ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3906/2022

Ședința publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la această instanță la data de 22.11.2019 sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministrul Finanțelor Publice și Ministerul Finanțelor Publice, anularea în parte a Ordinului nr. 2442/18.08.2016, în ceea ce privește prevederile art. 17 alin. (2).

La data de 27.11.2019, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență nr. 5168/15.04.2019 și a procesului-verbal de selecție practicienilor în insolvență pentru debitoarea S.C. Prefa S.A., în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității, excepția prematurității, excepția necompetenței materiale, excepția tardivității; cu privire la fondul cauzei, a arătat că nu poate formula apărări întrucât nu are calitate procesuală.

La rândul său, prin întâmpinare pârâta ANAF a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANAF, excepția rămânerii fără obiect a cererii de anulare a Ordinului ANAF nr. 2442/2016, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii.

În ședința publică de la 20.07.2020, Curtea de apel a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor Publice și a respins celelalte excepții invocate de pârâți, mai puțin excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintele ANAF, pe care a unit-o cu fondul cauzei.

Prin sentința nr. 51 din 27 iulie 2020, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal:

(i) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală;

(ii) a respins excepția de nelegalitate a hotărârii Comisiei de selecție a practicienilor în insolvență nr. 5168/15.04.2019 și a procesului-verbal din 15.04.2019 de selecție a practicienilor în insolvență pentru debitoarea Prefa S.A., ambele emise de pârâta AJFP Brașov;

(iii) a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală,ca neîntemeiată;

(iv) a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministrul Finanțelor Publice, Ministerul Finanțelor Publice, și Președintele ANAF, ca fiind îndreptată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

Împotriva sentinței nr. 51 din 27 iulie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, în subsidiar, casarea sentinței și, în rejudecare pe fond, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta invocă încălcarea regulilor de procedură privind motivarea hotărârii, exigență consacrată de art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ., arătând că instanța a omis a se pronunța asupra tuturor aspectelor de nelegalitate ale art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016, respectiv din perspectiva legitimării onorariilor extrem de reduse și vădit disproporționate și a validării propunerilor unor oferte cu încălcarea prevederilor constituționale ale art. 135 alin. (2) privind concurența loială și a împrejurării că ordinul atacat încurajează practicienii în insolvență să propună onorarii extrem de reduse, nerealiste cu scopul de a obține cel mai mare punctaj în procedura de desemnare demarată de organul fiscal competent.

În ceea ce privește nepronunțarea asupra tuturor motivelor de nelegalitate, apreciază că este incident și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în condițiile în care lipsesc motivele pe care se sprijină soluția de respingere a motivelor de nelegalitate neanalizate. Chiar dacă instanța le-ar fi considerat neîntemeiate și în final ar fi respins acțiunea, apreciază că era necesar să motiveze acest aspect. Or, instanța s-a rezumat la a se pronunța doar cu privire la unul dintre motivele de nelegalitate invocate, respectiv la cel referitor la absența criteriilor de identificare a unei oferte vădit disproporționate.

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a reiterat argumentația de la fondul cauzei, arătând că, în analiza legalității art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărora anulare s-a solicitat, instanța de fond a aplicat în mod greșit normelor de drept material incidente.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată în cauză, instanța de fond a analizat în mod greșit condiția de admisibilitate privind relevanța excepției de nelegalitate, prin raportare la faptul că raportul de cauzalitate ar fi inversat, încălcând dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 care impun doar condiția existenței unei legături între fondul pricinii și excepția de nelegalitate invocată, legătură care în mod evident există.

În acest sens, a arătat că actul normativ atacat a fost abrogat prin intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1443/2019, iar o eventuală acțiune în contencios în anularea acestui act normativ ar fi putut fi respinsă ca inadmisibilă întrucât lipsește interesul. Însă, eventuala constatare a nelegalității actelor administrative individuale în discuție ar putea avea tocmai finalitatea urmărită de recurentă, întrucât constatarea nelegalității actelor administrative vizate de excepția de nelegalitate nu face altceva decât să-i confirme interesul în cadrul acțiunii în contencios, fiind astfel îndeplinită condiția ca soluția ce urmează a fi pronunțată asupra obiectului cauzei să depindă de legalitatea sau nelegalitatea actul administrativ atacat pe calea excepției. Față de acest raționament, apreciază că excepția de nelegalitate invocată respectă condițiile impuse de art. 4 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care soluția de respingere este eronată.

Intimata-pârâtă Administrația Județeană a Finanțelor Publice Brașov a formulat întâmpinare prin care reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, raportat la capătul de cerere privind constatarea nelegalității prevederilor art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016, având în vedere că nu este emitentul ordinului; pe fond a solicitat respingerea recursului.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că se impune menținerea soluției de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor și Ministrului Finanțelor, întrucât ordinul contestat a fost emis de președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, instituție cu personalitate juridică conform art. 1 din H.G. nr. 520/2013, iar între societate și acești pârâți nu au existat raporturi juridice, în sensul art. 2 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, recurenta nu a criticat soluția dată de prima instanță acestei excepții. În ceea ce privește fondul cauzei, a arătat că judecătorul fondului a apreciat în mod corect că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a fost emis cu respectarea Legii nr. 24/2000, astfel că respectă atât principiul ierarhic al actelor normative, cât și principiul forței juridice.

De asemenea, și intimata-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările formulate în cauză, precum și note scrise.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea parțială a Ordinulului ANAF nr. 2442/2016 privind procedurile de agreare și selecție a practicienilor în insolvență de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, în ceea ce privește dispozițiile art. 17 alin. (2), invocând și excepția de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență nr. 5168/15.04.2019 și a procesului-verbal de selecție practicienilor în insolvență pentru debitoarea S.C. Prefa S.A.

Soluția instanței de fond este legală, fiind însușită și de instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situația de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele:

Preliminar analizei, se impune precizarea că motivele de recurs întemeiate pe pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ. sunt comune, recurenta invocând omisiunea instanței de a se pronunța asupra tuturor argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, pretinzând astfel o nemotivare a hotărârii și o nesocotire a exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., însă criticile expuse se circumscriu doar motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Or, în cauza de față, aceste cerințe au fost întrunite, întrucât instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de către aceasta.

În lumina jurisprudenței Convenția Europeană a Drepturilor Omului, examinarea efectivă a tuturor motivelor și apărărilor invocate de părți, ca garanție a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 § 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, nu implică obligația instanței de a da un răspuns detaliat fiecărui argument, întinderea obligației fiind variabilă, în funcție de natura hotărârii și de circumstanțele fiecărei cauze, cu luarea în considerare a pertinenței, clarității, relevanței în economia litigiului și fundamentării respectivelor motive și apărări (e.g. cauzele Ruiz Torija c Spaniei, Buzescu c României).

Având în vedere că instanța de fond a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză pe baza probelor administrate și a analizat în cuprinsul considerentelor motivele de nelegalitate invocate, raționamentul urmat fiind expus clar și logic, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost motivată cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reținut.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speță, în ceea ce privește soluția pe fond a primei instanțe, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menționat reprezintă o reluare aproape in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actul administrativ normativ contestat, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

Înalta Curte reține că prin legalitatea actelor administrative se înțelege conformarea acestora cu legile și actele administrative cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.

Așadar, în cadrul controlului de legalitate al unui act administrativ, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

În acest sens, trebuie precizat că potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau hotărârilor de Guvern se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Înalta Curte reține că prin legalitatea actelor administrative se înțelege conformarea acestora cu legile și actele administrative cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.

Așadar, în cadrul controlului de legalitate al unui act administrativ, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

În acest sens, trebuie precizat că potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau hotărârilor de Guvern se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Contrar celor susținute de recurentă, judecătorul fondului a stabilit în mod judicios că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărui anulare se solicită a fost edictat cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000.

Ordinul Președintelui ANAF nr. 2442/2016 este un act administrativ normativ, emis fiind, așa cum rezultă din preambulul său, în temeiul dispozițiile Legii nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență, cu modificările și completările ulterioare, cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 86/2006 privind organizarea activității practicienilor în insolvență, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și dispozițiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, acte normative cu forță juridică superioară pentru a căror organizare în concret a fost adoptat.

Potrivit dispozițiilor art. 17 din ordinul mai sus menționat:

(1) La stabilirea nivelului onorariului de către ofertant vor fi avute în vedere prevederile art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și va fi exprimat prin raportare la toate atribuțiile prevăzute de legea insolvenței în sarcina administratorului/lichidatorului judiciar, neputând fi modificat ulterior în cadrul procedurii.

(2) Onorariul propus prin oferta depusă va respecta condițiile prețului prevăzute de art. 1.660 și următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare. Orice ofertă care nu respectă aceste condiții va fi descalificată. Sunt considerate astfel de oferte cele cu onorariul lunar și/sau onorariul de succes cu valoare 0 (zero), precum și cele vădit disproporționate raportat la societățile debitoare față de care se dorește selectarea în vederea susținerii în calitatea de administrator/lichidator judiciar.

Din dispozițiile legale mai sus menționate rezultă că onorariul propus prin oferta depusă trebuie să respecte condițiile prețului prevăzute de art. 1.660 și următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, precum și prevederile art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2006 privind organizarea activităților practicienilor în insolventă,.

Potrivit art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2006, la stabilirea nivelului onorariului se vor avea în vedere următoarele tipuri de factori care reflectă gradul de complexitate a activității depuse: a) numărul de salariați ai debitorului; b) riscul privind conflictele de muncă; c) cifra de afaceri a debitorului pe ultimii 3 ani; d) valoarea totală a datoriilor și numărul creditorilor; e) valoarea creanțelor, numărul debitorilor; f) numărul și complexitatea litigiilor aflate pe rol în care debitorul are calitate de reclamant și, respectiv, de pârât; g) valoarea patrimoniului, potrivit evaluării; h) natura activelor, atractivitatea pe piață, riscurile legate de conservarea lor."

Este adevărat că în cuprinsul prevederilor art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul Președintelui ANAF nr. 2442/2016, cu referire expresă la ofertele "vădit disproporționate", nu sunt stabilite criterii precise în vederea determinării concrete a acelor onorarii care nu reflectă în mod realist valoarea serviciilor, însă, așa cum a reținut și judecătorul fondului, stabilirea acelor oferte vădit disproporționate este atributul Comisiilor de agreare și selecție a practicienilor în insolvență organizate la nivelul Administrațiilor județene ale finanțelor publice, care pot aprecia în funcție de situația concretă, raportat la societățile debitoare față de care se dorește selectarea în vederea susținerii în calitatea de administrator/lichidator judiciar, ținând seama și de criteriile prevăzute de art. 38 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2006.

De altfel, aprecierea acestor comisii cu privire la caracterul vădit disproporționat nu este definitivă, întrucât procesul-verbal de selecție poate fi supus cenzurii instanțelor judecătorești.

Prin urmare, judecătorul fondului a stabilit în mod judicios că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărui anulare se solicită a fost edictat cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, fiind de observat, de altfel, că recurenta nu a indicat vreun element de neconformitate al actului normativ atacat cu normele cu forță juridică superioară în temeiul și pentru organizarea cărora a fost emis, limitându-se la invocarea unor aspecte de calitate a reglementării, analiză care excedează competențelor instanței.

Cât privește excepția de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență nr. 5168/15.04.2019 și a procesului-verbal de selecție practicienilor în insolvență pentru debitoarea S.C. PREFA S.A., criticile recurentei vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește analiza admisibilității excepției de nelegalitate sunt, de asemenea, nefondate.

Excepția de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea actului administrativ, la înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul determinat supus judecății, în cadrul căruia se invocă excepția.

În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazul în care instanța de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

De aceea, excepția cu nelegalitate este supusă condiției existenței unei dependențe între soluția ce urmează a fi dată litigiului de fond și actul administrativ unilateral vizat de excepție. În temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța în fața căreia se ridică excepția are obligația de a verifica dacă de actul administrativ respectiv depinde soluționarea litigiului pe fond, urmând a sesiza instanța de contencios administrativ competentă numai dacă această condiție de relevanță a excepției este îndeplinită, simpla invocare a textului legal neconstituind o justificare în acest sens.

Condiția existenței raportului de dependență între fondul litigiului și legalitatea actului administrativ contestat în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită în situația în care actul cu privire la care a fost invocată excepția de nelegalitate a fost emis ulterior actului ce formează obiectul acțiunii în fond.

Or, în cauză, Hotărârea Comisiei de agreare și selecție a practicienilor în insolvență nr. 5168/15.04.2019 și Procesul-verbal de selecție practicienilor în insolvență pentru debitoarea S.C. Prefa S.A. au fost emise în temeiul Ordinului ANAF nr. 2442/2016, deci ulterior actului administrativ normativ a cărui anulare formează obiectul acțiunii în fond, astfel că, în mod corect a reținut instanța de fond că nu este îndeplinită condiția relevanței excepției de nelegalitate asupra fondului, întrucât raportul de cauzalitate este inversat.

Prin urmare, constatând că soluționarea litigiului pe fond nu depindea de actele administrative vizate de excepția de de nelegalitate, neîndeplinirea acestei condiții atrăgând inadmisibilitatea excepției, Înalta Curte reține că prima instanță a pronunțat soluția de respingere a excepției de nelegalitate cu aplicarea corectă a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind lipsită de relevanță argumentația recurentei privind interesul procesual al invocării excepției de nelegalitate.

Pentru aceste considerente, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 51 din 27 iulie 2020 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 septembrie 2022.