ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1959/2022

Cadrul procesual La termenul de judecată din 26.01.2016, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București, pârâții (reclamanți în prezentul litigiu) A. și B. au invocat excepția de nelegalitate a Anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006 în privința includerii parțiale în domeniul public al statului a terenului ce formează obiectul titlului de proprietate nr. x din 27.03.2007 și al contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 24.04.2007 de Biroul Notarului Public C.. Prin încheierea pronunțată în ședința publică din data de 08.03.2016, Judecătoria Sectorului 4 a dispus înaintarea dosarului la Curtea de Apel București în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 cu privire la includerea în domeniul public a suprafeței de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007, invocată de pârâții A. și B. în cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 București. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 06.04.2016, sub numărul x/2016.

Primul ciclu procesual Prin sentința nr. 4232 din data de 29.12.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate; a admis excepția de nelegalitate formulată de petenții A. și B., în contradictoriu cu intimații Ministerul Apărării Naționale, Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor - prin Prefect, Prefectura Municipiului București - prin Prefect, Primăria Sector 4 București - Subcomisia pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, prin Primar, D., E., F., G., Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, intervenienții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, Guvernul României, H., I., J. și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007. Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond au declarat recurs pârâții Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale. Prin decizia nr. 1182 din 20 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 4232 din 29 decembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat; s-a admis recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva aceleiași sentințe, s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond.

Soluția instanței de fond în al doilea ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 686/22 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, precum și excepția de nelegalitate, ca neîntemeiate. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A. și B., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

Hotărârea instanței de recurs în al doilea ciclu procesual Prin decizia nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins recursul declarat de reclamanții A. și B. împotriva sentinței civile nr. 686/22 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat. În esență, instanța de recurs a reținut că sentința recurată a fost comunicată reclamanților la data de 22 august 2019, conform dovezilor de comunicare de la dosarul de fond, iar aceștia au formulat recurs la data de 09 septembrie 2019, conform datei de pe plicul de corespondență de la fila x verso din dosarul de recurs. Instanța a considerat că recursul a fost formulat cu depășirea termenului prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii acțiunii (aprilie 2016), respectiv de 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare.

Contestația în anulare exercitată în cauză și soluția pronunțată în această cale de atac Împotriva deciziei nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, au formulat contestație în anulare contestatorii A. și B., solicitând, în temeiul art. 318 alin. (1) din C. proc. civ. de la 1865, admiterea contestației în anulare, anularea deciziei și rejudecarea recursului, susținând, în esență, că art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de care instanța s-a prevalat la admiterea excepției de tardivitate a cererii de recurs și care prevede pentru declararea recursului un termen de 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare, a fost abrogat la data de 30.12.2006, prin Decizia Curții Constituționale nr. 647/2006, motiv pentru care apreciază că această împrejurare se circumscrie noțiunii de greșeală materială, în sensul art. 318 alin. (1) C. proc. civ. de la 1865. Prin decizia nr. 5907 din 25 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2021, a admis contestația în anulare; a anulat decizia nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal și a stabilit termen pentru soluționarea recursului la data de 3.02.2022.

Hotărârea ce face obiectul prezentului recurs, ca urmare a admiterii contestației în anulare Prin sentința civilă nr. 686/22 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, ca neîntemeiată; a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanții A. și B., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin H.G. nr. 1705/2006 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în Anexele nr. 1, 4, 6, care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată la 4 decembrie 2006. Anexa nr. 4 a acestui act normativ stabilește imobilele aflate în proprietatea Statului român și în administrarea M.Ap. N., printre care și imobilul cu nr. inventar MF x. Hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral cu caracter individual și nu un act administrativ cu caracter normativ. Această hotărâre inventariază un număr precis determinat de imobile cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care clasează neechivoc acest act administrativ în categoria actelor administrative individuale supuse controlului de legalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. Instanța a reținut incidența art. 501 alin. (1) C. proc. civ. în raport cu care, în cadrul prezentei proceduri, nu a realizat o analiză a valabilității titlului statului, comparativ cu titlul reclamanților. În ceea ce privește principalul argument de nelegalitate invocat de reclamanți, respectiv nelegala cuprindere a bunului imobil în anexa la H.G. nr. 1705/2006, Curtea a reținut că, în raport cu natura și conținutul H.G. nr. 1705/2006, aceasta nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic. Anterior H.G. nr. 1705/2006, imobilele în discuție au fost incluse în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prin H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 și H.G. nr. 2060/2004. Potrivit anexei Legii nr. 213/1998 "I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:...23. terenurile destinate exclusiv instrucției militare". De asemenea, potrivit pct. 29 din anexa menționată, fac parte din domeniul public al statului și "terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora; instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea;….. unități ale Ministerului Apărării Naționale…. Reiese astfel că terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Ministerului Apărării Naționale fac parte, în temeiul legii, din domeniul public al statului. Din analiza înscrisurilor depuse reiese că întregul teren în discuție a fost afectat activității cu caracter militar, încă din anul 1967 fiind folosit în scopul apărării antiaeriene a Municipiului București. Au fost încheiate de-a lungul timpului o serie de acte prin care terenul este trecut în administrarea unor diferite unități militare. Din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafață de 2850 mp situată în București, Șos. x, este predată unității militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafețe mai mari pe care se află cazarma 2608. Astfel, în raport de acest regim de utilizare, păstrat și după anul 1989, terenul a fost cuprins, începând cu anul 2000, în actele administrative de stabilire a bunurilor care fac parte din domeniul public al statului. Existența acestui regim al bunului imobil la nivelul anului 2006 este prin el însuși suficient pentru a determina concluzia, din această perspectivă, a legalității cuprinderii în inventarul bunurilor aparținând domeniului public al statului. Argumentele invocate de reclamanți privind faptul că bunul imobil nu a fost efectiv folosit de către unitatea militară și posibilitatea accesului pe teren al acestora, pe de o parte nu sunt relevante, întrucât sunt plasate în timp ulterior anului 2006 (anul emiterii actului administrativ contestat și data în raport de care sunt analizate condițiile de legalitate) și, pe de altă parte, nu constituie elemente suficiente pentru a determina modificarea destinației și a regimului bunului imobil. În ceea ce privește modalitatea de dobândire, Curtea a constatat că, potrivit disp. art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândește, în afara modalităților enumerate la lit. a)-e), și prin alte moduri prevăzute de lege. Or, dispozițiile anexei Legii nr. 213/1998, care stabilesc cu caracter general bunurile ce fac parte din domeniul public al statului, reprezintă o astfel de modalitate. Totodată, în vederea identificării concrete a bunurilor care fac parte din domeniul public, disp. art. 20 din Legea nr. 213/1998 stabilesc că inventarul acestora se întocmește, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri, iar centralizarea inventarului se realizează de către Ministerul Finanțelor și se supune spre aprobare Guvernului. În ceea ce privește existența suprapunerii între terenul cuprins în anexa la H.G. nr. 1705/2006 și terenul din titlul de proprietate al reclamanților, Curtea a reținut că aceste aspecte privesc acțiunea aflată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București și exced analizei excepției de nelegalitate.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A. și B. solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. În motivarea recursului au arătat că analiza instanței de fond este eronată, întrucât nu a identificat terenul al cărui titlu de proprietate se cere a fi anulat, făcând o greșită trimitere la procesul-verbal încheiat la 22.01.1980 în baza Deciziei nr. 1989/17.12.21979, din care reiese că o suprafață de 2850 mp situată în București, Șos. x, a fost predată UM 01831, terenul fiind alipit unei suprafețe mai mari pe care se află cazarma 2608. Terenul ce urma a fi identificat este prevăzut în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, Șos. x (și nu 217), anul dobândirii 1967. Recurenții au redat aspectele consemnate în referatul de respingere a înscrierii în Cartea funciară a dreptului de administrare al MAN asupra terenurilor și au susținut că din înscrisurile depuse la dosar de către Ministerul Apărării Naționale rezultă că nu a fost făcută dovada niciunui titlu care să confirme faptul că terenul ar fi proprietate de stat, toate documentele depuse de acesta nefiind mai vechi de 1967 - Decretul Consiliului de stat nr. 711/1967 privind trecerea Direcției Apărării Locale Antiaeriene și a Unităților subordonate de la Ministerul Afacerilor Interne la Ministerul Forțelor Armate. Un prim aspect ce se impune a fi subliniat este faptul că imobilul respectiv a fost inclus pentru prima dată în inventarul bunurilor din domeniul public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006. La punctul I. nr. 23 din Anexa la Legea nr. 213/2008 sunt indicate terenurile destinate instrucției militare, iar la punctul I nr. 29 sunt menționate terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile militare din Ministerul Apărării Naționale, condiții neîntrunite în cauză, terenul nefiind identificat. H.G. nr. 1705/2006, Anexa 4, este nelegală sub aspectul includerii, în domeniul public al statului, a terenului ce formează obiectul Titlului de proprietate nr. x/27.03.2007. Acest act nu are efect constitutiv de drepturi, ci atestă apartenența unor bunuri imobile la domeniul public de interes național. Ca atare, instanța de fond trebuia să analizeze dacă înscrierea imobilului cu titlu de proprietate în domeniul public al statului a avut la bază un act de proprietate care să ateste modul de dobândire în mod valabil al acestuia. La baza notei de fundamentare privind introducerea terenului în domeniul public al statului, respectiv H.G. nr. 1705/2006, nu există acte justificative, așa zisele dovezi ale proprietății fiind procurate ulterior demarării prezentei acțiuni. Astfel, în lipsa stabilirii dreptului de proprietate al statului, rezultă că prin H.G. nr. 1705/2006 nu s-a atestat dreptul de proprietate, ci s-a stabilit, invocându-se în litigiul de fond ca apărare. O afectațiune cu titlul de "nevoile apărării" nu a existat, dovada fiind dezinteresul și lipsa efectivă a posesiei pe teren. Includerea în domeniul public al statului s-a făcut formal, nefiind susținută nici probator, nici la nivel de reglementare legislativă. Recurenții au prezentat istoricul cererii de chemare în judecată și al înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, indicând următoarele motive de nelegalitate a actului administrativ: Terenurile în cauză nu îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru a fi incluse în domeniul public, sens în care au invocat disp. art. 136 din Constituția României, art. 1 din Legea nr. 213/1998, care trebuie analizate prin raportare la disp. art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, art. 1, punctele 23 și 29 ale Anexei privind lista cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale. Din analiza coroborată a dispozițiilor legale de mai sus rezultă că, față de destinația invocată de Ministerul Apărării Naționale cu privire la terenurile în discuție, condițiile ce trebuie îndeplinite ca acestea să fie incluse în domeniul public al statului, sunt: să fie vorba despre terenuri destinate instrucției militare; să fie de uz sau de interes public. În vederea determinării îndeplinirii condițiilor pentru încadrarea unui bun în domeniul public, textele constituționale și cele legale, în vigoare, permit desprinderea mai multor criterii. În primul rând, din art. 136 alin. (3) din Constituție rezultă criteriul destinației bunurilor (interesul public și interesul național) și criteriul voinței legiuitorului, prevederea constituțională lăsând deschisă posibilitatea stabilirii și a altor bunuri prin lege organică. În al doilea rând, în art. 4 și 5 din Legea nr. 18/1991 se precizează, cu referire la terenuri, ideea utilității publice, stabilite fie potrivit naturii bunurilor, fie potrivit legii. Principalul criteriu pentru stabilirea apartenenței la domeniul public al bunurilor aflate în proprietatea statului și a unităților administrativ-teritoriale este destinația acestor bunuri. Această destinație este formulată fie într-o formă sintetică, precizându-se că aparțin domeniului public bunurile afectate unei utilități publice, fie printr-o formă descriptivă, statuându-se că aparțin domeniului public bunurile de uz sau de interes public. În cazul de față, bunurile de interes public trebuie înțelese ca "bunurile care, deși nu sunt accesibile uzului public, sunt afectate funcționării serviciilor publice (clădirile ministerelor și ale altor instituții publice, echipamente și instalații în domeniul apărării naționale, etc) sau sunt destinate să realizeze în mod direct un interes național sau local." În dovedirea lipsei oricărei utilizări din partea Ministerului Apărării a terenului, recurenții susțin că s-au făcut următoarele operațiuni: punere în posesie - dovada fiind procesul-verbal de punere în posesie de către Subcomisia Locală Sector 4; măsurători cadastrale în vederea operațiunii de intabulare; mutarea gardului de către minister - precizare făcută de către expert parte; sesizarea ministerului abia la momentul în care i-a fost impus să își intabuleze terenurile deținute în administrare, fără această obligație nu ar fi observat nici în prezent că îi "lipsește" o parte din teren. Utilizarea terenurilor în cauză, în mod nestingherit, de către recurenți și autorii lor reiese și din numeroasele deplasări pe terenurile în discuție, atât la negocierile ocazionate de încheierea contractelor de vânzare-cumpărare, cât și ulterior, când au dorit să înstrăineze terenul, participând și diverși agenți imobiliari. În toată această perioadă de timp, niciun reprezentant al Armatei nu a intervenit pentru a interzice accesul persoanelor respective pe terenuri și nici nu s-a putut constata o eventuală utilizare a zonei de către Ministerul Apărării sau de către Unitatea Militară în cauză. Rezultă, fără dubiu, că Ministerul Apărării nu a utilizat și nu utilizează în prezent terenul ce formează dreptul de proprietate al recurenților, a cărui nulitate parțială este solicitată, terenul neîndeplinind condițiile cerute de prevederile legale în vigoare, pentru a fi inclus în domeniul public al Statului nici la momentul adoptării H.G. nr. 1705/2006 și nici ulterior. Criticile de nelegalitate a anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 sunt următoarele: nepublicată și aflată sub semnul inexistenței constituționale; este un act administrativ cu caracter individual, care nu are la bază un drept constituit în condițiile legii, art. 6 din Legea nr. 213/1998. Terenul nu se află în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil. Disp. art. 136 alin. (3) din Constituția României nu valorează, în interpretarea instanțelor, ca titlu de proprietate al statului, decât dacă există un titlu valabil de preluare de către stat pentru o proprietate. În legătură cu categoriile de bunuri expres menționate în Constituție sau în legi organice, ca formând obiectul exclusiv al proprietății publice, este suficientă dovada apartenenței unui bun la o asemenea categorie pentru a se face și proba apartenenței lui la domeniul public. H.G. nr. 1705/2006, Anexa 4, este nelegală sub aspectul includerii, în domeniul public al statului, a terenului ce formează obiectul Titlului de proprietate, sens în care au invocat disp. art. 2 și art. 6 alin. (2) din Legea 213/1998. Includerea abuzivă într-un act normativ a unor bunuri cu titlu de proprietate publică a statului nu constituie un titlu valabil de proprietate, ci un act de expropriere, realizat cu încălcarea flagrantă a legii. Au mai arătat recurenții că un bun, proprietate privată, poate intra în domeniul public (și deveni astfel, bun proprietate publică) numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege (Legea nr. 213/1998) și au enumerat modalitățile prin care un bun, aflat în proprietate privată, trece în proprietate publică, potrivit art. 7 din această lege. Operațiunea de inventariere a unor bunuri, pretins aparținând domeniului public al statului, nu face parte dintre modalitățile anterior menționate, iar în lipsa unei asemenea proceduri, instanța de judecată, învestită cu cercetarea legalității inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al statului, urmează să analizeze apartenența unui bun la domeniul public, prin raportare la dispozițiile comune. În lipsa efectuării unei astfel de proceduri nu se poate pune problema apartenenței acelor terenuri la proprietatea publică, întrucât nu există un titlu valabil. Exercitarea dreptului de administrare nu poate fi asimilată unei dobândiri a proprietății de stat. Regula este că bunurile din domeniul public aparțin unităților administrativ-teritoriale. Numai în mod excepțional acestea aparțin statului, și numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege. Au invocat disp. art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată, disp. art. 3 alin. (4), art. 21 din Legea nr. 213/1998, susținând că pentru ca un bun să poată fi trecut în inventarul domeniului public, este necesar să se facă dovada modului în care acest bun a intrat în domeniul public. Această modalitate trebuie să fie una din cele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998. Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, rezultă că terenul în suprafață de 1,62 ha a fost solicitat în baza legilor fondului funciar de moștenitorii defunctului J.. Conform adresei nr. x/14.05.2005 emisă de Direcția evidența imobiliară și cadastrală - Primăria Municipiului București, "terenul în suprafață de 1,62 ha, situat în Șoseaua Vitan Bârzești, f.n., în urma reconstituirii după planurile vechi, a rezultat că este o secțiune dintr-o suprafață de teren ce, la nivelul anului 1986, avea adresa poștală: Șoseaua Vitan-Bârzești, 22 B, construcții depozite, proprietate de stat și o altă secțiune dintr-o suprafață de teren neproductiv, aparținând tot statului, care, înainte de sistematizarea zonei era liber." În adresă se precizează că nu se dețin date despre modul în care a intrat în proprietatea statului. În evidențele cadastrale ale orașului București, din anul 1986, figurează: pe adresa Vitan-Bârzești, nr. 22 A - un imobil - teren cu suprafața de 1130 mp, ca proprietate de stat, categoria de folosință - neproductiv, cu posesor de parcelă la data întocmirii evidențelor Consiliului Popular Sector 4 București. Pe adresa Vitan-Bârzești, nr. 22 B - imobil cu suprafața de 2,5922 ha ca proprietate de stat categoria de folosință "depozite", cu posesor de parcelă, la data întocmirii evidențelor, "Întreprinderea Danubiană". Potrivit adresei nr. 466163/ind. SU/15.07.2005, emisă de Direcția de urbanism și amenajarea teritoriului din cadrul Primăriei Municipiului București, amplasamentul terenului în suprafață de 1,62 ha se încadrează în documentația de urbanism PUZ "Zona Lacului Văcărești sector 4", avizat de Comisia Tehnică de Urbanism și Amenajarea Teritoriului, din cadrul Primăriei Municipiului București, cu Aviz nr. 3 CA/9/1/26.05.2004. Din înscrisurile existente la dosar, reiese că terenul se afla, anterior emiterii H.G. nr. 1705/2005, în domeniul privat al statului, din niciun mijloc de probă neputându-se deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului. Nu s-a făcut în cauză dovada dreptului de proprietate publică a statului asupra terenurilor pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea autorilor recurenților. Documentele enumerate și prezentate de reclamantă nu reprezintă titlu de proprietate pentru stat. Recurenții au făcut referire la disp. art. 644, art. 645 C. civ. precizând că niciunul dintre aceste diferite moduri nu este concret explicitat și dovedit, nu există actul original care să facă dovada proprietății, niciunul dintre înscrisurile menționate de minister nu este înscris în CF cu titlu de opozabilitate față de terți. Se pretinde un drept de proprietate susținut de un act administrativ - H.G. nr. 1705/2006 nepublicat, aflat sub sancțiunea constituțională a actelor inexistente. Legea nr. 121/2000 a declarat ca abrogate actele normative nepublicate; în continuare, nepublicarea actelor face ca acestea să nu poată fi aplicate. Atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de operațiuni este condiționată de existența, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietății publice. Ilegalitatea hotărârii de Guvern există la momentul emiterii sale, ca urmare a nerespectării disp. art. 7 din Legea nr. 213/1998, iar actul administrativ atacat este prejudiciabil pentru recurenți - beneficiari ai titlului de proprietate și ai actelor succesive referitoare la același teren. Sintetizând, recurenții au susținut că îndrumările instanței supreme nu au fost analizate, probatoriul suplimentar administrat cu ocazia rejudecării nu a clarificat în niciun fel cauza dedusă judecății, dar soluția instanței a fost diametral opusă, deși la baza analizei s-au aflat aceleași documente ca în primul ciclu procesual. Este inexplicabilă "răzgândirea" instanței de fond, în lipsa unui înscris care să clarifice situația terenurilor. În plus, nu a fost clarificată calitatea de moștenitori ai reclamanților K., după defunctul J., deși la dosarul cauzei, fila x, se află Certificatul de moștenitor nr. x/22.11.2002, de pe urma defunctului J.. 7. Apărările formulate în cadrul recursului Intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii recurate, ca temeinică și legală. II. Soluția instanței de recurs Analizând sentința recurată în raport cu criticile formulate de recurenți, cu apărările din întâmpinare și cu disp. art. 304 1 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante La termenul de judecată din data de 26.01.2016, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București, pârâții (reclamanți în prezentul litigiu) A. și B. au invocat excepția de nelegalitate a Anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în privința includerii parțiale în domeniul public al statului a terenului ce formează obiectul titlului de proprietate nr. x din 27.03.2007 și al contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 24.04.2007 de Biroul Notarului Public C.. Prin sentința nr. 4232 din data de 29.12.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate; a admis excepția de nelegalitate formulată de petenții A. și B., în contradictoriu cu intimații Ministerul Apărării Naționale, Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor - prin Prefect, Prefectura Municipiului București - prin Prefect, Primăria Sector 4 București - Subcomisia pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, prin Primar, D., E., F., G., Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară București, intervenienții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, Guvernul României, H., I., J. și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce privește includerea în domeniul public a suprafeței de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007. Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond au declarat recurs pârâții Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale. Prin decizia nr. 1182 din 20 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins recursul declarat de Guvernul României, ca tardiv formulat; s-a admis recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale, s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond. Instanța de control judiciar a reținut că, în cadrul examenului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este verificat prin raportare la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis, existența Notei de fundamentare și a Avizului Consiliului Legislativ, precum și respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000. Prin sentința pronunțată, instanța de fond a început o analiză/comparare de titluri și a concluzionat că intimatul M.A.N. nu a dovedit dreptul de proprietate publică al statului asupra terenului în discuție, că nu există un titlu valabil, făcând referire la prevederile art. 6 din Legea nr. 213/1998. Înalta Curte a constatat că o comparare de titlu urmează a se face în fața instanței de fond învestită cu acțiunea în nulitate absolută a certificatului de proprietate și că instanța de fond, fără a administra probe suficiente, a concluzionat că statul nu are drept de proprietate asupra terenului în cauză. Înalta Curte a avut în vedere faptul că terenul nu a fost identificat, nu există o fișă a terenului în evoluție, nu se poate aprecia dacă terenurile în discuție sunt aceleași sau se suprapun în parte, având în vedere că potrivit expertizei efectuate în dosarul de fond, conform celor arătate de părți, nu există o suprapunere a terenurilor aflate în analiză. De asemenea, nu s-a stabilit nici folosința terenului de-a lungul timpului sau incidența pct. I nr. 23 din Anexa la Legea nr. 213/2018, pct. I nr. 29 privind terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile militare, invocate de recurent. Atestarea domeniului public prin hotărârea atacată nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar prin hotărârile de Guvern anterioare s-a atestat același lucru, începând cu anul 2000, existând deci o prezumție de legalitate, văzând și data emiterii certificatului de proprietate. În mod vădit nedovedit, a apreciat instanța de fond că reclamanții K. sunt moștenitori ai defunctului J., și nici în privința modalității în care terenul a fost pus la dispoziția Comisiei Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, acest lucru nu a fost dezlegat de către instanța de fond raportat la faptul că totuși, din actele prezentate de MAN și analizate, a constatat că acesta a avut un drept de administrare, respectiv de folosință asupra terenului în cauză. Instanța de fond a administrat un probatoriu insuficient și nu a avut un rol activ pentru aflarea adevărului (art. 129 alin. (5) C. proc. civ. 1865), astfel că cererea de recurs a fost admisă, hotărârea instanței de fond casată și trimisă spre rejudecare pentru completarea probatoriului. Prin prezenta cerere de recurs s-a susținut că instanța de fond, cu ocazia rejudecării cauzei, nu s-a conformat dispozițiilor deciziei de casare, critică pe care Înalta Curte o găsește întemeiată în urma analizării sentinței recurate. Astfel, instanța de fond care a procedat la rejudecarea litigiului a motivat soluția de respingere a excepției de nelegalitate prin raportare la următoarele argumente: - terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unități ale Ministerului Apărării Naționale fac parte, în temeiul legii, din domeniul public al statului. Din analiza înscrisurilor depuse reiese că întregul teren în discuție a fost afectat activității cu caracter militar, încă din anul 1967 fiind folosit în scopul apărării antiaeriene a Municipiului București. Au fost încheiate de-a lungul timpului o serie de acte prin care terenul este trecut în administrarea unor diferite unități militare. - din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafață de 2850 mp situată în București, Șos. x, este predată unității militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafețe mai mari pe care se află cazarma 2608. - existența acestui regim al bunului imobil, la nivelul anului 2006, este prin el însuși suficient pentru a determina concluzia, din această perspectivă, a legalității cuprinderii în inventarul bunurilor aparținând domeniului public al statului. - argumentele invocate de reclamanți privind faptul că bunul imobil nu a fost efectiv folosit de către unitatea militară și posibilitatea accesului pe teren al acestora, pe de o parte nu sunt relevante, întrucât sunt plasate în timp ulterior anului 2006 (anul emiterii actului administrativ contestat și data în raport de care sunt analizate condițiile de legalitate) și, pe de altă parte, nu constituie elemente suficiente pentru a determina modificarea destinației și a regimului bunului imobil. - potrivit disp. art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândește, în afara modalităților enumerate la lit. a)-e), și prin alte moduri prevăzute de lege. Or, dispozițiile anexei Legii nr. 213/1998, care stabilesc cu caracter general bunurile care fac parte din domeniul public al statului, reprezintă o astfel de modalitate. - existența suprapunerii între terenul cuprins în anexa la H.G. nr. 1705/2006 și terenul din titlul de proprietate al reclamanților sunt aspecte ce privesc acțiunea aflată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 București și exced analizei excepției de nelegalitate. Referitor la acest ultim argument, se reține că decizia de casare este destul de clară, instanța de recurs precizând în decizie că terenul nu a fost identificat, nu există o fișă a terenului în evoluție, nu se poate aprecia dacă terenurile în discuție sunt aceleași sau se suprapun în parte, având în vedere că potrivit expertizei efectuate în dosarul de fond, conform celor arătate de părți, nu există o suprapunere a terenurilor aflate în analiză. Așadar, instanța de recurs a avut în vedere la pronunțarea soluției de casare a sentinței cu trimitere spre rejudecare și aspectul vizând suprapunerea terenurilor, reținând că nu se poate aprecia dacă terenurile în discuție sunt aceleași sau se suprapun în parte. Potrivit deciziei de casare, elementul care excede analizei excepției de nelegalitate este compararea de titluri, care urmează a se face în fața instanței de fond învestite cu acțiunea în nulitate absolută a certificatului de proprietate, și nu lămurirea problemei legate de suprapunerea terenurilor, care este un aspect ce vizează identificarea terenului în discuție. Referitor la identificarea terenului, Înalta Curte constată că instanța de fond se limitează la a menționa că, din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafață de 2850 mp situată în București, Șos. x, este predată unității militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafețe mai mari pe care se află cazarma 2608. Redarea conținutului acestui proces-verbal nu echivalează cu identificarea terenului, instanța de recurs arătând că terenul nu a fost identificat, ceea ce impunea pentru instanța de rejudecare să administreze probe în scopul identificării terenului respectiv. Din acest punct de vedere trebuie subliniat că terenul ce urma a fi identificat este prevăzut în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului la adresa din Șos. x (și nu 217), anul dobândirii 1967. Instanța de fond se referă la suprafața de 2850 mp situată în București, Șos. x, fără a face nicio corelație cu terenul de la nr. 219 care este vizat de litigiu, respectiv fără a explica relevanța în ansamblul probator a înscrisului sus menționat, în condițiile în care acesta privește terenul de la nr. 217. În ceea ce privește problema identificării terenului sunt relevante și următoarele aspecte, evidențiate pe parcursul judecării prezentului recurs: Obiectul excepției de nelegalitate îl reprezintă Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Potrivit art. 1 din această hotărâre, Anexa nr. 4 nu se publică, fiind informație clasificată. Instanța de recurs a pus în discuția părților acest aspect la termenul de judecată din 3.02.2022, respectiv dacă această anexă a fost depusă la dosar, reprezentantul Ministerului Apărării Naționale precizând că un extras al acestei anexe se află în vol. I al dosarului din primul ciclu procesual, fila x. Reprezentanta recurenților a arătat că în înscrisul de la fila x se indică un alt număr de inventar și un alt cod de clasificare, prin cererea de chemare în judecată fiind indicat codul de clasificare 8.29.10, poziția MF x, motiv pentru care a opinat că este vorba despre un alt imobil. La solicitarea instanței de recurs, pentru lămurirea neconcordanțelor invocate, ministerul intimat a depus la dosar adresa nr. x - 2151 din 16.03.2022 emisă de Ministerul Apărării Naționale - Direcția generală juridică, în care precizează că a depus la dosar un extras din Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006 cu privire la cazarma 2608 București. Acest înscris se află la fila x din vol. I al dosarului nr. x/2016. În ceea ce privește neconcordanța dintre datele menționate în extrasul din Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006 și cererea precizatoare nr. DLJ 2036/29.04.2014 depusă de Ministerul Apărării Naționale în dosarul nr. x/2013 aflat pe rolul Judecătoriei sector 4 București precizează următoarele aspecte: Imobilul (cazarma) nr. 2608 situat în București, șos. x, face parte din domeniul public al statului și este inclus în "Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului", aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, la nr. MF 103.601, Cod de clasificare 8.19.01, așa cum rezultă din extrasul din Anexa 4 la data de 19.04.2016. Prin H.G. nr. 1410/2003 a fost transferat parțial imobilul 4139, înregistrat cu nr. MF x, Cod de clasificare 8.29.10, din administrarea Ministerului Afacerilor Interne în cea a Ministerului Apărării Naționale. Suprafața de teren transferată de la Ministerul Afacerilor Interne a fost inclusă în cazarma nr. 2608. Neconcordanța sus menționată provine din faptul că în cererea precizatoare, din eroare, s-a menționat că imobilul nr. 2608 este înregistrat cu nr. MF x, Cod de clasificare 8.29.10, aceste numere aparținând în realitate imobilului 4139, transmis parțial în administrarea Ministerului Apărării Naționale. În raport cu toate aceste aspecte care au fost aduse la cunoștința instanței de recurs, apare cu atât mai necesară identificarea terenului, prin completarea probatoriului administrat de instanța a cărei sentință a fost casată, urmând a fi avute în vedere și lămurite aspectele sus menționate, care au fost învederate instanței de către ministerul intimat. Soluția de casare a sentinței cu trimitere spre rejudecare a fost argumentată și prin faptul că instanța de fond nu a dezlegat aspectul privind modalitatea în care terenul a fost pus la dispoziția Comisiei Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Or, în sentința pronunțată în rejudecare, instanța nu face nicio referire la acest aspect, nu analizează, pentru a se conforma deciziei de casare, care este modalitatea în care terenul a fost pus la dispoziția Comisiei Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Un alt aspect ce se impunea a fi lămurit cu ocazia rejudecării este cel referitor la moștenitorii defunctului J., instanța de control judiciar stabilind prin decizia de casare că, în mod vădit nedovedit, a apreciat instanța de fond că reclamanții K. sunt moștenitori ai defunctului J.. Din examinarea considerentelor sentinței recurate rezultă că instanța de fond nu face nicio referire la acest aspect, nu analizează înscrisurile depuse la dosar pentru corecta stabilire a cadrului procesual pasiv, sub aspectul moștenitorilor defunctului J., fiind evidentă și din acest punct de vedere nerespectarea deciziei de casare. Or, potrivit disp. art. 315 alin. (1) din vechiul C. proc. civ., "În caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, precum și asupra necesității administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorii fondului." Din moment ce instanța de fond nu s-a conformat deciziei de casare prin care s-a stabilit în mod clar necesitatea administrării unor probe suplimentare, dat fiind caracterul insuficient al probatoriului pe care l-a administrat instanța a cărei hotărâre a fost casată, soluția ce se impune în cauză este aceea a admiterii recursului, casării sentinței și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe pentru a se conforma în totalitate deciziei instanței supreme nr. 1182 din 20 martie 2018. Cu ocazia rejudecării, instanța va proceda și la analizarea celorlalte critici din cererea de recurs, a căror examinare nu se mai impune a fi făcută de instanța de control judiciar, câtă vreme casarea sentinței a fost dispusă pentru nerespectarea deciziei de casare. Analizarea criticilor respective se va face prin raportare la considerentele primei decizii de casare, cu respectarea întocmai a acestora. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.