ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3296/2022

Ședința publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Guvernul României, solicitând:

În principal:

I. anularea Răspunsului 15A/nr. 2004 C.A. din 25.05.2020 emis de Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020,

II. anularea Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 329/23 aprilie 2020, prin care s-a modificat și completat Hotărârea Guvernului nr. 572/2013, privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, cu consecința repunerii părților în situația anterioară.

În subsidiar:

I. anularea Răspunsului 15A/nr. 2004 C.A. din 25.05.2020, emis de Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020,

II. anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020, respectiv punctele 7, 8, 9 și 11 ale articolului I, care cuprind modificarea structurii organizatorice a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, cu consecința repunerii părților în situația anterioară.

Reclamantul a arătat că Hotărârea de Guvern nr. 308/2020 cuprinde două obiecte de reglementare distincte, unul care vizează "armonizarea" legislativă și unul care vizează reorganizarea instituțională a A.N.R.P., cuprinsă în punctele 7, 8, 9 și 11 ale art. I, în concret, desființarea postului de director al Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale, aspect care justifică interesul său legitim în promovarea actualului demers juridic, în consonanță cu practica judiciară de cel mai înalt nivel.

Prin sentința civilă nr. 587 din 13 aprilie 2021, Curtea de Apel București a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea recursului, a arătat recurentul-reclamant că au fost încălcate și aplicate greșit normele de drept material, nefiind respectate prevederile art. 3 din Legea nr. 24/2000, nici cele ale art. 15 alin. (1), alin. (2) și alin. (4) din H.G. nr. 561/2009, întrucât pe site-ul S.G.G., secțiunea Transparență decizională, nu a fost publicat proiectul de act normativ inițiat de către A.N.R.P.. Critică recurentul reclamant motivarea primei instanțe, în care s-a arătat că acesta avea cunoștință de reorganizarea instituției pârâte, astfel că nu i s-a produs nicio vătămare prin nepublicarea proiectului pe site-ul S.G.G.

A mai arătat recurentul-reclamant că pe site-ul A.N.P.R. a fost pusă, spre consultare publică, o documentație diferită și incompletă față de cea transmisă consultării interinstituționale, exemplificând, în acest sens, cu faptul că s-a făcut referire doar în mod generic la o direcție a cărei activitate ar fi cunoscut o scădere semnificativă, fără a se indica, în concret, măsurile care se vor lua în vederea realizării acestei reorganizări. Se afirmă de către recurent că inițiatorul A.N.R.P. a trimis spre consultare interinstituțională o altă notă de fundamentare, în care sunt precizate atât direcția supusă reorganizării, cât și măsura desființării postului de director, mențiuni ce nu sunt regăsite în cuprinsul notei de fundamentare puse în transparență decizională, publicată pe site-ul A.N.R.P. la data de 18.02.2020.

În aceste condiții, consideră recurentul-reclamant că punerea în dezbatere publică, în mod deliberat, a unui anunț diferit, trunchiat, lipsit de precizia datelor, încalcă flagrant obligația de transparență, așa cum este ea impusă prin dispozițiile art. 3, lit. e) din Legea nr. 52/2003, obligație care cade strict în sarcina inițiatorului (art. 15 alin. (5) din H.G. nr. 561/2009), reducând la o simplă formalitate principiile transparenței decizionale în elaborarea actelor normative.

Totodată, mai arată recurentul că publicarea realizată pe site-ul Guvernului, în ziua adoptării, nu complinește în niciun fel obligația inițiatorului de a respecta normele transparenței decizionale, însă toate aceste apărări au fost înlăturate de judecătorul fondului, iar motivarea instanței s-a redus la a lua act că ceva s-a publicat totuși pe site-ul A.N.R.P., aspect considerat suficient și care nu mai impune nicio analiză.

O altă critică a recurentului a privit modalitatea în care a fost analizat de prima instanță motivul de anulare întemeiat pe dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003, fiind ignorate, în opinia recurentului-reclamant, prevederile potrivit cărora anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice (alin. (2), iar proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate, numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate potrivit art. 4 (alin. (8). Se reproșează primei instanțe faptul că nu a analizat cronologia evenimentelor, care ar fi arătat că solicitările de avizare sunt datate la 24.02.2020 către A.N.F.P., înaintea împlinirii termenului de 10 zile, la 09.03.2020 către Ministerul Muncii și Protecției Sociale, înaintea împlinirii termenului de 30 zile, la 18.03.2020 către Ministerul Finanțelor Publice, înaintea termenului de 30 de zile, la 30.03.2020 către Ministerul Justiției.

Se arată că în adresa nr. x/26.02.2020, emisă de A.N.F.P., apare mențiunea formulării unei observații, justificată prin faptul că, prin adresa nr. x/24.02.2020, i-au fost înaintate acestei instituții, în original, două forme diferite ale proiectului, iar pentru avizare din partea A.N.F.P. s-a solicitat transmiterea variantei finale a proiectului de act normativ, ulterior încheierii procesului de consultare publică, după cum prevede art. 7 alin. (8) din legea nr. 52/2003.

Critică recurentul-reclamant motivarea primei instanțe, în care se arată că "lipsa unui răspuns formal prin care să i se aducă la cunoștință reclamantului faptul că obiecțiunile sale nu au fost însușite nu afectează legalitatea procedurii de avizare, de comunicarea de răspunsuri către fiecare titular al unei propuneri, sugestii...", afirmând recurentul că ceea ce a supus analizei este însăși existența unor astfel de propuneri, sugestii, obiecțiuni formulate în termenul prevăzut de lege și care condiționează, contrar reținerii instanței, derularea procedurii de avizare.

În esență, susține recurentul că judecătorul fondului ar fi trebuit să rețină că transmiterea spre avizare a proiectului către Agenția Națională a Funcționarilor Publici s-a realizat la data de 24.02.2020, la 6 zile de la publicarea pe site-ul A.N.R.P., nefiind respectat termenul de 10 zile.

A mai reținut prima instanță impactul bugetar pozitiv al reorganizării, concluzie pe care o critică recurentul-reclamant pentru că lipsesc mențiunile referitoare la detalierea impactului bugetar în cadrul proiectului legislativ, iar normele de tehnică legislativă au fost încălcate și cu privire la conținutul proiectului legislativ, astfel: dacă în forma inițială a proiectului de hotărâre se stabilește că modificările aduse art. 5 din H.G. nr. 572/2013 sunt în sensul abrogării alin. (3) și doar a modificării alin. (4), forma adoptată de Guvern a H.G. nr. 308/22020 stabilește că la același articol 5, alin. (3) și (4) se abrogă, fără a se accepta forma modificată a alin. (4). Alte aspecte semnalate de recurent au vizat modificări privind conținutul art. II al H.G. nr. 308/2020, diferențe între proiect și forma adoptată cu privire la sintagma "articol unic", forma adoptată având două articole, ceea ce denotă că între momentul inițierii proiectului și momentul adoptării au intervenit modificări, atât de formă, cât și de fond, ceea ce, în opinia recurentului, impunea parcurgerea unei proceduri suplimentare față de cea realizată în fapt, în respectarea dispozițiilor H.G. nr. 561/2009.

În ceea ce privește lipsa avizului Comisiei paritare, arată recurentul-reclamant că prima instanță a considerat că un astfel de aviz nu era necesar, întrucât nu erau în discuție măsuri de îmbunătățire a activității autorităților și instituțiilor publice. În opinia recurentului, reorganizarea nu poate avea decât un singur scop, acela de îmbunătățire a activității respectivei instituții sau autorități publice, astfel că avizul Comisiei paritare era obligatoriu.

Sub aspectul motivelor de nelegalitate privind reorganizarea A.N.R.P., susține recurentul-reclamant că instanța de fond a avut în vedere o premisă greșită, aceea că desființarea postului de director al Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale reprezintă consecința transformării acesteia în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcții alocate acestei activități. Se arată în calea recursului că reorganizarea nu a vizat niciodată transformarea direcției în serviciu, iar motivele invocate în nota de fundamentare, contrar reținerilor instanței, nu sunt cele de reducere a numărului de funcții alocate, redistribuirea fiind un efect al reorganizării, iar nu cauza, reorganizarea nefiind nicicând motivată prin inexistența posturilor minime necesare desfășurării activității Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale, ca structură organizatorică. De altfel, arată recurentul că serviciul, ca structură organizatorică, condus de un șef-serviciu, exista deja în cadrul direcției, fiind înființat cu mult înainte de această reorganizare, ce a vizat doar desființarea direcției pe motivul scăderii activității și restructurarea postului de director, în baza art. 518 alin. (5) Cod administrativ.

I se reproșează primei instanțe că nu a verificat dacă a existat o modificare în proporție de peste 50% a atribuțiilor, care să justifice reorganizarea, judecătorul fondului neobservând, totodată, că recurentul-reclamant a fost evaluat la data de 25.03.2019 și la data de 06.01.2020, în baza atribuțiilor din fișa postului, atribuții care nu au fost modificate în perioada 2018-2020.

Se mai arată în recursul declarat în cauză că intimata-pârâtă A.N.R.P. a menționat, ca motiv al reorganizării, scăderea activității direcției, nefiind respectat termenul de 6 luni consecutive pentru o nouă reorganizare, nici dovedită împrejurarea care să justifice excepția legislativă, adică situația prevăzută de lege, în care ar fi fost permisă nerespectarea acestui termen.

Susține recurentul A. că era extrem de relevantă analiza rapoartelor de audit din 2019 și 2018, pentru evidențierea tendinței statistice, iar evoluția de la gradul de mijloc la cel maxim reprezintă, în fapt, recunoașterea performanțelor manageriale ale directorului (de nerealizat cu mai puțin de 50% din atribuții) și gradul maxim de funcționare a direcției, nicidecum o direcție fără activitate ce trebuie supusă unei reorganizări.

De altfel, angajarea unui consilier în cadrul direcției, cu 8 zile înainte de inițierea reorganizării direcției, în scopul de a acoperi necesarul de personal în vederea soluționării la timp a dosarelor aflate în lucru, este o circumstanță care, în opinia recurentului reclamant, întărește nelegalitatea și lipsa de temeinicie a reorganizării direcției pe motivele invocate, contrar motivării instanței de fond.

A pretins recurentul reclamant că instanța de fond nu a analizat refuzul autorității pârâte de a-i pune la dispoziție postul de director pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale comisiei speciale de retrocedare, considerând că această chestiune este în afara cadrului procesual, în condițiile în care art. 519 alin. (7) Cod administrativ este unul dintre temeiurile de drept invocate în reorganizare, motiv al emiterii actului juridic dedus judecății.

Se arată că doar pentru desființarea postului recurentului-reclamant, între momentul adoptării H.G. nr. 308/2020 și momentul publicării în Monitorul Oficial au fost dispuse mutări ale funcționarilor publici de pe posturile ocupate în cadrul direcției în cauză pe posturile vacante din alte direcții, astfel încât toate celelalte structuri, mai puțin Direcția tratate internaționale, să aibă schema de personal ocupată, context în care și recurentul A. a solicitat mutarea sa pe postul de director al Direcției pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale Comisiei speciale de retrocedare, solicitare ce i-a fost respinsă, motivând A.N.R.P. că postul a fost ocupat prin concurs, iar față de faptul că H.G. nu a fost publicată, nu se aplică prevederile art. 519 Cod administrativ.

Susține recurentul-reclamant că A.N.R.P., cu încălcarea tuturor obligațiilor legale, deși cunoștea prevederile art. 519 Cod administrativ, a inițiat concursul de ocupare a respectivului post echivalent cu cel al său, într-o procedură paralelă cu cea a reorganizării.

În consecință, afirmă recurentul A. că motivele invocate în justificarea situației temeinice pentru reorganizare sunt fictive, existând o contradicție vădită între argumentele care justifică reorganizarea acestei direcții și situația de fapt care rezultă din documentele de la dosarul cauzei. Mai susține și faptul că lipsește motivarea cerută de lege în emiterea actului administrativ, nefiind suficientă trimiterea generică la dispozițiile unor coduri.

4.1. Intimata-pârâtă Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă A.N.R.P. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că este temeinică și legală sentința primei instanțe, care a dat o interpretare corectă condițiilor stipulate la art. 15 alin. (1)-(4) din H.G. nr. 561/2009, reținând că nu este îndeplinită cerința de fond esențială pentru a se dispune anularea actului, respectiv producerea unei vătămări.

Se mai afirmă prin întâmpinare că recurentul-reclamant a avut cunoștință despre reorganizarea propusă, formulând chiar obiecțiuni adresate Secretariatului General al Guvernului, astfel că nepublicarea formei inițiale pe site-ul propriu al SGG nu a putut vătăma interesele acestuia.

În privința pretinsei încălcări a prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, referitoare la nerespectarea termenului de 30 de zile lucrătoare de la publicarea proiectului și până la supunerea acestuia spre avizare din partea autorităților publice, afirmă intimata că proiectul a fost publicat pe site-ul A.N.R.P. la data de 18.02.2020, iar până la data de 28.02.2020 nu au fost primite propuneri, sugestii sau observații cu privire la conținutul proiectului, astfel că sesizarea instituțiilor responsabile cu emiterea avizelor anterior expirării termenului de 30 de zile nu a putut produce nicio vătămare.

Obiecțiunile formulate de recurentul-reclamant au parvenit intimatei A.N.R.P. anterior datei de sesizare a acestor instituții, astfel că nu se poate reține încălcarea prevederilor art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003, iar faptul că nu i s-a comunicat acestuia un răspuns formal prin care să i se aducă la cunoștință că obiecțiunile sale nu au fost însușite nu afectează legalitatea procedurii, de vreme ce legiuitorul nu condiționează derularea procedurii de avizare de comunicarea de răspunsuri către fiecare titular al unei propuneri, sugestii sau opinii cu privire la conținutul proiectului actului normativ.

Susține intimata-pârâtă că prevederile art. 41 din Decretul nr. 195/2020 nu sunt incidente în cauză, că diferențele dintre forma finală a proiectului și cea inițială nu comportă probleme de legalitate, fiind determinate de însușirea observațiilor făcute de A.N.F.P. și Ministerul Justiției, că nu era necesar avizul Comisiei paritare, fiind vorba în cauză despre o procedură de reorganizare instituțională.

În privința cheltuielilor de judecată, susține intimata că acestea s-ar constitui într-o sarcină mult prea oneroasă pentru bugetul instituției, ce este parte integrantă a bugetului de stat.

Criticile formulate cu privire la nelegalitatea actului administrativ de reorganizare a A.N.R.P. sunt, în opinia intimate-pârâte, neîntemeiate, întrucât desființarea postului de director al Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale reprezintă consecința transformării acesteia în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcții alocate acestei activități, după cum s-a arătat în cuprinsul notei de fundamentare, iar instanța de fond a analizat interesul general, care a determinat reorganizarea direcției în cadrul căreia recurentul ocupa funcția de director.

Menționează intimata-pârâtă că prin H.G. nr. 308/2020 s-a urmărit adaptarea schemei de personal a instituției la necesitățile pentru fiecare activitate specifică, în acord cu modificările survenite, după anul 2013, în structura acestor activități, iar la nivelul Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale s-a înregistrat o scădere semnificativă a activității, astfel că s-a impus reorganizarea direcției în serviciu, pentru care erau necesare minim 7 funcții publice de execuție, spre deosebire de direcție, pentru care erau necesare minim 15 posturi de execuție.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare la dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate și a temeiurilor de drept indicate, Înalta Curte reține caracterul său nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant, în calea de atac declarată, a susținut că sunt incidente motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., întrucât hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii.

Toate criticile recurentului-reclamant au fost circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că instanța de control judiciar va analiza prezenta cale de atac doar din perspectiva acestui temei de drept, nefiind regăsite critici care să corespundă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, "(O)rice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.", ceea ce înseamnă că, în situația exercitării dreptului la acțiune în contencios subiectiv, cerința vătămării este întotdeauna examinată prin raportare la un drept subiectiv sau interes legitim care, fiind încălcate, ar produce astfel de consecințe titularului acțiunii judiciare.

Sub un prim aspect, recurentul a afirmat că nu a fost publicat pe site-ul S.G.G.-secțiunea Transparență decizională-proiectul de act normativ inițiat de către A.N.R.P., cu încălcarea prevederilor art. 3 din Legea nr. 24/2000, art. 15 alin. (1), (2) și (4) din H.G. nr. 561/2009 (Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente în vederea adoptării/aprobării), iar această procedură, în opinia sa, era obligatorie, indiferent dacă titularul acțiunii judiciare avea cunoștință sau nu de acel proiect.

Înalta Curte reține că viciul invocat de recurentul-reclamant se analizează în raport de existența sau nu a unei vătămări cauzate unui subiect de drept prin neparcurgerea procedurii de publicare a proiectului de act normativ în modalitatea reglementată de H.G. nr. 561/2009, în care este prevăzută o astfel de procedură, ce nu instituie norme a căror încălcare să poată atrage o nulitate expresă necondiționată. În atare condiții, urmând regimul unei nulități relative, este firesc a fi avută în vedere cerința vătămării care, în cauza de față, nu se confirmă, întrucât recurentul-reclamant avea cunoștință de proiectul de act normativ prin care se iniția procedura de reorganizare a intimatei-pârâte A.N.R.P.

Contrar susținerilor recurentului A., termenul de obligativitate, chiar dacă imprimă un caracter imperativ unei norme, nu implică în toate situațiile lipsa cerinței vătămării ci, dimpotrivă, este necesară îndeplinirea acestei condiții, mai puțin atunci când în chiar cuprinsul normei se arată că nerespectarea conduitei reglementate legal atrage sancțiunea nulității fără dovedirea vreunei vătămări.

Or, recurentul-reclamant a transmis obiecțiuni la proiectul legislativ, cunoscând în mod real conținutul actului normativ supus spre adoptare de către instituția inițiatoare.

Se mai afirmă de către recurent că intimata A.N.R.P. a pus în consultare publică, la data de 18.02.2020, prin afișarea pe site-ul propriu, o documentație diferită și incompletă față de cea transmisă consultării interinstituționale, aspect care rezultă, după cum se arată în recurs, din conținutul notei Agenției Naționale a Funcționarilor Publici nr. 7662/25.02.2020. Nici în privința acestei pretinse neregularități nu a arătat recurentul-reclamant care a fost vătămarea produsă, criticile din recurs nefiind subsumate ideii de combatere a reținerilor primei instanțe, sub aspectul lipsei oricărei vătămări asupra vreunui drept subiectiv sau interes legitim personal al titularului cererii de chemare în judecată.

Toate argumentele expuse în susținerea ideii de încălcare a obligației de transparență decizională trebuie circumscrise noțiunii de vătămare produsă din nerespectarea normelor legale ce instituie această obligație, vătămare ce nu a fost antamată de recurentul-reclamant și, cu atât mai puțin, dovedită.

În privința nerespectării termenului de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice și a termenului de 10 zile pentru "propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice", potrivit prevederilor art. 7 alin. (2) și alin. (4) din Legea nr. 52/2003, arată recurentul că a dovedit încălcarea legii, pentru faptul că aceste termene nu au curs integral, iar solicitările de avizare către A.N.F.P. s-a realizat înainte de împlinirea termenului de 10 zile și către Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției s-au trimis înaintea împlinirii termenului de 30 de zile. Totodată, a susținut recurentul-reclamant că au fost concepute două forme diferite ale proiectului de act normativ și că au existat propuneri, sugestii, obiecțiuni formulate în termenul prevăzut de lege, care condiționau derularea procedurii de avizare, consecința fiind cea a neparcurgerii etapei "definitivării proiectului", astfel cum impune art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte reține caracterul nefondat al acestor critici, dat fiind faptul că, în esență, se reclamă încălcarea unor norme legale pentru nerespectarea unor termene, în condițiile în care recurentul-reclamant a uzitat de dreptul său de a formula obiecțiuni la proiectul de act normativ, pe care le-a înaintat Secretariatului General al Guvernului, iar acesta le-a comunicat inițiatorului actului, A.N.R.P.. Procedura de avizare, derulată anterior expirării termenelor de 10 zile și de 30 de zile, prevăzute în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 52/2003, nu este afectată de niciun viciu de nelegalitate, în condițiile în care norma anterior menționată este menită să confere publicului posibilitatea de a exprima propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ publicat, ceea ce recurentul-reclamant a și făcut.

În referire la chestiunea impactului bugetar al proiectului de hotărâre, a susținut recurentul-reclamant că era necesar să existe o detaliere a acestei noțiuni, indiferent de aspectele pozitive pe care le-a reținut prima instanță că ar fi fost consecința propunerii reorganizării prin proiectul legislativ menționat. Un viciu de nelegalitate izvorât din absența acestei mențiuni în structura instrumentului de prezentare și motivare a proiectului de act normativ supus aprobării Guvernului nu este reglementat în H.G. nr. 1361/2006 sub condiția nulității actului în lipsa informațiilor la care a făcut trimitere recurentul-reclamant (secțiunea 4 din H.G. nr. 1316/2006), astfel că cerința obligatorie a cărei absență se impută urmează regimul juridic al nulității relative, condiționată de vătămare, aspect care nu a fost probat de către titularul demersului judiciar.

Acele pretinse inadvertențe între numerotarea inițială a articolelor cuprinse în proiectul legislativ și cele care au fost adoptate de Guvern nu relevă niciun aspect de nelegalitate, fiind firesc a se uzita de o nouă numerotare, atunci când procedura de adoptare a unui act administrativ impune o sistematizare a textelor aprobate, diferită de cea inițială.

Nici alegațiile referitoare la modificarea termenului inițial de punere în aplicare a reorganizării, de la 30 de zile la 45 de zile, nu pot fi primite, nefiind relevat un viciu de nelegalitate în această chestiune, recurentul-reclamant limitându-se doar la a face trimitere generic la prevederile art. H.G. nr. 561/2009, fără a releva norma a cărei încălcare se sancționează cu nulitatea procedurii de elaborare a actului administrativ contestat în cauză. Or, titularul acțiunii judiciare este ținut să indice motivele exprese de nelegalitate și temeiurile de drept pe care se întemeiază aceste motive, pe care instanța competentă este îndrituită apoi a le verifica, nefiind suficientă, din perspectiva rigorilor procedurale în materie, simpla indicare a unui întreg act normativ, fără arătarea textelor relevante în sprijinul susținerilor în fapt din cererea de chemare în judecată.

În privința avizului Comisiei paritare, pe care recurentul-reclamant îl consideră a fi necesar în cauză, sub sancțiunea nulității procedurii de reorganizare instituțională în absența sa, Înalta Curte confirmă soluția pronunțată de prima instanță, reținând că un astfel de aviz nu trebuia dat în emiterea actului administrativ de reorganizare contestat în cauză.

Potrivit prevederilor art. 489 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, comisiile paritare sunt consultate "la stabilirea măsurilor de îmbunătățire a activității autorităților și instituțiilor publice pentru care sunt constituite;", în cadrul acestor măsuri nefiind regăsite cele ce țin de reorganizarea unei autorități/instituții publice, astfel încât nu poate fi condiționată această procedură de un aviz pe care legea nu îl prevede.

Alegațiile recurentului-reclamant, potrivit cărora scopul final al reorganizării instituționale este acela de a obține o îmbunătățire a activității entității publice în cadrul căreia are loc reorganizarea, nu pot fi primite, întrucât s-ar ajunge, astfel, la o extrapolare a motivelor pentru care se impune acordarea avizului consultativ din partea comisiilor paritare. Totodată, din analiza cadrului normativ ce reglementează funcționarea acestor comisii, se relevă împrejurarea că scopul constituirii lor este acela de a facilita dialogul social, în rândul personalului angajat, pentru ca relațiile de muncă să fie îmbunătățite în structura funcțională a entității publice, iar procesul de reorganizare implică modificarea acestei structuri, ceea ce, evident, excede premiselor avute în vedere de legiuitor la stabilirea situațiilor în care este necesar să fie cerut avizul comisiilor paritare.

În privința motivelor de nelegalitate privind reorganizarea A.N.R.P., a susținut recurentul-reclamant că prima instanță și-a întemeiat motivarea pe o premisă greșită, aceea că desființarea postului de director reprezintă consecința transformării Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcții alocate acestei activități, în opinia recurentului redistribuirea fiind efectul reorganizării, iar nu cauza, fiind vizate doar desființarea direcției pe motivul scăderii activității și restructurarea postului de director în baza art. 518 alin. (5) Cod administrativ.

Înalta Curte observă că în cuprinsul notei de fundamentare a proiectului de act normativ pentru modificarea H.G. nr. 572/2013 s-a arătat fără echivoc faptul că există o direcție la nivelul căreia s-a constatat o scădere semnificativă a activității, astfel încât se impune reorganizarea și redistribuirea atât a posturilor, cât și a sarcinilor de serviciu, cu respectarea cerințelor prevăzute de art. 391 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Totodată, s-a menționat în cuprinsul notei că activitățile specifice direcției care se desființează vor fi în continuare desfășurate la nivel de serviciu, iar volumul de activitate al A.N.R.P. de la acea dată permitea eliminarea a 13 posturi din organigramă, fără a afectată capacitatea instituției de a-și îndeplini obiectivele.

În atare condiții, instanța de control judiciar reține că nu transpare niciun viciu de nelegalitate în privința procedurii de reorganizare a instituției publice intimate, fiind la latitudinea acesteia să-și organizeze activitatea astfel încât să obțină o eficientizare mai bună a resurselor umane din cadrul fiecărei structuri din organigrama sa, iar desființarea postului de director pe care-l deținea recurentul-reclamant anterior reorganizării prin H.G. nr. 308/2020 nu a constituit scopul acestei proceduri, ci a fost consecința firească a transformării unei direcții în serviciu, urmare reducerii volumului de activitate ce a determinat o reașezare a atribuțiilor și a schemei de personal din cadrul A.N.R.P.

Este nereală susținerea recurentului-reclamant privind faptul că reorganizarea a vizat doar desființarea postului său de director, în condițiile în care se arată în nota de fundamentare că se desființează și compartimentul petiții din cadrul Direcției pentru aplicarea tratatelor internaționale, iar funcționarii publici de execuție din cadrul acestuia vor fi preluați în alte structuri, cu respectarea prevederilor art. 518 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

Recurentul A. a susținut că prima instanță nu a verificat dacă a existat o modificare în proporție de peste 50% a atribuțiilor postului de director, însă o astfel de verificare nu era necesară, cât timp reorganizarea s-a realizat prin desființarea direcției și preluarea atribuțiilor în cadrul serviciului corespunzător, astfel că modificarea atribuțiilor funcției de director a avut loc în totalitate, funcția de conducere nemaifiind prevăzută în cadrul structurii funcționale denumite "serviciu".

Alegațiile recurentului-reclamant privind evaluarea activității sale în anii anterior reorganizării ce a avut loc prin actul contestat (H.G. nr. 308/2020) sunt irelevante în analiza legalității procedurii de reorganizare, justificată prin prisma scăderii volumului de activitate și pe necesitatea eficientizării resursei umane în întregul aparat de funcționare a A.N.R.P.

În privința pretinsei încălcări a termenului prohibitiv de 6 luni consecutive pentru o nouă reorganizare, s-a reținut de către judecătorul fondului că reorganizarea dispusă prin H.G. nr. 308/2020 s-a aflat sub incidența unei situații de excepție legislativă (înființarea cabinetelor vicepreședinților, determinată de intrarea în vigoare a prevederilor art. 544 lit. e) din Codul administrativ și de modificări legislative survenite prin Legea nr. 164/2014, respectiv Legea nr. 111/2017).

Potrivit art. 518 alin. (6) Cod administrativ, " (R)eorganizarea activității autorității sau instituției publice are loc în situații temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepția situației în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora.", iar modificarea legislativă ce a intervenit în cauză a rezultat din faptul că, în temeiul prevederilor art. 544 lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019, la nivelul A.N.R.P. au fost înființate cabinetele vicepreședinților.

Anterior modificării survenite prin H.G. nr. 308/2020, în cuprinsul H.G. nr. 572/2013 era prevăzută existența unui cabinet doar pentru președintele A.N.R.P., fiind necesară, după includerea demnitarilor cu rang de subsecretar de stat și a asimilaților acestora în categoria celor care pot deține un cabinet propriu, reconfigurarea schemei de personal din cadrul A.N.R.P., sens în care a fost introdus alin. (6) al art. 4, potrivit căruia "(Î)n subordinea președintelui și a vicepreședinților se constituie cabinetele acestora, potrivit legii. Numirea/Eliberarea din funcție a personalului încadrat la cabinetele demnitarilor se face prin ordin al președintelui."

În privința susținerilor recurentului-reclamant prin care a arătat că nu s-a ținut seama de rapoartele de audit din anii 2018 și 2019, reține instanța de control judiciar că în mod corect a stabilit judecătorul primei instanțe că aceste rapoarte vizează o perioadă de timp anterioară reorganizării dispuse în cauză, fără a se dovedi de către titularul acțiunii în contra argumentelor expuse prin nota de fundamentare, în care s-a arătat că a scăzut semnificativ activitatea direcției, ca urmare a scăderii numărului de dosare de soluționat.

În consecință, restrângerea activității a determinat imposibilitatea de funcționare a direcției cu numărul minim de personal prevăzut pentru această structură organizatorică, soluția oportună fiind aceea de desființare a direcției și de continuare a activității în cadrul serviciului, care putea să funcționeze cu un număr minim de 7 funcții publice de execuție.

Nici argumentul întemeiat pe faptul că, anterior reorganizării, a fost organizat concurs de ocupare a singurului post vacant din cadrul direcției, nu constituie un motiv de nelegalitate care afectează măsurile adoptate prin H.G. nr. 308/2020, cât timp, astfel cum corect a reținut și prima instanță, funcția respectivă de execuție era una de specialitate tehnică, necesară pentru buna desfășurare a activității atât în cadrul direcției, ce a organizat concursul, cât și ulterior, în cadrul serviciului care a preluat atribuțiile direcției desființate.

Trimiterile recurentului-reclamant la existența unui număr de 19 posturi vacante, dintre care 13 ar fi intrat sub incidența reorganizării aprobate prin H.G. nr. 308/2020, sunt irelevante în condițiile în care procedura de reorganizare a avut în vedere aspecte punctuale ce au vizat direcția la care recurentul îndeplinea funcția de director, soluția oportună identificată de instituția pârâtă, aceea de continuare a activității direcției de către serviciul ce funcționa cu un număr mai mic de personal, fiind determinată de scăderea activității acelei direcții, consecință a scăderii numărului de dosare aflate în competența acestei structuri organizatorice din cadrul A.N.R.P.

A pretins recurentul A. că prima instanță nu a analizat refuzul autorității de a-i pune la dispoziție postul de director pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale comisiei speciale de retrocedare, considerându-l un subiect în afara cadrului procesual, deși art. 518 alin. (7) din Codul administrativ a constituit unul dintre temeiurile de drept invocate în reorganizare. În mod corect a reținut prima instanță că, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, ce viza analiza legalității H.G. nr. 308/2020, aspectele legate de refuzul autorității de a-i pune la dispoziție un alt post, similar funcției desființate, exced verificărilor care se impun pentru a determina legalitatea sau nelegalitatea actului administrativ supus controlului judecătoresc în prezenta cauză. Or, instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu o cerere în cadrul căreia să se analizeze consecințele reorganizării dispuse în cauză, astfel încât este necesar a se pronunța doar în limitele învestirii sale, cu respectarea dreptului de dispoziție al părților, conform art. 9 C. proc. civ.

Prin urmare, niciuna dintre criticile aduse hotărârii pronunțate de judecătorul fondului nu este aptă să conducă la reformarea soluției date în primă instanță, recursul declarat de reclamantul A. fiind nefondat.

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 587 din 13 aprilie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 587 din 13 aprilie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 iunie 2022.