ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4159/2022

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 29 septembrie 2021, reclamantul Sindicatul Oamenilor Liberi din Educație Timiș a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea cu nr. 554/2004, având în vedere și dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) ale aceluiași act normativ, suspendarea (în integralitate sau numai parțial) a Ordinul ministrului educației nr. 3993 din 16.06.2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluționarea definitivă a capătului 2 din cuprinsul prezentei cereri, iar pe fond, anularea în parte a Ordinul ministrului educației nr. 3993 din 16.06.2021, respectiv anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) ale acestui ordin.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 621 din 02 decembrie 2021 Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Oamenilor Liberi din Educație Timiș în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale. Fără cheltuieli de judecată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Sindicatul Oamenilor Liberi din Educație Timiș, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului, recurentul a criticat interpretarea dată de prima instanță dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, respectiv concluziile referitoare la aplicarea în timp a acestora, conform cărora teza I se aplică cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare ulterior intrării in vigoare a Legii nr. 153/2017, iar teza a II-a a articolului nu se poate referi decât la cadrele didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare anterior intrării in vigoare a legii. În opinia recurentului, art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 a avut în vedere doar opțiunile cadrelor didactice exprimate ulterior intrării în vigoare a legii, fapt confirmat de aplicarea unitară, timp de mai bine de 4 ani a acestor dispoziții și modificarea acestei practici doar în urma adoptării Ordinului nr. 3993/2021. Intenția legiuitorului nu a fost niciodată aceea de a trasa o distincție precum cea dedusă de către instanță, iar practica pârâtului confirmă pe deplin acest lucru. Contrar opiniei instanței, recurentul a mai apreciat că tocmai introducerea dispozițiilor art. 14 alin. (3) este cea care a dat naștere situației aparent discriminatorii. În mod evident, în lipsa introducerii obligativității de a alege între indemnizația de doctor și echivalarea gradului didactic I, această discuție nu și-ar avea locul. Totuși, actul normativ a fost adoptat și, într-adevăr, persoane aflate aparent în situații similare sunt tratate diferit. Această aparență este însă ușor demontată prin raportare la vechimea în muncă a persoanelor respective. Caracteristică menționată inclusiv în cadrul art. 6 lit. b) indicat de către instanța de fond, vechimea în muncă constituie criteriul de diferențiere între un cadru didactic care a avut oportunitatea să obțină echivalarea gradului didactic I anterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017 și un coleg a cărui posibilitate de echivalare a gradului didactic s-a născut doar ulterior intrării în vigoare a aceleiași legi. Prin definiție, vechimea în muncă a celor două persoane este diferită și, drept urmare, tratamentul aplicat acestora poate să difere. Este cât se poate de normal și chiar dezirabil ca un salariat cu vechime să beneficieze de drepturi și facilități suplimentare colegilor săi mai noi. De asemenea, este previzibil că succesiunea normelor va naște în patrimoniul salariatului aflat în câmpul muncii o serie de drepturi pe care o persoană aflată la începutul carierei nu le va avea. Având în vedere aceste aspecte, raționamentul instanței nu face altceva decât să propună - în numele nediscriminării - decăderea din drepturile deja câștigate ale categoriei de salariați cu vechime, pentru ca aceștia să nu beneficieze de un avantaj față de salariații mai noi. Pe lângă faptul că acest raționament contravine principiilor nediscriminării, existând, criterii clare pentru a conferi un tratament diferențiat celor două categorii de salariați, consecințele finale ale acestei logici pot fi extrem de dăunătoare pentru stabilitatea întregului sistem educațional. Pentru a înțelege acest aspect, trebuie avut în vedere faptul că gradul didactic I conferă cadrului didactic mult mai multe facilități decât un simplu spor salarial. În primul rând, acesta reprezintă cea mai înaltă treaptă profesională care poate fi urcată de către personalul didactic. Retrogradarea din această calitate presupune scurgerea a cel puțin 4 ani de carieră educațională pentru a încerca redobândirea ei. Apoi, gradul didactic I reprezintă o cerință premergătoare accesului la anumite funcții de conducere în învățământ. Ar fi de neconceput ca, un cadru didactic care în prezent ocupă o funcție de conducere grație echivalării gradului didactic I în urmă cu mai bine de un deceniu, să fie pus în poziția de a alege între indemnizația de doctor și renunțarea la echivalarea gradului didactic - drept urmare și la funcția pe care o ocupă. De asemenea, recurentul a criticat argumentul instanței conform căruia Ordinul nr. 3993/2021 nu adaugă la lege și este "o simplă normă interpretativă, explicativă, menită să asigure executarea unitară a dispoziției normative la care se referă" și a apreciat că acesta este rezultatul unei interpretări eronate a dispozițiilor art. 68 din Legea nr. 24/2000, conform cărora "(1) Intervențiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispoziții interpretative cuprinse într un nou act normativ sau prin modificarea dispoziției al cărui sens trebuie clarificat". Reiterând aspectele susținute pe fondul cauzei și având în vedere și dispozițiile art. 4 și art. 81 alin. (1) ale aceleiași Legi nr. 24/2000 - referitoare la ierarhia actelor normative - recurentul a apreciat că pentru interpretarea Legii nr. 153/2017 ar fi trebuit să fie adoptat "un act normativ de același nivel", un simplu ordin de ministru fiind în mod evident insuficient ca urmare a subordonării sale față de o lege. Pe de altă parte, hotărârea este criticată și prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., având în vedere că, la doar două paragrafe mai sus, instanța a catalogat Ordinul ca fiind "emis în temeiul Legii-cadru nr. 153/2017, pentru punerea în aplicare a dispozițiilor acestuia". Fără a relua argumentele prezentate pe larg în cadrul acțiunii introductive, recurentul a susținut că Ordinul nr. 3993/2021 nu poate avea caracterul juridic al unei norme de executare, date fiind momentul adoptării actului administrativ (la 4 ani distanță față de intrarea în vigoare a legii), extinderea nepermisă a cadrului de aplicabilitate al legii "puse în aplicare" și, înainte de orice, faptul că dispozițiile art. 14 alin. (3) al Legii nr. 153/2017 nu necesită un act subsecvent de executare. Contradicția în raționamentul instanței este evidentă și este aptă a determina casarea hotărârii pronunțate, un act normativ neputând avea, în același timp, atât natura juridică a unei norme de interpretare, cât și a unui act de punere în aplicare.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Educației a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul Sindicatul Oamenilor Liberi din Educație Timiș a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul ministrului educației nr. 3993 din 16.06.2021, solicitând anularea parțială a acestuia - art. 1 alin. (2) și (3), precum și suspendarea executării acestor dispoziții. Prima instanță a respins ambele capete ale cererii de chemare în judecată, reținând, în esență, că prevederile ordinului contestat nu contravin Legii nr. 153/2017 în a căror aplicare au fost emise, nu au caracter retroactiv, iar emitentul nu și-a depășit sfera de competență. Fiind învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamant împotriva sentinței instanței de fond, Înalta Curte constată, cu titlu prealabil, că susținerile din calea de atac formulată vizează exclusiv soluția pronunțată asupra acțiunii în anulare, nu și pe cea vizând cererea de suspendare a executării, astfel încât recursul va fi analizat doar din această perspectivă. Astfel, o primă critică formulată de recurent a vizat modul de interpretare a dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 și, în acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că sensul dreptului de opțiune la care face referire teza a II a articolului precitat nu poate fi decât subsumat premisei, respectiv voinței legiuitorului expusă în teza I a aceluiași articol și alineat conform căreia nu se mai permite cumulul indemnizației de doctorat cu drepturile aferente gradului didactic obținut exclusiv ca efect al echivalării aceluiași doctorat. Teza a doua a art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 nu se poate referi decât la cadrele didactice care au obținut doctoratul și gradul didactic I în baza acestuia, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 153/2017, întrucât pentru cadrele didactice care au obținut doctoratul și echivalarea sa în grad didactic I ulterior lunii iulie 2017 se aplică direct prevederile art. 14 alin. (3) teza 1. În acest sens sunt considerentele Deciziei CCR nr. 685/31.10.2019, conform cărora "indemnizația pentru titlul științific de doctor reprezintă un drept salarial suplimentar, care nu aparține sferei drepturilor și libertăților fundamentale. Prin urmare, acordarea acestui drept depinde în exclusivitate de opțiunea legiuitorului. Mai mult, având în vedere că acest drept se acordă din fonduri publice, legiuitorul, raportându-se la resursele financiare disponibile, stabilește condițiile de acordare a indemnizației pentru titlul științific de doctor, iar atunci când aceleași temeiuri o impun, poate dispune suspendarea dreptului sau chiar încetarea acordării acestuia.", dar și cele ale deciziei nr. 52/2020 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a stabilit că "prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizația pentru titlul științific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi bănești în considerarea titlului respectiv." Așadar, dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 impun cadrelor didactice condiția suplimentară de a nu fi solicitat și obținut gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor, deoarece obținerea gradului didactic în această modalitate reprezintă în sine un beneficiu acordat cadrelor didactice respective, condițiile de acordare a gradului fiind mai puțin restrictive, dar și pentru că obținerea gradului didactic I determină avantaje financiare, prin aplicarea unui nivel de salarizare. Prin dispozițiile ordinului contestat în cauză se realizează a clarificare a drepturilor salariale care înlătură inechitățile de salarizare diferită pentru funcții similare pentru personalul plătit din fonduri publice, respectiv pentru cei care au obținut prin ordin de ministru gradul didactic I, ca urmare a echivalării titlului științific de doctor anterior datei de 01.07.2017 și cei care și-au echivalat titlul de doctor după data de 01.07.2017. Legiuitorul primar a urmărit explicit abrogarea cumulului între indemnizația de doctorat cu orice alte drepturi derivate din acest titlu, respectiv cu drepturile financiare aferente gradului didactic I obținut exclusiv prin echivalarea doctoratului, deoarece teza principală a art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 este aceea că: "Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor." De asemenea, contrar susținerilor recurentului, soluția aleasă de legiuitor nu este una discriminatorie, ea reprezentând mecanismul legal prin care legiuitorul s-a asigurat și de aplicarea unitară a legii de salarizare, din această perspectivă, întrucât menținerea în plată a indemnizației de doctorat (cumulat cu indemnizația aferentă gradului didactic I obținut prin echivalare) pentru cei care au obținut aceste titluri/grade anterior lunii iulie 2017 ar fi generat situații discriminatorii față de cei care s-au aflat în aceeași situație ulterior acestei luni. În același timp, instanța de fond a reținut în mod just că ordinul contestat nu adaugă la lege, ci reprezintă o normă de interpretare, o normă explicativă, cu rol de clarificare a modului a aplicare a unui act normativ. Același ordin contestat nu are caracter retroactiv și respectă ierarhia actelor normative, iar art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică în mod nediferențiat tuturor cadrelor didactice care au obținut titlul științific de doctor, indiferent care este data la care le-a fost acordat titlul, câtă vreme în cuprinsul acestei norme nu sunt incluse precizări care să limiteze sfera de aplicare a acesteia, fie la anumite persoane, fie în timp. De asemenea, Înalta Curte constată că recurentul a invocat și cazul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocând o pretinsă contradictorialitate a considerentelor instanței de fond în privința caracterului juridic al normei contestate. Argumentul recurentului nu relevă, însă, o contradicție în silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, iar rațiunile avute în vedere de instanță sunt clare, în sensul că Ordinul nr. 3993/2021 nu adaugă la lege, ci constituie o normă de interpretare, explicativă, cu rolul de a clarifica modul de aplicare a unui act normativ. Pentru considerentele expuse, reținând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,