ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 734/2024

Ședința publică din data de 8 februarie 2024

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ.:

"Prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluției fără a se evoca și analiza motivelor de casare".

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Mureș a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (cu denumirea anterioară Ministerul Fondurilor Europene), ca prin hotărârea ce va fi pronunțată în cauză, Curtea să dispună: - anularea Deciziei nr. 85.136/19.10.2016 emisă de pârâtă prin Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu; - exonerarea de plată a sumei stabilite de organul de control, respectiv Autoritatea de Management POS Mediu, cu titlu de creanță bugetară în sarcina reclamantei.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 54 din 22 iunie 2022, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Mureș în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene. Totodată, a obligat reclamanta să plătească pârâtului suma de 4.700 RON cu titlu de cheltuieli de judecată constând în onorariu expert tehnic.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Mureș solicitând admiterea căii de atac, schimbarea sentinței atacate, în sensul admiterii contestației nr. 11.850/28.09.2016 formulată împotriva Raportului de Neconformitate nr. 73.295/26.08.2016 emis de Ministerul Fondurilor Europene prin A.M. POS Mediu și, în consecință, exonerarea de plată a sumei stabilite de organul de control cu titlu de creanță bugetară, cu consecința anulării Deciziei nr. 85.136/19.10.2016, înregistrată sub nr. x.256/24.10.2016.

A apreciat că sentința atacată este netemeinică și nelegală, făcând o aplicare greșită a prevederilor legale, limitându-se strict la analizarea în detaliu a conceptului de imprevizibilitate, fără a ține cont de complexitatea obiectivului de investiții derulat, durata de timp avută la dispoziție de autoritatea contractantă pentru a soluționa noile aspecte apărute, cauzate de motivele tehnice, invocate atât în cuprinsul contestației cât și în fața instanței de fond atât în primul ciclu procesual cât și în rejudecate. Ulterior desfășurării evenimentelor care au dus la încheierea Actului Adițional nr. 3, analizarea "conceptului de circumstanțe imprevizibile" s-a extins pe o perioadă de 6 ani. Or, acest timp nu a putut fi alocat analizei în timpul desfășurării lucrărilor, iar necesitatea efectuării lucrărilor suplimentare a fost recunoscută chiar de către Curtea de Apel în decizia pronunțată în al doilea ciclu procesual.

În esență, în motivarea recursului, recurenta-reclamantă a reluat în integralitate susținerile din cererea de chemare în judecată formulată în primul ciclu procesual referitoare la starea de fapt, la aspectele reținute în Nota de contatate a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare contestată, prezentând în detaliu modul în care a fost necesar adaptarea documentației la situația actuală din teren în ceea ce privește: 1. Amenajarea Valea Maiad, 2. Nodul hidrotehnic Miercurea Nirajului, 3. Subtraversări, 4. Blocaj piatra la ziduri, 5. Prag ancoramente, 6. Traverse, 7. Transport la 1 km distanță, 8. Consolidări de mal, 9.

În continuare, recurenta-reclamantă a prezentat motivele pentru care s-a dispus rejudecarea prin decizia nr. 3481/14.07.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și modul în care s-a efectuat Raportul de expertiză tehnică judiciară dispus în rejudecare, care au fost obiecțiunile formulate, ș.a.m.d.

În final, recurenta-reclamantă a opinat în sensul că, analizând întreg probatoriul depus la dosarul cauzei, acte privind: procedura de achiziție și încheierea Contractului de lucrări nr. x/19.10.2012, Actul adițional nr. x/08.12.2016, derularea contractului și raportul de raportul de expertiză tehnică, se pot concluziona următoarele:

- lucrările suplimentare au rezultat în urma unor cerințe solicitate prin acorduri și avize, prin recomandări ale consultantului tehnic al finanțatorului și ca urmare a unor condiții tehnice care nu au putut fi prevăzute la data întocmirii proiectului tehnic;

- lucrările suplimentare nu sunt de natura deficiențelor în elaborarea documentației de atribuire, a deficiențelor în derularea contractului și de natură tehnică, ci au drept cauze circumstanțe imprevizibile. Ele se încadrează în prevederile Ordinului nr. 543/2013 al Ministerului Fondurilor Europene, Partea I, nota subsol viii cap II, pct. 3, ultimul paragraf privind noțiunea de "circumstanțe imprevizibile" întrucât se referă la situații pe care A. nu le-a putut prevedea, condiții tehnice noi solicitate de consultantul tehnic al finanțatorului, de avizele date de Administrația Natura 2000 Dealurile Târnavelor - Valea Nirajului, de concluziile expertizei tehnice pentru nodul hidrotehnic Miercurea Nirajului, întocmită ulterior încheierii contractului de lucrări.

În plus, au apărut modificări ale morfologiei albiei datorate viiturilor din perioada ulterioară încheierii contractului. Modificarea morfologiei albiei coroborată cu condițiile tehnice care nu au putut fi prevăzute inițial constituie interpretarea obiectivă a noțiunii de "circumstanțe imprevizibile".

Astfel, Actul Adițional nr. 3/2015 de suplimentare a valorii Contractul de lucrări nr. x/19.10.2012, a fost încheiat de către Administrația Bazinală de Apă Mureș cu respectarea întocmai, prevederile art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2008 privind achiziționarea unor lucrări sau servicii suplimentare/adiționale, care nu au fost incluse în contractul inițial, dar care, datorită unor circumstanțe imprevizibile au devenit necesare îndeplinirii contractului întrucât atribuirea a fost făcută contractantului inițial, lucrările suplimentare nu puteau fi separate din punct de vedere tehnic și economic de contractul inițial, iar valoarea lucrărilor suplimentare nu a depășit 20% din valoarea contractului inițial.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare arătând că nu s-au indicat motivele de nelegalitate a sentinței, iar criticile nu pot fi încadrate în motivele de casare ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., fiind reiterate criticile din cererea de chemare în judecată.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând cu prioritate, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru următoarele considerentele:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.:

"Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat."

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că:

"Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs."

Conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.:

"Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488."

În acest sens, Înalta Curte constată că potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.:

"Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ.

Prevederile legale menționate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.. Obligația de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluția instanței de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancțiunea nulității recursului, în condițiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În speță, recurenta-reclamantă critică soluția instanței de fond susținând, în esență, că lucrările suplimentare au rezultat în urma unor cerințe solicitate prin acorduri și avize, prin recomandări ale consultantului tehnic al finanțatorului și ca urmare a unor condiții tehnice care nu au putut fi prevăzute la data întocmirii proiectului tehnic.

În ceea ce privește apariția unor circumstanțe noi, în principal ca urmare a producerii unor viituri ulterior momentului semnării contractului, instanța de fond a reținut, bazându-se pe concluziile expertizei tehnice judiciare efectuate în cauză, în conformitate cu cele statuate în primul ciclu procesual, prin decizia de casare nr. 3481/14.07.2020, că "viiturile de pe râul Niraj în perioadă 2012 - 2015 nu puteau conduce la modificări suplimentare ale proiectului tehnic și, deci, nici la lucrări suplimentare, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu a prezentat documente care să ateste calamități naturale, cum ar fi viiturile."

Nu se pune, așadar, în discuție, modalitatea de interpretare sau aplicare de către instanța de fond a unei norme juridice, ci modalitatea în care prima instanță a interpretat probele și a stabilit situația de fapt. Criticile recurentei-reclamante cu privire la acest aspect nu se încadrează în niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., fiind ridicată o problemă de temeinicie a sentinței, și nu de legalitate a acesteia. De altfel, în cuprinsul recursului, recurenta-reclamantă se limitează la afirmarea unei situații diferite de cea reținută de instanța de fond, fără a prezenta critici concrete cu privire la raționamentul instanței care, așa cum am menționat mai sus, și-a întemeiat constatările pe concluziile expertului consultat în cauză.

În ceea ce privește apariția unor cerințe solicitate prin acorduri, avize și recomandări ale consultantului tehnic al finanțatorului, prima instanță nu a negat acest lucru, dar a apreciat că atât acordurile și avizele menționate, cât și o expertiză tehnică, ar fi trebuie să se realizeze anterior demarării procedurii inițiale. Or, recurenta-reclamantă nu formulează critici cu privire la acest raționament al instanței, reluând, în cadrul recursului aspecte care nu au fost negate de instanța de fond.

Astfel, referitor la recomandările consultantului tehnic, instanța de fond a reținut că expertiza tehnică trebuia realizată anterior încheierii procedurii de achiziție inițială, în acord și cu dispozițiile art. 5 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului - cadru al documentației tehnico - economice aferente investițiilor publice, precum și a structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiții și lucrări de intervenții. Recurenta-reclamantă se limitează la reluarea susținerilor potrivit cărora doar la momentul la care a luat cunoștință de recomandările consultantului tehnic al finanțatorului a cunoscut necesitatea realizării unor lucrări suplimentare, dar nu arată de ce nu a realizat, anterior demarării procedurii de achiziție publică, o astfel de expertiza tehnică.

În ceea ce privește solicitările suplimentare formulate de Administrația Natura 2000 și de Agenția Națională pentru Protecția Mediului, prima instanță a reținut în rejudecare că, în primul ciclu procesual, concluzia instanței a fost în sensul că, în condițiile în care autoritatea contractantă nu a solicitat aceste avize anterior inițierii procedurii de achiziție publică, reclamanta nu a respectat legislația în vigoare, respectiv dispozițiile art. 35 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 34/2006, aceste dispoziții prevăzând că specificațiile tehnice trebuie să cuprindă, printre altele, și cerințele privind impactul de mediu, iar aceste specificații tehnice, care ar fi trebuit să cuprindă și impactul de mediu, să fie inserate ca atare în caietul de sarcini al procedurii de atribuire din anul 2012.

Și în acest caz, recurenta-reclamantă reia susținerile potrivit cărora nu a cunoscut necesitatea respectivelor lucrări decât la momentul emiterii avizelor, dar nu arată motivele pentru care nu a solicitat respectivele avize anterior inițierii procedurii de achiziție publică.

Or, simpla nemulțumire a părții cu privire la soluția adoptată de instanța ce a pronunțat hotărârea atacată și reproducerea, prin cererea de recurs, a stării de fapt și a aspectelor deja prezentate în fața instanței de fond, nu constituie un motiv de nelegalitate a sentinței, această neregularitate sancționându-se cu nulitatea.

Recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport de dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 C. proc. civ.

Deoarece recurenta-reclamantă nu s-a conformat exigențelor cerute de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea lor într-unul dintre cazurile expres și limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., rezumându-se la preluarea integrală a argumentelor expuse prin cererea de chemare în judecată depusă la fond, fără niciun fel de adaptare la considerentele sentinței atacate, Înalta Curte va aplica sancțiunea nulității recursului, în conformitate cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) și art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât și va constata nul recursul formulat de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Mureș.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât.

Constată nul recursul formulat de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Mureș împotriva sentinței nr. 54 din 22 iunie 2022 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.