ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2136/2022

Ședința publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 09.11.2021 sub nr. x/2021 pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Ministerul Afacerilor Interne și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, suspendarea reglementarilor prevăzute la art. 4 din H.G. nr. 1090/2021 și din Anexa 2 și 3 așa cum au fost modificate prin H.G. nr. 1130/2021 intrată in vigoare la data de 25.10.2021 cu valabilitate pana la 10.11.2021, astfel încât să existe o hotărâre executorie emisă înainte de 10.11.2021 care sa oblige pârâții a se conforma legii și a elimina negarea de drepturi, sancționarea abuzivă și condiționarea la vaccinare precum și pentru obținerea certificatului digital pentru COVID 19, aceasta fiind singura cale de a avea aceleași drepturi si libertăți cu restul cetățenilor.

La data de 22.11.2021 reclamanta A. a formulat cerere de modificare temei procedural, în sensul înlocuirii sintagmei cerere de suspendare în condițiile art. 14, art. 15 din Legea nr. 554/2020 cu ordonanța președințială în condițiile art. 997 și următoarele C. proc. civ. din cererile, precizările la cererea de suspendare inițială în raport de înlăturarea de la aplicarea Legii nr. 554/2004 din Decizia nr. 392/2021 a Curții Constituționale.

Prin sentința civilă nr. 1792 din 3 decembrie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității ca neîntemeiată.

A respins cererea formulată de reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Ministerul Afacerilor Interne și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond atât reclamanta A., cât și pârâtul Ministerul Afacerilor Interne au declarat recurs.

3.1. Cu privire la recursul promovat, recurenta-reclamantă a susținut că acesta este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ.

În esență, recurenta a susținut că hotărârea atacată este nelegală, întrucât a fost pronunțată în baza unui proces ce nu a fost echitabil în condițiile în care a fost citată la termenul din 02.12.2021 pentru a se prezenta la camera E 68, 1a orele 14:30, unde a fost prezenta începând cu ora 14:00 pentru termenul fixat pentru ora 14:30, dar in fapt s-a judecat în alta sala fără să fie înștiințată.

In jurul orei 15:00 pe 02.12.2021 a aflat ca dosarul s-a judecat în altă sală fără sa fie înștiințată, ceea ce evident indică încălcarea dreptului său de a-și susține în contradictoriu cu restul pârâților argumentele de drept si de temeinicie.

Sentința recurată încalcă chiar jurisprudența Curții de Apel București, Curții de Apel Cluj, a Tribunalului București, dar mai ales deciziile 152/202020, nr. 157/2020 și nr. 392/2021 ale CCR obligatorii, art. 53 și 115(6) din Constituție, prevederile din art. 69 si art. 252 și art. 253 din C. civ., Legea nr. 55/2020, Legea nr. 24/2000, Ordonanța nr. 2/2000, Legea nr. 24/2000, C. proc. civ. art. 126 și art. 52 din Constituție, art. 6 din CEDO, Legea nr. 17/2001, strategia privind vaccinarea.

Arată că reglementările discriminatorii care au împărțit cetățenii români prin hotărâri și nu prin lege, în vaccinați și nevaccinați condiționând acordarea de drepturi dobândite de la naștere în calitate de cetățean român cu drepturi depline, au fost emise prin exces de putere, cu încălcarea principiilor constituționale, a ierarhiei actelor normative a principiului specialității și a competenței deciziilor CCR nr. 152/2020 și 158/2020 și 392/2020 la care a făcut referire și pentru care a formulat cerere de suspendare recalificată în ordonanță președențială raportat la art. 34 si 35 din decizia 392/2021 a CCR si a lipsei acordării unui termen care să se soluționeze in timp optim în intervalul în care normele respective erau în vigoare si produceau efecte juridice.

Recurenta arată că își susține toate criticile de nelegalitate din argumentarea si susținerea cererii precizate, prin concluzii și prin materialele depuse in fata instanței de fond.

Arătă că, deși pe data de 07.12.2021 era programată pentru a-și înmatricula mașina, nu are cum să o realizeze în lipsa certificatului COVID 19, fiind persoana prejudiciată pentru că până la acest moment nu și-a dat acordul informat pentru a se vaccina împotriva COVID 19.

Recurenta susține că nici un medic nu garantează ca vaccinarea cu vaccinuri împotriva Coronavirus nu are contraindicații in raport de starea sa de sănătate, în schimb sunt sancționată ca nu își dă acordul să se vaccineze deși nu există nicio obligație legală în acest sens.

În opinia recurentei, situația reprezintă un caz bine justificat care impunea măsuri vremelnice de suspendare a unor norme discriminatorii care nu permit nevaccinaților, categorie în care se află, drepturi similare cu ale vaccinaților pe teritoriul României, sens în care a solicitat măsuri vremelnice de eliminare a oricărei discriminări pe criterii ce nu apar în motivarea hotărârii și care nu sunt realizate prin lege.

Legalitatea unei măsuri de urgență pentru restabilirea legalității rezultă din depășirea competenței emitentului actului administrativ în raport de obiectul actului și de limitele impuse pentru aceste acte prin art. 53,115 (6) cu referire la art. 15 si 16 din Constituție.

Orice hotărâre de guvern cu valoare normativă trebuie să respecte legea, în executarea căreia se adoptă, cu respectarea ierarhiei actelor normative și a tipului de domenii ce pot să se reglementeze prin astfel de acte de către Guvern, a competenței emitentului și a separației puterilor în stat. O hotărâre de guvern trebuie să parcurgă procedura de legiferare din Legea 24/2000 ceea ce impune o motivare prin nota de fundamentare.

Nota de fundamentare la HGR 1183/2021 demonstrează temeinicia si legalitatea cererii respinse de instanța de fond, mai ales ca lipsește din nota de fundamentare o analiză a impactului în plan social a acestei diferențieri intre vaccinați si nevaccinați, a impactului economico-financiar, a impactului educațional, a nivelului de instruire, cultura, a impactului juridic.

Altfel spus, prin aceste acte se creează discriminare fata de cetățenii care si-au exercitat dreptul de a opta pentru libertatea de a se vaccina si nu pentru obligația de a se vaccina.

Prin Legea 17/2001 se ratifică convenții și protocoale care nu numai ca nu instituie vaccinarea obligatorie, dar arată, clar, că vaccinarea se face numai în cunoștiință de cauză, pe baza de consimțământ și acela ca urmare a unei informări corecte cu toate opiniile vehiculate de specialiști pentru a se decide în cunoștiința de cauză.

În cauză sunt îndeplinite condițiile urgentei raportat la jurisprudența ICCJ, dar și a art. 252-255 din C. civ., fiind și de tip patrimonial si nepatrimonial, in condițiile in care, deși au existat atenționări publice ale Avocatului Poporului, asociații, politicieni, specialiști în drept constituțional, legate de exercitarea de către Guvern a dreptului de reglementare, paratele in mod excesiv si nerezonabil, contrar bunei credințe, își exercita competentele substituindu-se atribuțiilor Parlament.

Potrivit art. 252 din C. civ., orice persoana fizica are dreptul la ocrotirea valorilor intrinseci ființei umane, cum sunt viața, sănătatea, integritatea fizica, psihica, demnitatea, libertatea de conștiința, putând cere încetarea încălcării si interzicerii pentru, viitor, constatarea caracterului ilicit al restricționării drepturilor. Deci, restricționarea drepturilor constituționale reprezintă prejudicii iminente a căror valoare este evidentă.

Fata de cele arătate, solicită admiterea recursului și constatarea nelegalității sentinței atacate.

La data de 11 decembrie 2021, recurenta-reclamantă a depus completări la motivele de nelegalitate formulate împotriva sentinței nr. 1792/2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

3.2. Prin cererea de recurs incident, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

Recurentul-pârât a susținut că în cauză este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond aplicând/interpretând în mod greșit normele de drept material ce privesc condițiile de admisibilitate ale procedurii ordonanței președințiale (art. 997 și următoarele din C. proc. civ.), prin raportare la obiectul concret al cauzei, respectiv cererea de suspendare a Hotărârii de Guvern nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă.

Recurentul consideră că, în materia contenciosului administrativ, pe aspectul normei de drept aplicabile îi materia suspendării executării actelor administrative, ordonanța președințială nu-și găsește aplicarea.

Și aceasta nu pentru că materia contenciosului administrativ ar fi incompatibilă prin definiție cu ordonanța președințială, ci pentru că Legea nr. 554/2004 instituie o procedura specială pentru soluționarea grabnică a unor situații de urgență, reglementând, prin dispozițiile art. 14 și art. 15, cazurile de suspendare a executării actului administrativ, condițiile de admisibilitate ale cererii de suspendare formulate, precum și procedura de soluționare și calea de atac exercitată.

Prin urmare, având în vedere că legiuitorul prin Legea nr. 554/2004, ce are caracter special, derogatoriu de Ia dreptul comun reprezentat de C. proc. civ., a instituit o procedură specială pentru soluționarea grabnică a unor situații de urgență, reglementând, prin dispozițiile art. 14 și art. 15, cazurile de suspendare a executării unor acte administrative, în mod nelegal instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii, reținând ca fiind admisibilă în acest cadru procesual.

În ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului administrativ, compatibilitatea cererii de ordonanță președințială cu specificul raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanță în virtutea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, practica constantă a Înaltei Curți a arătat că, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă cererea de ordonanță președințială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existența unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) ceea ce obligă Ia urmarea procedurii reglementate prin act normativ și nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ.."

Totodată, modalitatea de contestare a hotărârilor de Guvern prin care se instituie/prelungește starea de alertă a fost analizată de Curtea Constituțională, care, prin Decizia nr. 457/20201 a statuat că " T. pct. 49 (...) hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ/normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. (...) pct. 56, în ceea ce privește hotărârile Guvernului, tocmai în considerarea naturii lor juridice, legiuitorul constituant a prevăzut competența de control a instanțelor de judecată. Sub acest aspect, Curtea Constituțională a reținut că "separația puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului, ci dimpotrivă, presupune existența unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru de forțe între acestea. Actele puterii executive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ (Decizia nr. 594 din 20 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 18 iunie 2008). (...)".

Astfel cum reiese din economia art. 997 din C. proc. civ., procedura ordonanței președințiale este o procedură specială prin care se pot lua măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Dispozițiile legale stabilesc trei condiții speciale de admisibilitate a cererii de ordonanță președințială, și anume urgența, caracterul provizoriu (vremelnic) al măsurii solicitate a se lua pe această cale și neprejudecarea fondului prin măsura luată.

Pe de altă parte, a declara admisibilă cererea reclamantei de suspendare a unui act administrativ pe calea ordonanței președințiale, când există o normă constituțională care trimite expres la contenciosul administrativ, înseamnă a transforma Curtea Constituțională într-un legiuitor pozitiv, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 61 alin. (1) din Constituție.

Așadar, până la intervenția legiuitorului, pentru reglementarea unei proceduri speciale care să fie aplicabilă în domeniul actelor administrative emise pe timpul stării de alertă, pentru soluționarea cauzelor, în opinia noastră, judecătorul este dator să aplice dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, temei juridic de drept general, aplicabil speței deduse judecății.

Recurentul-pârât susține că raportat la cele anterior menționate, este evident faptul că solicitarea formulată de reclamantă nu întrunește condițiile de admisibilitate pe calea procedurii ordonanței președințiale, o soluție în sensul celor solicitate nejustificând urgența, fiind una definitivă și nu vremelnică așa cum prevede legea și ar fi dată, în mod evident, cu prejudecarea fondului.

Distincția între urgența cererii și celeritatea procedurii este aceea că celeritatea înseamnă un ritm mai rapid de soluționare prin comparație cu o procedură de drept comun, însă nu înseamnă suspendarea principiilor generale ale procedurii civile, limitarea drepturilor procesuale ale părților sau aplicarea unor reguli incompatibile cu procedura reglementată de către legiuitor.

De asemenea, prin motivele invocate de reclamantă, nu se solicită luarea unor măsuri concrete, provizorii și vremelnice, ci însăși completarea normelor legale prin includerea persoanelor nevaccinate între cei care pot participa la anumite activități, așadar cererea nu poate fi analizată prin raportare la condițiile stabilite de legiuitor pentru soluționarea unei cereri de ordonanță președințială.

Condiția vremelniciei nu este îndeplinită, deoarece o soluție de suspendare a H.G. nr. 1183/2021 nu ar putea fi apreciată ca fiind provizorie.

Caracterul provizoriu al unei măsuri presupune, pe lângă durata limitată în timp, și reversibilitatea măsurii adoptate, adică posibilitatea de a întoarce efectele măsurii luate sau reluarea situației juridice din momentul și locul în care dispoziția instanței de judecata a întrerupt-o. Astfel, art. 997 alin. (5) din C. proc. civ. interzice instanței ca, pe cale de ordonanță președințială să dispună măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situației de fapt.

De asemenea, consideră că se impune admiterea excepției inadmisibilității cererii și prin prisma faptului că judecătorul nu poate să examineze sumar pricina și să determine de partea cui este aparența dreptului, fără să cerceteze fondul litigiului.

În concluzie, susține că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de lege pentru admisibilitatea procedurii ordonanței președințiale în materia suspendării actelor administrative, motiv pentru care solicităm admiterea recursului incident, cu consecința respingerii ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată.

Intimații-pârâți au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă ca nefondat, iar intimații-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României au solicitat admiterea recursului incident astfel, cum a fost formulat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de recurenți prin recursurile declarate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, în timp ce recursul incident este fondat, impunându-se casarea sentinței și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente:

Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat suspendarea reglementarilor prevăzute la art. 4 din H.G. nr. 1090/2021 și din Anexa 2 și 3, așa cum au fost modificate prin H.G. nr. 1130/2021, intrată in vigoare la data de 25.10.2021 cu valabilitate pana la 10.11.2021, astfel încât sa existe o hotărâre executorie emisa înainte de 10.11.2021 care sa oblige pârâții a se conforma legii si a elimina negarea de drepturi, sancționarea abuziva si condiționarea la vaccinare, precum și pentru obținerea certificatului digital pentru COVID 19, aceasta fiind singura cale de a avea aceleași drepturi si libertăți cu restul cetățenilor, în temeiul dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

La data de 22.11.2021, reclamanta A. a formulat cerere de modificare temei procedural, în sensul înlocuirii sintagmei cerere de suspendare în condițiile art. 14, art. 15 din Legea nr. 554/2020 cu ordonanța președințială în condițiile art. 997 și următoarele C. proc. civ. din cererile, precizările la cererea de suspendare inițială în raport de înlăturarea de la aplicare a Legii nr. 554/2004 din Decizia nr. 392/2021 a Curții Constituționale.

Prin sentința recurată a fost respinsă acțiunea ca neîntemeiată.

Înalta Curte va admite această critică, constatând că sunt fondate susținerile recurentului-pârât.

Astfel, examinând admisibilitatea cererii de ordonanță președințială, Înalta Curtea constată că prevederile art. 997 C. proc. civ. stabilesc:, "(1) Instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. (2) Ordonanța este provizorie și executorie. Dacă hotărârea nu cuprinde nicio mențiune privind durata sa și nu s-au modificat împrejurările de fapt avute în vedere, măsurile dispuse vor produce efecte până la soluționarea litigiului asupra fondului. (…) (4) Ordonanța va putea fi dată chiar și atunci când este în curs judecata asupra fondului. (5) Pe cale de ordonanță președințială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond și nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situației de fapt".

Prin reglementarea acestei proceduri, s-a avut in vedere necesitatea soluționării în regim de urgență a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun (datorita formalismului exagerat), ar putea asigura rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanței acestuia.

Cât privește domeniul de aplicare, procedura ordonanței președințiale își găsește - de principiu - aplicare în orice materie, câtă vreme legea nu a stabilit pentru respectiva materie o procedură specială, exclusivă.

În cauză, cererea de ordonanță președințială, care vizează suspendarea executării unui act administrativ, este inadmisibilă, justificat de existența unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie, reprezentată de dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Inadmisibilitatea nu este determinată de faptul că materia contenciosului administrativ ar fi incompatibilă prin definiție cu ordonanța președințială, ci pentru că Legea nr. 554/2004 instituie o procedura specială pentru soluționarea grabnică a unor situații urgente, reglementând, prin dispozițiile art. 14 și art. 15, cazurile de suspendare a executării actului administrativ, condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare, precum și procedura de soluționare și calea de atac exercitată.

Faptul că prin prevederile art. 15 alin. (21) din Legea nr. 136/2020 s-a prevăzut că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu conduce la aplicabilitatea dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. privind ordonanța președințială.

În contenciosul administrativ, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. civ. și ale C. proc. civ., însă numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte și, persoanele vătămate în drepturile lor legitime, pe de altă parte.

Prin urmare, având în vedere cele expuse, prezenta ordonanță președințială este inadmisibilă.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., potrivit căruia "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", reclamanta a susținut că instanța de fond i-a încălcat dreptul la un proces echitabil, întrucât cererea de chemare în judecată s-a judecat în altă sală decât cea pentru care a fost citată, fără sa fie înștiințată,

Din analiza actelor de la dosar, Înalta Curte constată că judecata a avut loc la data de 2.12.2021, termen de judecată la care instanța de fond a rămas în pronunțare și a amânat pronunțarea soluției pentru data de 03.12.2022, la dosar fiind depuse de către reclamantă, prin registratură, la data de 02.12.2022, ora 15:30, concluzii scrise prin care se solicita admiterea cererii și judecarea cauzei în lipsă.

Înalta Curte constată, din actele și lucrările dosarului, că nu se confirmă susținerile recurentei reclamante privind desfășurarea ședinței de judecată, astfel că nu se poate constata incidența în cauză a prevederilor art. 488 pct. 5 din C. proc. civ.

În ceea ce privește criticile formulate de recurenta-reclamantă referitoare la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se mai impune analiza susținerilor recurentei referitoare la caracterul întemeiat al acțiunii, având în vedere că, în urma soluționării recursului formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, s-a constatat că acțiunea este inadmisibilă.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamanta A. și va admite recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne va casa sentința atacată și în rejudecare, va respinge cererea formulată de reclamanta A., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 1792 din 3 decembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și în rejudecare, respinge cererea formulată de reclamanta A., ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1792 din 3 decembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.