ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1709/2022

Ședința publică din data de 23 martie 2022

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea înscrierii abuzive în H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al județului Ilfov, precum și al orașelor și comunelor din județul Ilfov a lucrării hidrotehnice «Acumulare Căldărușani», de pe Valea Cociovaliștea, și anularea următoarelor poziții din anexele nr. 24, 25 și 28 a actului normativ susmenționat, astfel:

- Anexa nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Grădiștea, poziția nr. 60 - Lacul Căldărușa ni, S=142,40 ha;

- Anexa nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Gruiu, pozițiile nr. 35, 38, 40, 41 și 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani» și lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri;

- Anexa nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziția 122 și 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliștea și Mostiștea.

Prin sentința nr. 6/F-CONT din 16 ianuarie 2020, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active.

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea și cererea de intervenție forțată formulată de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, intervenienți forțați în cauză fiind Comuna Gruiu, Comuna Grădiștea și Comuna Moara Vlăsiei.

A dispus anularea în parte a H.G. nr. 930/2002, în privința: - Anexei nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Grădiștea, poziția nr. 60 - Lacul Căldărușani, S=142,40 ha; - Anexei nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Gruiu, pozițiile nr. 35, 38, 40, 41 și 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani» și lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri; Anexei nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziția 122 și 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliștea și Mostiștea.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenienta Comuna Grădiștea.

Pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond și respingerea cererii de chemare în judecată precum și a cererii de intervenție forțată formulată de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

Criticând soluția de respingere ca neîntemeiată a excepției lipsei calității procesuale active a intimatei reclamante, recurentul pârât a arătat că reclamanta nu și-a justificat, în raport cu dispozițiile art. 52 din Constituția României și art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală activă, deoarece nu a făcut dovada drepturilor existente, prevăzute de lege și care să fi fost vătămate de către Executiv prin adoptarea actului administrativ contestat.

Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 se referă la bunuri care alcătuiesc domeniul public local, iar pozițiile contestate din anexele nr. 24, nr. 25 și nr. 28 la această hotărâre vizează imobile cu privire la care Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinalâ de Apă Argeș-Vedea nu susține că ar deține un drept de proprietate, ea invocând numai un drept de administrare. Cum singurele subiecte de drept public titulare ale dreptului de proprietate publică sunt statul și unitățile administrativ-teritoriale, iar organizarea exercitării acestui drept revine, conform legii, organelor centrale ale puterii executive - pentru bunurile din domeniul public de interes național, respectiv autorităților publice locale - pentru bunurile din domeniul public de interes local, partea reclamantă nu și-a justifică legitimitatea procesuală în cauza dedusă judecății, astfel încât instanța de fond trebuia să admită excepția invocată și, pe cale de consecință, să respingă cererea de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Cu privire la soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 930/2002, recurentul a apreciat că hotărârea primei instanțe nu cuprinde toate motivele pe care se sprijină, iar cele prezentate sunt contradictorii, fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Totodată, recurentul a considerat că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile legale incidente, respectiv pe cele ale Legii nr. 554/2004 și ale Legii nr. 213/1998, aspect care se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În opinia recurentului, Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 este temeinică și legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituția României și al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat, la acea dată, de Ministerul Administrației Publice, organ de specialitate al administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale.

La elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției, care, potrivit art. 8 alin. (6) din regulament, "avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiilor din etapa de avizare".

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități administrativ-teritoriale se întocmește de către comisiile special constituite în acest sens în fiecare unitate administrativ-teritorială și se însușește prin hotărârea autorității publice a unităților respective, urmând ca apartenența la domeniul respectiv al bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, pozițiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 și nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiștea, Gruiu și Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în fața instanțelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

În lipsa unei astfel de hotărâri a autorității locale, intervenția Guvernului asupra inventarelor, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Constituția României, republicată, și prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și o depășire a atribuțiilor conferite prin Legea nr. 213/1998.

Prin urmare, respectivele hotărâri ale autorităților locale nu au fost contestate în fața instanței de contencios administrativ, astfel încât inventarele comunelor au fost comunicate Ministerului Administrației și Internelor pentru a face obiectul unei hotărâri de Guvern, lucru concretizat prin Hotărârea Guvernului nr. 930/2002.

De asemenea, dispozițiile art. 18-24 ale Legii nr. 213/1998, aflate în vigoare la data adoptării actului administrativ contestat și care au constituit temeiul legal al emiterii acestuia, prevăd faptul că prin hotărâre de Guvem se atestă apartenența bunurilor respective la domeniul public de interes local.

Față de aspectele prezentate anterior, instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile Legii nr. 213/1998 când a înlăturat apărările potrivit cărora Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unității administrativ-teritoriale. Aceasta în condițiile în care, din cuprinsul actului normativ anterior menționat, reiese în mod evident că efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ-teritoriale.

Recurentul a invocat și practica Curții Constituționale a României care, prin Decizia nr. 1031/14.09.20101, a reținut că Hotărârea Guvernului nr. 54/2008 (act administrativ similar cu cel contestat în prezenta speță) "nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate in acte ale autorităților publice locale."

Astfel, este greșită aprecierea instanței de fond potrivit căreia intimata-reclamantă ar fi făcut, în speță, dovada unei vătămări în condițiile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În concluzie, recurentul pârât Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și respingerea acțiunii și a cererii de intervenție forțată ca nefondate.

Recurenta Comuna Grădiștea a solicitat admiterera recursului, casarea sentintei recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

H.G. nr. 930/2002 se referă la bunuri care alcătuiesc domeniul pubic local iar pozițiile contestate din anexele nr. 24, 25 si 28 la această hotărâre vizează imobile cu privire la care Administrația Națională "Apele Romane" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea nu susține ca ar deține un drept de proprietate, ci invocă numai un drept de administrare.

În continuare, recurenta a susținut că H.G. nr. 930/2002 a fost adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

De asemenea, la elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnici legislative pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001.

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități administrativ-teritoriale se întocmește de către comisiile special constituite în acest sens în fiecare unitate administrativ-teritorială și se însușește prin hotărârea autorității publice a unităților respective, urmând ca apartenența la domeniul respectiv al bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, pozițiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 și nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiștea, Gruiu și Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în fața instanțelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

Deoarece aceste hotărâri nu au fost contestate, respectivele inventare ale comunelor au fost comunicate Ministerului Administrației Publice, fiind concretizate prin Hotărârea Guvernului nr. 930/2002.

Recurenta a mai arătat că H.G. nr. 930/2002 nu are efect constitutiv al dreptului de proprietate în favoarea unităților administrativ teritoriale. Efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ teritoriale.

Intimatul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de Comuna Grădiștea ca nefondat

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Referitor la criticile formulate de recurenți cu privire la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea, instanța de recurs constată că sunt nefondate.

Reclamanta are calitatea de calitatea de administrator al bunurilor în discuție, conform H.G. nr. 1705/2006, respectiv potrivit Decretului Prezidențial nr. 187 din 26 octombrie 1987 raportat la Decretul nr. 403 din 26 decembrie 1985. Este evident că urmare a emiterii actului normativ contestat nu își mai poate exercita dreptul de administrare primit de la Stat prin autoritățile centrale, motiv pentru care reclamanta poate fi considerată persoană vătămată în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, contrar susținerilor recurenților în sensul că actul de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu este de natură a vătăma un drept, Înalta Curte reține că actul administrativ contestat, care stabilește apartenența bunurilor în discuție la domeniul public de interes local, vatămă în mod direct interesul public al reclamantei, care administrează apele ce fac parte din domeniul public de interes național al statului

În plus, Înalta Curte observă că pentru complinirea cadrului procesual subiectiv activ instanța de fond a dispus conceptarea în cauză și a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, care a solicitat admiterea acțiunii formulate de reclamantă.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurentul pârât nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Trecând la analiza criticilor de nelegalitate invocate de recurenți din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că ambele recursuri conțin critici comune și vor fi analizate împreună.

Reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea a învestit instanța de contencios cu o cerere vizând anularea în parte a H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al județului Ilfov, precum și al orașelor și comunelor din județul Ilfov a lucrării hidrotehnice «Acumulare Căldărușani», de pe Valea Cociovaliștea, cu referire la anexele nr. 24, 25 și 28 din hotărârea contestată.

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea în parte a H.G. nr. 930/2002 în privința Anexei nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Grădiștea, poziția nr. 60 - Lacul Căldărușani, S=142,40 ha; Anexei nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Gruiu, pozițiile nr. 35, 38, 40, 41 și 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani» și lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri și Anexei nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziția 122 și 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldărușani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliștea și Mostiștea.

Curtea de apel a reținut că includerea prin hotărâre de guvern a acestor bunuri în domeniul public local încalcă prevederile cu forță juridică superioară din Legea nr. 107/1996, reprezentând practic o scoatere din domeniul public al statului, împotriva dispozițiilor legale.

În acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs constată că atât legea apelor nr. 107/1996, cât și Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, prevăd că domeniul public al statului este alcătuit din apele de suprafață cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor.

Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 107/1996, în forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern "(1) Aparțin domeniului public al statului apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazine hidrografice ce depășesc suprafața de 10 km/2, malurile și cuvetele lacurilor, precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime."

În același sens sunt mențiunile din Anexa la Legea nr. 213/1998, unde la pct. I.3, în forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern, în lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, la subpct. I.3 - Domeniul public al statului, se menționează că acesta este alcătuit din apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare.

La pct. 18 din Anexa nr. 1 la Legea 107/1996 bazinul hidrografic a fost denumit "o suprafață de teren de pe care toate scurgerile de suprafață curg printr-o succesiune de curenți, râuri și posibil lacuri, spre mare într-un râu cu o singură gură de vărsare, estuar sau deltă;".

Din înscrisurile administrate în cauză, respectiv Avizul nr. x/26.01.1987 pentru obiectul "Acumularea Căldărușani" pe râul Cociovaliștea, Decretul Prezidențial privind scoaterea din producția agricolă terenuri situate în comuna Grădiștea, comuna Gruiu și comuna Moara Vlăsiei în vederea realizării obiectivului de investiții "Acumularea Căldărușani" și Decretul prezidențial nr. 403/1985 prin s-a aprobat începerea execuției lucrărilor, rezultă că în discuție este un lacuri incluse într-un bazin hidrografic, ceea ce atrage afectațiunea lor domeniului public al statului.

În considerarea actelor normative prezentate anterior se reține că "Acumularea Căldărușani" este bun din domeniul public al statului, în mod eronat fiind inclus în domeniul public al comunelor Grădiște, Gruiu și Moara Vlăsiei, încălcându-se astfel normele legale ce reglementează proprietatea publică și regimul juridic al acestora, context în care se impune anularea în parte hotărârii contestate.

Nu pot fi primite susținerile potrivit cărora pozițiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 și nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiștea, Gruiu și Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în fața instanțelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator care nu poate produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului. Așa cum instanța supremă s-a pronunțat prin mai multe decizii de speță, Guvernul are competența de a atesta sau nu, prin hotărâre, apartenența la domeniul public de interes județean sau local a unui bun. Or, atestarea în acest condiții nu presupune automat însușirea fără vreo verificare a actelor de inventariere depuse de consiliile locale, fără o verificare minimă a condiției ca bunul respectiv să nu facă parte din domeniul public al statului și să nu fie cuprins în alte H.G. în vigoare emise anterior.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtul Guvernul României și de intervenienta Comuna Grădiștea împotriva sentinței nr. 6/F-CONT din 16 ianuarie 2020 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 23 martie 2022.