ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1055/2022

Ședința publică din data de 23 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 01.02.2021 pe rolul Curții de apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei Plenului Consiliului Concurenței nr. 55/25.09.2020 în ceea ce privește amenda în cuantum de 122.658,33 RON până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Ca și situație de fapt este de menționat că, prin Decizia nr. 55 din 25 septembrie 2020 emisă de Plenul Consiliului Concurenței s-a dispus sancționarea reclamantei S.C. A. S.R.L. cu amendă în cuantum de 122.658,33 RON reprezentând 2,6% din cifra de afaceri realizată în anul 2019.

Sancțiunea a fost aplicată având în vedere că prin Ordinul nr. 1335/31 octombrie 2018 emis de Președintele Consiliului Concurenței a fost declanșată, din oficiu, o investigație privind posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de către Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România (COTAR) și membrii acesteia, prin coordonarea comportamentului concurențial pe piața serviciului de transport public de călători în regiunea București-Ilfov.

Se susține, de către Consiliul Concurenței, că piața unde a avut loc încălcarea anticoncurențială ce face obiectul prezentei Decizii este definită ca fiind piața serviciilor de transport rutier public de persoane dintre municipiul București și localitățile județului Ilfov și că părțile implicate în practica anticoncurențială investigată de autoritatea de concurență dețin o poziție importantă pe piața relevantă.

Transportul rutier local de persoane este transportul rutier public de persoane prin servicii regulate efectuat în interiorul unei localități, precum și în limitele unei asociații de dezvoltare intercomunitare, și reprezintă un serviciu de utilitate publică organizat de către autoritățile administrației publice locale, pe raza administrativ -teritorială respectivă, fiind reglementat de Legea nr. 92/200711, Legea nr. 51/200622 și Regulamentul (CE) nr. 1370/200733.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 213 din 25 februarie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formualtă de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, având ca obiect "suspendare executare act administrativ - dec. nr. 55/25.09.2020", ca neîntemeiată.

Totodată, în baza art. 1064 alin. (4) din C. proc. civ., s-a dispus restituirea cautiunii achitate, în cuantum de 5727 RON, potrivit chitanței nr. x/1 din data de 22.02.2021 emisă de B..

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva senținței pronunțate de Curtea de Apel București, a promovat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., în condițiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând ca temei al cererii de recurs dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susținerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat și iminenței producerii pagubei.

Referindu-se la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile suspendării executării actului administrativ sub aspectul aplicării normelor de drept material prevăzute de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Susține că, în cazul în care instanța de fond ar fi făcut o aplicare corectă a textelor legale ar fi rezultat că reclamanta este pe deplin îndreptățiță la admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

Sub un prim aspect, recurenta a susținut că, la modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia.

Este adevărat, însă, că această condiție a existenței cazului "bine justificat" este lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, dar aceasta presupune ca ori de câte ori asupra legalității actului administrativ planează o puternică îndoială, se poate dispune suspendarea acelui act administrativ pentru ca acesta să nu mai producă efecte.

Recomandarea Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 menționează că "trebuie evitată pe cât posibil executarea imediată, deplină a actelor administrative care au fost contestate sau sunt pe cale a fi contestate în acele circumstanțe în care executarea ar prejudicia iremediabil interesele persoanelor". În acest scop, autoritatea jurisdicțională trebuie să ia în considerare ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente.

Principiul legalității actelor administrative impune atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. Acest principiu impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, după cum a statuat instanța supremă, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze destinatarului legii o protecție adecvată împotriva arbitrariului.

În privința acestei condiții, recurenta a apreciat că aceasta este îndeplinită în cauză pentru că există o îndoială asupra legalității actului administrativ a cărui suspendare o solicităm. Primul aspect ce constituie, caz bine justificat" este cel referitor la nelegalitatea deciziei emise de Consiliul Concurenței din perspectiva participării la deliberarea și semnarea deciziei de către Președintele Consiliului Concurenței - C.. Așa cum rezultă din cuprinsul acestei decizii, Președintele Consiliului Concurenței - C. a fost numit, pentru un al doilea mandat în această funcție, prin Decretul nr. 301/5 martie 2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 157 din 5 martie 2015.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 a concurenței, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Plenul Consiliului Concurenței este un organ colegial și este format din 7 membri, după cum urmează: un președinte, 2 vicepreședinți și 4 consilieri de concurență. Arată că, numirea membrilor Plenului Consiliului Concurenței se realizează de către Președintele României, la propunerea Colegiului Consultativ al Consiliului Concurenței, cu avizul Guvernului și după audierea candidaților în comisiile de specialitate ale Parlamentului. Respingerea unei nominalizări se poate face doar cu condiția prezentării motivelor pe care aceasta se bazează, iar conform alin. (2) al aceluiași articol, durata mandatului membrilor Plenului Consiliului Concurenței este de 5 ani, acesta putând fi reînnoit o singură dată, indiferent de durata mandatului exercitat anterior.

După cum se poate observa, fiind numit în funcția de Președinte al Consiliului Concurentei la data de 5 martie 2015, mandatul acestuia a expirat la 5 martie 2020. Cu toate acestea, Președintele Consiliului Concurenței și-a exercitat, în continuare, atribuțiile de Președinte al Consiliului Concurentei.

Sub un al doilea aspect, recurenta a susținut că se circumscrie cazului bine justificat cel referitor la individualizarea sancțiunii aplicate reclamantei S.C. A. S.R.L..

A arătat că instanța fondului a înlăturat acest argument cu motivarea că modificările intervenite sunt ulterioare emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită și nu pot fi analizate aceste aspecte referitoare la legea contravențională mai favorabilă în cadrul unei cereri de suspendare. |

Aceste susțineri sunt criticabile, iar modificările aduse se legiuitor și puse în practică de către autoritatea pârâtă pot fi considerate argumente care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ și în baza căruia să se poată dispune suspendarea executării actului administrativ.

Drept urmare, chiar dacă acest ordin a fost publicat și a intrat în vigoare după emiterea deciziei de sancționare, în baza principiului aplicării legii mai favorabile, acesta este aplicabil și în cauză.

Art. 15 alin. (2) din Constituția României prevede că:

"Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". Acest principiu al legii contravenționale mai favorabile este consacrat în O.G. nr. 2/2001 în art. 12, care prevede:

"(1) Dacă priritr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenție, ea nu se mai sancționează, chiar dacă a fost săvârșită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ. (2) Dacă sancțiunea prevăzută îri noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. în cazul în care noul act normativ prevede o sancțiune j mai gravă, contravenția săvârșită anterior va fi sancționată conform dispozițiilor actului normativ în vigoare la data săvârșirii acesteia".

În aceste împrejurări, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului promovat de reclamantă ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 23 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Înalta Curte observă că, prin motivele de recurs, nu sunt aduse critici efective hotărârii primei instanțe, fiind reiterate considerațiunile reclamantei vizând nelegalitatea sentinție atacate, în manieră evident similară cu aspectele înfățișate deja prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, se reține că cele reclamate de către recurenta-reclamantă sunt elemente care țin de temeinicia respingerii cererii de către instanța de fond, interpretarea probelor, a chestiunilor de fapt, ținând de aprecierea suverană a instanțelor de fond.

Pe calea recursului de față, recurenta s-a prevalat în mod explicit de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.,când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Cu precădere, Curtea subliniază că exced controlului de nelegalitate în recurs referirile recurentei la situația de fapt ce se impune a fi stabilită pe bază de probe, acestea prezentând relevanță numai în ipoteza în care criticile de nelegalitate sunt apte să determine casarea deciziei civile cu rejudecarea fondului.

Procedând în continuare la analiza criticilor formulate, Curtea constată însă că acestea nu sunt apte a determina reformarea deciziei recurate.

Soluția pronunțată de instanța de fond reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în raport cu elementele de fapt ale speței, prin prisma cărora judecătorul a ajuns la concluzia că evenimentele legislative de care se prevalează reclamanta sunt ulterioare adoptării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 55/25.09.2020, astfel că nu pot fi analizate, nici la nivel de aparență, criticile de nelegalitate referitoare la impactul acestor dispozițiile legale asupra sancțiunii contravenționale aplicate reclamantei, din perspectiva aplicării prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Astfel, conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

(1) "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.".

În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ.

Din cuprinsul cererii de suspendare se remarcă că, în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, reclamanta formulează o serie de argumente ce vizează o pretinsă nelegalitate a Deciziei Consiliului Concurenței nr. 55/2020, învederând în principal aspecte de fond ce țin de nelegalitatea deciziei emise de autoritatea de concurență din perspectiva participării la deliberarea și semnarea acesteia de către Președintele Consiliului Concurenței - dl. C., prin raportare la constatarea neconstituționalității prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea concurenței prin Decizia Curții Constituționale nr. 58/26.01.2021 (decizie care nu a fost încă motivată și publicată în Monitorul Oficial al României), individualizarea greșită a sancțiunii aplicate reclamantei, Consiliul Concurenței neaplicând principiul legii contravenționale mai favorabile, reclamanta considerând că sunt incidente prevederile Ordinului nr. 1077/19.11.2020 prin care au fost puse în aplicare Instrucțiunile pentru modificarea și completarea Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996.

În acest sens, Înalta Curte constată că în mod justificat instanța de fond a reținut ca nefiind îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, din analiza sumară a deciziei contestate, nu s-a conturat o situație de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea respectivului act.

Cum recurenta, atât prin cererea de suspendare, cât și prin cererea de recurs, a argumentat existența cazului bine justificat prin prisma unor aspecte ce țin de fondul actului contestat, care pot fi clarificate doar cu ocazia cercetării fondului respectivului act, în mod corect a apreciat instanța de fond că nu poate reține îndeplinirea, în cauză, a condiției cazului bine justificat.

Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situație de excepție, în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Este adevărat că Legea nr. 554/2004 nu definește "cazul bine justificat" și nici nu îl raportează la conținutul actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Recurenta consideră că existența unui caz bine justificat ar presupune existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate a actului administrativ. Deși rezonabilă în principiu, o asemenea ipoteză nu se verifică în speță.

La prima vedere, așadar strict formal, decizia atacată este semnată de Plenul Consiliului Concurenței; are la bază acte de cercetare prealabilă; indică expres temeiurile legale și dispozițiile încălcate de reclamantă; prevede calea de atac, termenul și instanța la care se poate formula aceasta, s.a.m.d.

În ceea ce privește temeinicia deciziei, fondul actului administrativ, instanța nu putea exercita controlul în procedura specială a art. 14.

Așadar, din punct de vedere formal, decizia nu oferă elemente care să nască îndoieli de natură a răsturna prezumția de legalitate, iar critica recurentei privind aprecierile generice în sensul că prevederile art. 18 alin. (3) din Legea concurenței nr. 21/1996, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale nu poate fi primită întrucât la data soluționării cererii de chemare în judecată, decizia Curții Constituționale prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 18 alin 3 din Legea concurenței nr. 21/1996 Monitorul Oficial al României nu era publicată în Monitorul Oficial al României, astfel încât toate criticile de nelegalitate, subsumate îndeplinirii condiției cazului bine justificat prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu pot fi analizate în acest moment procesual, nici măcar la nivel de aparență, îl lipsa îndeplinirii condițiilor expres prevăzute de prevederile art. 147 alin. (1) din Constituția României, referitoare la producerea efectelor deciziilor Curții Constituționale începând cu data publicării acestora în Monitorul Oficial al României.

În ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, recurenta nu a făcut dovada pagubei iminente astfel cum aceasta este definită de dispozițiile art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, nedovedind că punerea în executare a deciziei contestate ar prejudicia-o iremediabil.

Numai instanța de fond investită cu acțiunea de anulare a actului va putea stabili - accesoriu și în situația admiterii acțiunii - existența și modul de reparare a unui asemenea prejudiciu.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 213 din 25 februarie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 23 februarie 2022.