ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3286/2022

Ședința publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.05.2018, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței a formulat cerere de chemare în judecată împotriva Deciziei Consiliului Concurentei nr. 80 din data de 22 decembrie 2017, prin care reclamanta a fost sancționată cu amendă în cuantum de 3.411.306,88 RON, reprezentând 2,38% din cifra de afaceri realizată în anul 2016, solicitând: în principal, anularea în parte a Deciziei în ceea ce o privește pe A. ca nelegală și netemeinică și, pe cale de consecință, exonerarea A. de la plata amenzii în cuantum de 3.411.306,88 RON, stabilită prin Decizie și obligarea intimatului la restituirea sumei achitate de către reclamantă cu titlu de amendă; în subsidiar, modificarea deciziei, în sensul reindividualizării sancțiunii aplicate, în raport cu situația de fapt și prevederile legale aplicabile, cu consecința reducerii cuantumului amenzii aplicate A. la minimul prevăzut de Legea Concurenței; obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate reclamantei de soluționarea prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 499 din data de 12 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliului Concurenței cu privire la cererea având ca obiect restituirea sumei achitate cu titlu de amendă și a respins acest capăt de cerere subsidiar ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată, ca neîntemeiată, în ce privește reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței.

Împotriva a sentinței civile nr. 499 din data de 12 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici .

Nelegalitatea sentinței recurate derivă atât din nemotivarea hotărârii - aceasta fiind un colaj de pasaje copiate din decizie și din apărările intimatului-pârât și însușite formal prin considerații teoretice destinate unei aplicări în serie, tuturor entităților care au contestat decizia, cât și din încălcarea si greșita aplicare a normelor care reglementează răspunderea contravențională în materie de concurența și modul de individualizare a sancțiunilor aplicate, considerente pentru care, în concluzie, se impune casarea sentinței recurate prin raportare la prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea atacată.

Sentința este nelegala deoarece nu reda motivele de fapt si de drept pe care se întemeiază - fiind o simpla reluare a argumentelor Consiliului si o reproducere in serie a unei soluții destinate aplicării tuturor entităților sancționate care au atacat Decizia [art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ..], și are la baza o încălcare si o greșita aplicare a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..] - raportându-se exclusiv la componenta obiectiva a răspunderii contravenționale din materia concurentei si menținând o individualizare arbitrara și discriminatorie a sancțiunii, cu încălcarea principiului egalității de tratament și al proporționalității.

Instanța de fond nu a analizat in mod efectiv susținerile recurentei, ci a replicat un raționament judiciar aplicat - fara ca acesta sa fie aplicabil - tuturor entităților sancționate care au contestat decizia emisa de autoritatea de concurenta, preluând pur si simplu apărările intimatului, fără a realiza o analiză efectivă a particularităților cauzei.

Acest tip de motivare nu respecta prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și ale art. 6 alin. (1) CEDO - motiv pentru care solicitam casarea Sentinței recurate prin raportare la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Dincolo de faptul ca Sentința recurată este nemotivata (sau mai curând, întocmai pentru ca este nemotivata) aceasta reflecta o încălcare și greșita aplicare a legii atât (a) in ceea ce privește respingerea cererii de anulare a deciziei, cât și (b) soluția referitoare la individualizarea sancțiunii - motiv pentru care solicitam casarea Sentinței recurate prin raportare Ia prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Soluția cu privire la anularea deciziei reflecta o încălcare a art. 55 alin. (1) din Legea concurentei, instanța de fond, ca si Consiliul, analizând doar condiția obiectiva a răspunderii contravenționale si neluând în calcul condiția subiectiva a imputabilității

Potrivit art. 55 alin. (1) din Legea Concurentei, încălcarea cu intenție sau din neglijenta a prevederilor art. 5 din Legea Concurenței atrage răspunderea contravențională a întreprinderii sau asociației făptuitoare.

În speță, instanța de fond, in contextul nemotivării sentinței recurate, nu a verificat prin raportare îndeplinirea acestei condiții, ci prin raportare la o alta societate al cărui reprezentant era dl B., nu prin raportare la subscrisa.

Prin urmare, în ceea ce o privește, prima instanța a omis cu totul analiza unei condiții esențiale în vederea atragerii răspunderii recurentei, motiv pentru care consider ca aceasta a încălcat prevederile art. 55 alin. (1) din Legea concurenței.

Soluția cu privire la reindividualizarea sancțiunii este eronata, instanța de fond aplicând greșit normele care stabilesc nivelul de baza al amenzii, durata si circumstanțele atentuante.

Deși a demonstrat că nu a săvârșit vreo faptă anticoncurențială care sa justifice aplicarea vreunei sancțiuni, prima instanța nu numai ca a confirmat argumentația Consiliului, dar a menținut, in baza unui raționament eminamente eronat si valoarea amenzii aplicate de intimata, fara a se raporta în mod concret la vreunul dintre elementele evidențiate de subscrisa prin cererea introductiva.

Prima instanța, în mod greșit, a menținut sancțiunea pe care Consiliul a individualizat-o in mod arbitrar, discriminatoriu și nelegal, preluând întocmai argumentația autorității de concurență.

Or, raționamentul pe baza căruia Consiliul a individualizat sancțiunea aplicata A. era criticabil din perspectiva legalității sale prin raportare la: i) circumstanțierea arbitrara, ii) modul discriminatoriu in care a stabilit durata faptei imputate și iii) maniera eronată în care s-a raportat la gravitatea faptei imputate.

În primul rând, in ceea ce privește circumstanțierea, instanța de fond, ca si Consiliul, a încălcat prevederile Capitolului III (Secțiunile A și B) din Anexa Ordinului nr. 694 din 11 octombrie 2016 pentru punerea în aplicare a Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996 ("Instrucțiunile") menținând in mod greșit decizia Consiliului de a nu acorda A. doua circumstanțe atenuante adiționale la care avea dreptul potrivit legii pentru: i) încetarea imediata a încălcării și ii) implicarea extrem de redusă (inexistenta, de altfel).

În ceea ce privește aplicarea circumstanței agravante pentru pretinsa neîncetare imediata a încălcării și neaplicarea circumstanței atenuante corelative, se susține că A. a încetat pretinsa încălcare imediat după inspecția echipei de investigație, când, la 28.01.2016 aceasta s-a retras din ultima asociație profesionala în care mai eram membru (C.). Consiliul a sancționat A. pentru continuarea presupusei încălcări in baza unui comunicat care figura la data emiterii Deciziei pe site-ul unei alte asociații (C.) in care A. nu a fost niciodată membru [!!]. Or, este logic ca A. - care nu a fost niciodată membru C. - nu avea niciun control cu privire la ce decide aceasta asociație sa publice pe site-ul sau.

Procedând astfel, Consiliul a fost inconsecvent fata de propria abordare întrucât in cazul unei alte societăți (D. S.R.L.) nu a considerat ca apartenența la C. ar reprezenta o continuare a încălcării, iar validând aceste aspecte prin hotărârea pronunțată, instanța de fond a încălcat la rândul sau principiul egalității de tratament.

- În ceea ce privește circumstanța atentuantă privind implicarea extrem de redusa, a subliniat faptul că:

A. nu ar fi putut avea decât o implicare foarte redusa in încălcarea imputata. A. nu a implementat niciodată calculatorul de preturi si, mai cu seama, A. nu are nicio implicare pe piața serviciilor de pază umană. In mod bizar, nici aceasta circumstanța atenuanta nu a fost reținută in beneficiul A.. Încă o data, Consiliul nu a fost consecvent cu propriul raționament, întrucât s-a recunoscut ca cifra de afaceri "obținută de A. pe piața încălcării" a fost zero.

Astfel, instanța de fond a menținut un procent de 2,38% care nu este corect determinat. Prin i) reținerea inaplicabilității agravantei determinate de continuarea faptei, coroborata cu ii) reținerea încetării imediate a pretinsei încălcări, plus iii) implicarea extrem de redusa (zero în cazul societății A.) se ajunge la un procent de 1,08%, ceea ce ar determina un cuantum recalculat al amenzii de 1,5 milioane RON.

În al doilea rând, în ceea ce privește durata pretinsei încălcări, instanța de fond a menținut un raționament care vădește (din nou) o Încălcare flagranta a principiului egalității de tratament - încălcând atât prevederile din Capitolul II (Secțiunea C) din Instrucțiuni, precum și jurisprudenta unională obligatorie care consacra principiul fundamental al egalității de tratament.

Prin raportare corecta la faptă imputata A. nu ar fi putut avea decât o durata scurta, iar o reindividualizare corecta din acest punct de vedere ar înlătura multiplicatorul de 0,32% aplicat pentru durata. O amenda astfel recalculata ar fi obținută prin aplicarea unui procent de 1%, fiind in cuantum de 1,4 milioane RON.

În al treilea rând, raportat la gravitatea faptei, instanța de fond, ca si Consiliul, a încălcat prevederile Capitolului II (Secțiunea B, lit. b) din Instrucțiuni când a apreciat gravitatea faptei într-un mod generic si neriguros, ignorând o serie de împrejurări extrem de relevante, intre care faptul ca:

- A. nu are și nu a avut niciodată vreo implicare pe piața serviciilor de paza umana - cifra de afaceri realizata de comercializarea acestui tip de servicii fiind zero;

- A. a activat in cadrul asociațiilor profesionale E. și C. exclusiv in vederea promovării unui interes licit și legitim;

A. deține o astfel de licență pentru servicii de paza umana din considerente pur formale - ca să poată sa desfășoare operațiunile de transport, paza si gestionare numerar in condiții de deplina legalitate.

Așadar, prin raportare la situația particulara a recurentei, o eventuala încălcare ar fi putut fi considerata ca având cel mult de gravitate medie, motiv pentru care o individualizare corecta ar fi pornit de la pragul minim pe care Instrucțiunile ii prevăd in acest caz - si anume de 2% din cifra de afaceri. O amenda astfel recalculata ar fi obținută prin aplicarea unui procent de 0,5%, fiind in cuantum de 0,71 milioane RON.

În concluzie, a solicitat sa se constate ca, in ceea ce privește criteriile de individualizare a faptei prevăzute de lege, acestea au fost menținute in mod eronat, și, pe cale de consecința, sa se dispună casarea sentinței.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a depus întâmpinare la data de 11.08..2020 prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, precum și a cadrului legal incident speței deduse judecății, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat pentru considerentele ce succed:

Cu privire la primul motiv de recurs invocat, respectiv cel prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1), punctul 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că a fost indicat de către recurenta-reclamantă, din mai multe perspective: instanța de fond nu a analizat în mod efectiv susținerile recurentei, nu prezintă aplicat și coerent argumentele pe care și-a întemeiat soluția, reia, in extenso, susținerile uneia dintre părți, considerentele proprii fiind restrânse la câteva aprecieri generale, fără a analiza toate criticile supuse analizei.

Conform dispozițiilor articolului 488 alin. (1), punctul 6 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere... "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei".

Potrivit Hotărârii CEDO din 16 noiembrie 2006 pronunțate în cauza Dima contra României, întrebarea dacă o instanță și-a încălcat obligația de a motiva, conform art. 6 din Convenție, nu se poate analiza decât în lumina circumstanțelor speței.

Articolul 6, se arată în hotărârea CEDO mai sus evocată, prevede în sarcina instanței obligația de a proceda la o analiză efectivă a motivelor, argumentelor și a mijloacelor de probă ale părților, cu condiția să le aprecieze relevanța și fără ca aceasta să implice detaliat pentru fiecare argument în parte.

Motivarea hotărârii este o cerință esențială a legii, prevăzută expres în art. 425 C. proc. civ. și, în același timp, o garanție a respectării dreptului părților la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 C. proc. civ., art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituție.

Motivarea hotărârilor judecătorești este direct legată de preocupările procesului echitabil chiar dacă, din perspectiva CEDO, art. 6 nu o prevede în mod expres; această obligație permite de fapt menținerea dreptului la apărare și aprecierea gradului de proporționalitate între sacrificiul impus drepturilor cetățenilor și imperativele de ordine publică.

Potrivit jurisprudenței Curții europene de contencios a drepturilor omului (a se vedea Cauzele Boldea contra României, Perez contra Franței), dreptul la un proces echitabil nu poate trece efectiv decât dacă observațiile părților sunt ascultate, adică atent examinate de instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 din Convenție implică în mod special în sarcina instanței obligația de a examina efectiv mijloacele, argumentele și ofertele de probă ale părților.

Potrivit Avizului nr. 11(2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea permite nu numai o mai bună înțelegere și acceptare a hotărârii de către justițiabil ci este mai ales o garanție împotriva arbitrariului. Ea obligă judecătorul să distingă mijloacele de apărare ale părților și să precizeze elementele care îi justifică decizia și o fac să fie conform legii, permițând înțelegerea funcționării justiției de către societate.

Obligația de motivare se impune întrucât permite, pe de o parte, să expună raționamentul care a condus la dispozitivul hotărârii și, pe de altă parte, de a permite exercitarea controlului judiciar. Motivarea este indispensabilă pentru calitatea justiției și constituie o protecție împotriva arbitrariului, încurajând judecătorul să înțeleagă importanța opiniei sale.

Calitatea unei motivări și, implicit, respectarea exigențelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. nu sunt determinate de volumul considerentelor, ci de valoarea juridică a argumentelor și de corectitudinea raționamentului care a stat la baza pronunțării soluției.

Judecătorul este obligat să motiveze soluția data fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns fiecărui argument.

Or, instanța de fond a arătat pe larg argumentele care au condus la luarea respectivei decizii.

Nu pot fi primite afirmațiile recurentei, în sensul că prima instanță nu ar fi analizat susținerile sale și nu ar fi arătat propriile argumente, copiind în mare parte Decizia Consiliului.

Având în vedere faptul că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești depinde, în principiu și de natura și complexitatea cauzei, de circumstanțele particulare ale acesteia, de apărările formulate și coerența argumentelor invocate, prima instanță și-a structurat considerentele în funcție de principalele critici formulate prin cererea de chemare în judecată.

Prima instanță a indicat în cuprinsul considerentelor, toate argumentele considerate necesare pentru a susține soluția finală, grupându-le pentru ca hotărârea în ansamblu să urmeze un fir logic.

Astfel, instanța a răspuns argumentelor relevante invocate de către recurenta-reclamant, celelalte găsind răspuns printr-un considerent comun.

Acesta este cazul și în ceea ce privește aspectul conform căruia nu s-a răspuns punctual celor două categorii de argumente arătate în precedent.

Prima instanță a validat actul administrativ, respectiv decizia Consiliului, răspunzând, implicit și acelor critici pretins a fi nesoluționate.

Mai concret, instanța de fond a analizat criticile de nelegalitate invocate, precum și cele privind individualizarea sancțiunii aplicate.

Instanța nu este obligată, așa cum s-a menționat anterior, să răspundă fiecărui argument invocat, motivarea putând fi și implicită, cum este cazul de față.

În realitate, recurentă este nemulțumită de concluzia la care a ajuns instanța de fond. Or, faptul că soluția finală nu este cea agreată de recurentă, că argumentele instanței nu sunt cele dorite, nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Faptul că au fost însușite de către instanța de fond anumite aspecte reliefate în Decizia de sancționare este urmarea logică a împrejurării că, în concluzie, instanța a îmbrățișat punctul de vedere al intimatei și a menținut actul sancționator. De asemenea, faptul că instanța s-a referit și la celelalte societăți implicate este în spiritul logicii, având în vedere că "înțelegerea" implică mai mulți subiecți pentru a exista.

Luând în considerare cele anterior menționate, precum și faptul că prima instanță a realizat un examen complet al susținerilor societății reclamante și probelor administrate în cauză, nu se poate aprecia că sentința recurată este afectată de viciul nemotivării.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488, alin. (1), punctul 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl găsește, de asemenea, nefondat. Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Reține Înalta Curte că prin decizia care face obiectul prezentei contestații, s-a constatat de către Consiliul Concurenței încălcarea dispozițiilor articolului 5, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 21/1996, prin aceea că recurenta-reclamantă ar fi realizat o înțelegere anticoncurențială având ca obiect stabilirea prețului minim pentru serviciile de pază umană din România.

Concret, recurenta-reclamantă a fost sancționată pentru o înțelegere anticoncurențială având ca obiect stabilirea prețului minim pentru serviciile practicate pe piața serviciilor de pază umană, înțelegere rezultată, inclusive, ca urmare a schimbului de informații în ceea ce privește modul de formare a prețului minim și a componentelor acestuia între întreprinderile care furnizează servicii de pază umană și realizată cu implicarea activă a asociațiilor ai căror membri sunt întreprinderile implicate.

Nu pot fi primite afirmațiile recurentei, în sensul că prima instanță nu ar fi analizat condiția vinovăției, condiție esențială pentru atragerea răspunderii contravenționale.

Sentința recurată conține o amplă analiză a condițiilor răspunderii contravenționale, precum și a individualizarii sancțiunii aplicate.

Prima instanță a arătat în cuprinsul considerentelor sentinței faptul că nu există nicio cauză care să înlăture de la aplicare dispozițiile articolului 5, alin. (2) din Legea concurenței.

Deși recurenta susține că nu a fost analizată condiția vinovăției, nu arată, în concret, de ce nu ar exista această condiție în situația sa.

Ceea ce solicită, în fapt, recurenta, este o altă soluție pentru contestația sa, concluziile la care s-a oprit prima instanță nefiindu-i favorabile, fără însă a avea o bază legală pentru această solicitare.

Așa cum s-a arătat în precedent, solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Căci toate alegațiile recurentei vizând reindividualizarea sancțiunii, cu referire la aplicarea circumstanței agravante, neaplicarea circumstanței atenuante, durata încălcării, gravitatea faptei, tind spre acest final.

În concluzie, constatând că instanța de fond a dat o interpretare legală și temeinică normelor materiale aplicabile în speță și a arătat în mod clar argumentele care au condus la pronunțarea sentinței atacate, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (8) și (6) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 499 din data de 12 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 iunie 2022.