art. 23 din același act normativ:,,(1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale. (2) Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe și municipii, în condițiile legii." Art. 77 din aceeași lege prevede că "Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale", iar la art. 36 alin. (1) se prevede că: "Consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale". În speță, instanța de recurs reține că recurentul-reclamant se consideră nedreptățit de soluția adoptată prin Raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, încheiat de societatea tatălui său, cu autoritatea executivă, respectiv, Primăria Buftea prin Primar și nu cu autoritatea deliberativă din care face acesta face parte. În critica sentinei recurate acesta susține că instanța de fond pe de-o parte nu a analizat gradul său de răspundere în acest caz, iar pe de altă parte nu a stabilit forma vinovăției. Or, față de cele arătate mai sus privind forma de organizare și funcționare a autorităților publice locale, se apreciază că interpretarea propusă de recurentul-reclamant nu poate subzista, în măsura în care activitatea autorității deliberative din cadrul unei unități admnistrativ teritoriale (Consiliul local) este indisolubil legată ce activitatea autorității executive (Primăria cu întreg aparatul său de funcționare). Prin raportare la dispozițiile art. 36 din Legea nr. 215/2001, prin care se stabilesc atribuțiile Consiliului local, acesta, ca autoritate deliberativă, aprobă și ia hotărâri cu privire la autoritatea executivă. Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea reclamantului, reținând, în esență, faptul că partea a încălcat regimul incompatibilităților, reglementat de art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, întrucât, din înscrisurile existente la dosar, rezultă faptul că S.C. B. S.R.L. deținută de tatăl recurentului-reclamant a încheiat un contract de furnizare și montare a unui foișor în valoare de 57.600 RON. Această soluție este împărtășită de instanța de control judiciar, deoarece a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispoziției normative anterior nominalizată în care se prevede următoarele: "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local." Interdicția prevăzută de textul de lege citat, nu se referă la neîncheierea contractelor cu autoritatea deliberativă (consiliul local, care nici nu are atribuții în privința încheierii unor contracte) ci prin raportare la modul de funcționare al UAT-urilor din perspectiva textelor de lege anterior menționate, privește tocmai modalitate de încheiere a contractelor cu autoritatea executivă, reprezentată de Primar, ai UAT-ului în cadrul căreia persoanele expres nominalizate își desfășoara activitate conform funcției lor (consilieri locali, consilieri locali, administratori etc). Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ, respectiv o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public. Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care pe de-o parte exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, iar pe de altă parte prin prisma gradului proxim de rudenie a unei persoane cu funcție publică cu o persoană privată care poate furniza o serie de servicii în condiții preferențiale, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale. Aceste aspecte au fost subliniate și de către Curtea Constituțională care a arătat că, examinând problema incompatibilităților privind aleșii locali, "a statuat, cu valoare de principiu, că acestea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice " și "că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public." (Decizia nr. 774/2016 a Curții Constituționale referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 90 și art. 92 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției publicată în Monitorul Oficial nr. 187/16 martie 2017. În același sens, Decizia nr. 396 din 1 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 19 noiembrie 2013). În speță, chiar dacă recurentul-reclamant a arătat că nu a participat la adoptarea unei decizii in Consiliul local cu privire la contractul semnat de firma tatălui său, contractul nefiind discutat în ședințele de consiliu, iar față de deciziile tatălui său nu are nicio formă de implicare, Înalta Curte apreciază că aceste aspecte sunt irelevante în contextul textului de lege aplicabil stării de incompatibilitate ce s-a reținut în sarcina sa. În acest context, o analiză din partea instanței de fond față de forma vinovăției sale, ori a gradului de răspundere prin raportare la textul de lege aplicabil ar fi fost irelevantă. În aceste condiții, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea Raportului de Evaluare nr. x/09.07.2018, prima instanță apreciind în mod corect că acest act administrativ și concluziile sale au respectat îndeaproape prevederile legale aplicabile în materie, așa încât argumentele expuse de recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2203 din data de 12 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.