ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3201/2024

Ședința publică din data de 11 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.02.2022.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 325 din 3 martie 2023, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 325 din 3 martie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și, rejudecând cauza pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul anulării Raportului de evaluare din data de 18.08.2022, întocmit de inspectorii de integritate din cadrul ANI în dosarul nr. x/18.02.2022.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă, invocând prevederile dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, art. 122 din Legea nr. 145/2019 și art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994, a arătat că legiuitorul nu a înțeles să definească ce înseamnă legătura directă sau legătura indirectă, iar în lipsa unei astfel de definiții, interpretarea acestor dispoziții strict ca urmare a analizei fișei postului, fără a se verifica dacă există "legătură" între cele două activități desfășurate simultan nu poate duce decât la o analiză arbitrară, subiectivă, din partea inspectorului de integritate.

Astfel, deși instanța de fond a apreciat că prevederile legale anterior invocate atestă starea de incompatibilitate a recurentei pe parcursul exercitării simultane a funcției publice de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu, respectiv a calității de expert contabil autorizat de Ministerul Justiției și membru C.E.C.C.A.R., recurenta a arătat că soluția a fost dată cu încălcarea normelor de drept substanțial. Astfel, a precizat că inspectorul de integritate s-a limitat în a analiza prevederile din fișa postului, fără a analiza, în concret, dacă prin activitățile desfășurate simultan, a fost efectiv într-o stare de incompatibilitate, întrucât din cuprinsul Raportului de evaluare nu rezultă care au fost criteriile avute în vedere de inspectorul de integritate, atunci când a apreciat legătura directă a activității sale de expert contabil autorizat de Ministerul Justiției și membru C.E.C.C.A.R. cu activitatea de agent administrativ în cadrul Penitenciarului Giurgiu.

De asemenea, recurenta-reclamantă a mai arătat că nu a fost numită expert contabil în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu, nu a întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu, astfel încât nu s-a aflat niciodată în stare de incompatibilitate. Practic, ce i s-a imputat este că a efectuat un Raport de expertiză contabilă într-un dosar având ca părți Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Giurgiu și Sindicatul DSVSA Giurgiu, obținând în acest sens un onorariu, în calitate de liber profesionist.

Nu în ultimul rând, recurenta a mai învederat că, deși instanța a apreciat că nu are relevanță în dosarul în care a efectuat raportul de expertiză, s-a solicitat și recuzarea sa, pentru motive de incompatibilitate, ce vizau aceeași stare de fapt, iar judecătorul din cadrul Tribunalului Giurgiu a apreciat că nu există motive de incompatibilitate și implicit de recuzare a sa. Recurenta a apreciat că tocmai aceste argumente, avute în vedere de instanța fondului în dosarul Tribunalului Giurgiu, sunt edificatoare cu privire la analiza legăturii directe între activitatea desfășurată ca funcționar public și activitatea desfășurată ca expert contabil autorizat.

Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în mod corect instanța de fond a aplicat prevederile legale incidente, precizând în mod clar în considerentele sentinței atacate că există o legătură directă între activitatea desfășurată de recurenta A. în calitate de expert contabil C.E.C.C.A.R. și atribuțiile exercitate în baza funcției publice deținute.

Referitor la situația factuală contestată de recurentă, a precizat că în cazul analizării stării de incompatibilitate, această analiză trebuie făcută din perspectiva fiecăreia dintre funcțiile exercitate concomitent și care ar putea genera o stare de incompatibilitate, iar în situația în care una dintre aceste funcții are un regim mai restrictiv decât cealaltă, incompatibilitatea trebuie să se raporteze la funcția mai restrictivă, respectiv funcția publică, aceea de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu.

De altfel, a susținut că în mod greșit recurenta susține că inspectorul de integritate și-a limitat activitatea doar în a interpreta prevederile din fișa postului, "fără a analiza, în concret, dacă prin activitățile desfășurate simultan, am fost efectiv într-o stare de incompatibilitate", atâta timp cât se poate reține în sfera legăturilor directe, o similitudine a activităților desfășurate în cadrul funcției din domeniul privat, exercitate concomitent cu acele activități specifice funcției publice, activități care corespund aceluiași domeniu de formare profesională, respectiv cel financiar-contabil.

Or, legiuitorul a reglementat interdicția unui cumul între funcția publică și activitatea din sectorul privat și pentru situația în care s-ar putea identifica legături indirecte între această activitate și atribuții ale fișei postului de funcționar public, pentru a împiedica pe cel chemat să îndeplinească responsabilitățile stabilite în sarcina sa, în cadrul autorității publice din care face parte, concomitent cu exercitarea unor activități similare în sectorul privat, prin raportare la factorul comun al contextului public-privat, cel reprezentat în cauză de pregătirea profesională a persoanei fizice în domeniul financiar-contabil.

Totodată, a mai arătat că nu se poate reține raționamentul recurentei cu privire la pretinsa lipsă de analiză din partea inspectorului de integritate referitor la activitățile desfășurate simultan, având în vedere că starea de incompatibilitate a fost expusă pe larg în cuprinsul raportului, la fel ca și vădita existență a legăturii directe între activitățile din domeniul public și cele din domeniul privat, aspect care conduce în mod facil la dovedirea fapte4i generatoare de incompatibilități prin deținerea și exercitarea funcției publice agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu simultan cu cea a funcției de expert contabil membru C.E.C.C.A.R., ambele funcții necesitând aceeași pregătire profesională a persoanei fizice în domeniul financiar-contabil.

Nu în ultimul rând, a învederat că recurenta efectuează o interpretare eronată a dispozițiilor legale și implicit a situației factuale, precizând în mod greșit că "nu a fost numită în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu, nu am întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu, astfel încât nu m-am aflat niciodată în stare de incompatibilitate". Or, incidentul de integritate al incompatibilităților a fost generat de exercitarea concomitentă a funcției publice de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu și a funcției de expert contabil C.E.C.C.A.R. în perioada 15.09.2017-05.10.2020, întrucât activitățile desfășurate de recurentă în sectorul privat erau în legătură directă cu atribuțiile exercitate de către aceasta în sectorul public, sens în care incompatibilitatea reținută în raportul de evaluare contestat prin referire la prevederile Legii nr. 161/2003 nu se raportează la neefectuarea în calitate de expert contabil a unor activități care să fie în strânsă legătură cu activitatea desfășurată de Penitenciarul Giurgiu.

Astfel, în acord cu cele reținute de instanța de fond în considerentele sentinței recurate, intimata-pârâtă a învederat că incompatibilitățile reglementate în normele Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., aplicabile judecătorului și în extenso, martorului, expertului, arbitrului, procurorului, avocatului, asistentului judiciar, magistratului asistent sau mediatorului, au o natură juridică diferită prin raportare la regimul incompatibilităților instituit de Legea nr. 161/2003.

Referitor la susținerile recurentei cu privire la faptul că cererea de recuzare formulată împotriva acesteia în dosarul nr. x/2018 a fost respinsă prin încheierea din data de 10/10/2019, pronunțată de Tribunalul Giurgiu, a arătat că acest aspect nu este apt să înlăture stare de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat și reglementată de normele imperative ale Legii nr. 161/2003 prin raportare la conținutul art. 96 alin. (1), întrucât în dosarul respectiv a fost supusă analizei incompatibilitatea din perspectiva dispozițiilor art. 42 alin. (1) pct. 13 din C. proc. civ. și nu starea de incompatibilitate ca incident de integritate.

Excepția nulității recursului invocată de către intimata-pârâtă prin întâmpinare a fost respinsă, așa cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamanta recurentă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pretinzând că prima instanță a pronunțat sentința recurată cu încălcarea normelor de drept material cuprinse în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispozițiile art. 122 din Legea nr. 145/2019 și art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994.

Sub acest motiv de casare, o primă critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă este aceea că prima instanță nu a observat că din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă criteriile avute de inspectorul de integritate atunci când a apreciat existența legăturii directe a activității de expert contabil autorizat de Ministerul Justiției și membru C.E.C.C.A.R. cu activitatea de agent administrativ în cadrul Penitenciarului Giurgiu, ci s-a limitat în analiza prevederilor din fișa postului.

Înalta Curte înlătură ca neîntemeiată această critică.

Astfel, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției "Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului."

În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că activitățile desfășurate de recurentă în calitate de funcționar cadrul Serviciului financiar-contabil al Penitenciarului Giurgiu și activitățile desfășurate în calitate de expert contabil în sectorul privat, sunt în esență de aceeași natură, fiind specifice domeniului contabilității, respectiv ținerea de evidențe contabile, întocmirea de note contabile, verificarea autenticității/exactității datelor înscrise în documente justificative etc.

Înalta Curte acceptă că există diferențe între contabilitatea unei instituții publice și contabilitatea societăților comerciale cum, de altfel, pot exista diferențe între activitatea de contabil în cadrul a diferite instituții publice și a diferite societăți comerciale, în funcție de obiectul de activitate al acestora, dar dincolo de aceste diferențe funcția exercitată în toate aceste cazuri este cea de contabil. Aceasta este valabil și pentru calitatea de expert tehnic judiciar în specialitatea contabilitate.

Recurenta-reclamanta susține că legiuitorul nu a înțeles să definească ce înseamnă legătura directă sau legătura indirectă, iar în lipsa unei astfel de definiții, interpretarea acestor dispoziții strict ca urmare a analizei fișei postului, fără a se verifica dacă există legătură între cele două activități desfășurate simultan nu poate duce decât la o analiză subiectivă din partea inspectorului de integritate.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, raportat la situația de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, situație de fapt care nu face obiectul recursului, instanța de fond a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reținând că nu prezintă relevanță caracterul direct sau indirect al legăturii între activitatea desfășurată de un funcționar în sectorul privat și funcția publică exercitată, având în vedere că în ambele ipoteze, legiuitorul a înțeles să rețină deopotrivă existența stării de incompatibilitate.

Nefondate sunt și susținerile recurentei referitoare la faptul că nu a fost numită în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu și nu a întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu. Or, după cum s-a reținut judicios în sentința atacată, acesta nu are relevanță din perspectiva existenței stării de incompatibilitate întrucât rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții în domeniul public și în domeniul privat ar putea influența decizia pe care un funcționar publică o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

De asemenea, nu poate fi reținut nici argumentul recurentei referitor la faptul că Tribunalul Giurgiu a respins cererea de recuzare formulată împotriva sa în calitate de expert tehnic judiciar contabil desemnat în dosarul nr. x/2018, cerere de recuzare întemeiată tocmai pe considerentul că reclamanta exercita și funcția de agent financiar contabil la Penitenciarul Giurgiu, întrucât incompatibilitățile reglementate de normele Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., aplicabile judecătorului și în extenso, martorului, expertului, arbitrului, procurorului, avocatului, asistentului judiciar, magistratului asistent, mediatorului, au o natură juridică diferită prin raportare la regimul incompatibilităților instituit de Legea nr. 161/2003.

Cu toate acestea, recursul este întemeiat sub un alt aspect invocat de recurentă, respectiv cel al proporționalității sancțiunii pe care o va suporta în condițiile definitivării raportului de evaluare contestat, în raport cu gravitatea faptei. Astfel, deși critica nu este formulată explicit sub această formă, atât în cererea de chemare în judecată (pag. 3 al treilea paragraf) cât și în cerea de recurs (pag. 4 al patrulea paragraf) reclamanta recurentă pretinde că ceea ce i se impută este un singur fapt constând în efectuarea unui raport de expertiză contabilă într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Giurgiu. Altfel spus, invocă gravitatea redusă a faptei care a condus la reținerea stării de incompatibilitate.

Chestiunea proporționalității sancțiunii în raport cu gravitatea faptei nu a fost analizată de instanța de fond.

În acest context, Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanțiilor procedurale în litigiile care, precum cel de față, produc consecințe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentei printr-o eventuală constatare a stării de incompatibilitate.

Deși a examinat amplu și detaliat circumstanțele de fapt, instanța de fond nu a procedat la o analiză reală a tuturor elementelor de ordin obiectiv și subiectiv care circumstanțiau gravitatea faptei imputate și a eventualului prejudiciu produs, analiză care ar fi fost în măsură să conducă la justă punere în balanță a intereselor potențial afectate în cauză, inclusiv din perspectiva criteriului proporționalității, o cerință pe care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanța trebuie să o aibă în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalității acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancțiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav, fiind disproporționat în raport cu nivelul redus de gravitate al comportamentului ilicit constatat.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța de trimitere să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl privește pe reclamantul din litigiul principal și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul proporționalității.

Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reținerea atât a existenței unei acțiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar și a vinovăției persoanei în cauză, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile legale incidente din perspectiva modalității concrete în care cele două elemente au fost reținute în cauză în ceea ce o privește pe recurenta-reclamantă.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă.

Așa fiind, se impune ca instanța de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporționalității legătura între fapta imputată reclamantei recurente (nerespectarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prin deținerea și exercitarea simultană atât a funcției publice de agent administrativ în domeniul financiar contabil în cadrul Penitenciarului Giurgiu cât și a funcției de expert contabil în cadrul C.E.C.C.A.R.) și sancțiunea prevăzută de lege (art. 25 din Legea nr. 176/2010).

Reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanța de fond va fi ținută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul incompatibilităților și consecințele pe care recurenta-reclamantă ar urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acesteia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei. În acest sens, instanța de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporționalității, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilității, ci și vinovăția, ca element subiectiv al acesteia.

IV. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 325 din 3 martie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 iunie 2024.