ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1180/2024

Ședința publică din data de 29 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 martie 2023, sub nr. x/2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., prin Sindicatul National Pro LEX au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației,:

3.obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1002/2023 pronunțată la 15 iunie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., prin Sindicatul National Pro LEX, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației, a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației la plata către fiecare dintre reclamanți a unei penalități în cuantum de 100 de RON pe zi de întârziere de la data de 24.02.2023 până la 10.05.2023, a respins în rest cererea ca fiind neîntemeiată și a obligat pârâtul la plata către reclamanți a sumei de 1500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, onorariu avocat acordat în conformitate cu art. 453 alin. (2) C. proc. civ.

Împotriva sentinței civilă nr. 1002/2023 pronunțată la 15 iunie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

După prezentarea situației de fapt, a prevederilor legale incidente, recurentul-pârât a susținut următoarele:

- Dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. consacră ipoteze diferite ale aceluiași motiv de recurs - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată atât o hotărâre care nu este deloc motivată cât și una care cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

În considerente instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale si procedurale incidente și aplicarea lor în speța, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesustinută și pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced. O astfel de hotărâre devine arbitrară si nu permite exercitarea controlului judiciar, obligând la o casare cu trimitere chiar daca, strict teoretic, instanța s-a pronunțat pe "fond", respingând acțiunea nu pe excepție ci ca "neîntemeiată".

În speță, la data de 15.05.2023, instituția a emis Ordinul nr. 893/15.05.2023 prin care s-a stabilit contravaloarea alocației valorice a normelor de hrană acordate personalului poliției locale, publicat în Monitorul Oficial nr. 435/18.05.2023.

Curtea a ales sa ignore cu desăvârșire observațiile instituției din data de 09.06.2023, raportat la aplicabilitatea în speță a prevederilor art. 906 alin. (4) C. proc. civ.

Astfel, în pofida evidenței textului de lege și a Deciziei ÎCCJ (HP) nr. 30/2023 invocate, instanța de fond a apreciat că, în situația în care MDLPA și-a îndeplinit obligația impusă în temeiul titlului executoriu, "nu se impune aplicarea unui mijloc de constrângere în sarcina debitorului sub forma unei amenzi stabilite în favoarea statului" însă, surprinzător, "dat fiind că debitorul (...) a procedat la punerea în executare a obligației ce îi incumbă cu întârziere, creditorii sunt îndreptățiți la acordarea de penalități în baza art. 24 alin. (3) cu trimitere la art. 906 alin. (2) Cpc".

- aplicabilitatea în speță a dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, indicat de către intimați și reținut de instanța de fond, face trimitere la prevederile art. 906 C. proc. civ., fără ca aceștia să observe că, ulterior stingerii complete a obligației, creditorul nu mai poate solicita fixarea vreunei sume definitive cu titlu de penalitate, pentru că ipoteza neexecutării de către debitor nu mai este prezentă, iar stingerea obligației debitorului stinge corelativ dreptul creditorului de a obține fixarea penalității definitive.

Prin executarea, de către debitor, a obligației de a face sau de a nu face, scopul mecanismului de constrângere analizat a fost îndeplinit, debitorul nu va mai putea fi obligat la plata penalității pentru nicio perioadă de 3 luni anterioară îndeplinirii obligației. De aceea, în cadrul procedurii reglementate de art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., executarea de către debitor a obligației constituie o împrejurare suficientă, la care nu se adaugă.

În acest sens "în măsura în care debitorul a executat obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, chiar si pe parcursul soluționării cererii întemeiate pe dispozițiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., creditorul nu mai poate obține stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate". (Decizia ÎCCJ nr. 30/2023 privind examinarea sesizării formulate de Tribunalul Gorj, secția I civilă, în dosarele nr. x/2022 și nr. y/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2023.)

În speță, deși instanța de fond reține că "scopul reglementării din art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este acela de a constrânge debitorul autoritate publică să execute în natură obligația", "art. 24 reglementează un ansamblu de mijloace de contrângere în vederea îndeplinirii obligației" și apreciază "amenzile cominatorii" ca fiind "mijloc de constrângere", acordă fiecăruia dintre reclamanți o "penalitate în cuantum de 100 RON pe zi de întârziere de la data de 24.02.2023 până la 10.05.2023" conferind, astfel, un vădit caracter cominatoriu acestora.

Așa cum reține și Înalta Curte de Casație și Justiție în Decizia nr. 12/2018 referitoare la sesizarea formulată de Curtea de Apel lași, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalități, "scopul acestor penalități, care nu sunt sume destinate acoperirii prejudiciului creditorului, ci au caracter sancționator, este acela de a determina debitorul sa execute cât mai repede obligația sa".

In speța dedusă judecății, obligația fiind deja îndeplinită, este evident că intimații nu pot obține stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate

Totodată, apreciază că penalitățile nu au un caracter reparatoriu în speța dedusă judecății, iar creditorul are dreptul, în măsura în care a fost prejudiciat, să obțină despăgubiri, în condițiile art. 892 din C. proc. civ. sau ale dreptului comun; prin urmare, sub rezerva dovedirii lor, acestea pot avea caracter fie compensatoriu, fie moratoriu.

Deși instanța de fond reține că "sancțiunile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupun îndeplinirea următoarelor condiții: (...) 4. Autoritatea publică este în culpă pentru neexecutare" alege totuși să nu analizeze aspectele privitoare la lipsa culpei, apreciind că acestea au fost analizate de instanța ce a judecat dosarul nr. x/2020.

Solicită să constate că Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a pronunțat pe acest aspect, în Decizia nr. 286/2023, sens în care nu se poate reține autoritatea de lucru judecat raportat la lipsa culpei.

Reiterează astfel faptul că îndeplinirea obligației impuse prin sentința civilă nr. 1202/20.11.2020, respectiv cea de a emite, cu temei legal, ordinul privind alocația valorică actualizată a normei de hrană, nu a depins în mod exclusiv de voința sau capacitatea de a dispune a unei persoane, nici chiar a unei singure instituții, în speță MDLPA.

De asemenea, precizează faptul că, pentru îndeplinirea obligației de emitere a ordinului de către MDLPA este necesară parcurgerea mai multor etape legale în procesul de reglementare. Se au în vedere proceduri obligatorii precum cea reglementată de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizionala în administrația publică, cea reglementată de Legea dialogului social nr. 367/2022, referitoare la consultarea partenerilor sociali și cea reglementată de H.G.. nr. 635/2022 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale la elaborarea proiectelor de acte normative.

Din aceste considerente, apreciază ca fiind neîntemeiată solicitarea de aplicare a amenzii pe zi de întârziere, începând cu data de 24.02.2023, atâta timp cât pentru aducerea la îndeplinire a acestei obligații sunt implicate mai multe autorități și factori, cu roluri și influențe diferite în determinarea perioadei în care, cu bună credință, obligația poate fi adusă la îndeplinire.

Față de cele expuse, solicită instanței să constate lipsa culpei instituției pârâte, având în vedere și condițiile legale în care s-a desfășurat procesul de emitere a ordinului de actualizare a contravalorii alocației valorice a normei de hrană. Astfel, procedura de reglementare nu este, de cele mai multe ori atributul individual al unei autorități sau al conducătorului acesteia, cu atât mai mult în domenii care implică suprapunerea de competențe.

Intimații-reclamanți au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat

Recurentul-pârât a criticat soluția primei instanțe, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și clamând prin cererea de recurs formulată faptul că nu trebuia să fie obligat la plata unei penalități în cuantum de 100 de RON pe zi de întârziere de la data de 24.02.2023 până la 10.05.2023 pentru fiecare reclamant, întrucât prin emiterea Ordinului nr. 893/15 mai 2023 s-a conformat obligațiilor stabilite prin considerentele sentinței civile nr. 1202/20.11.2020 a Curții de Apel București, definitivă prin decizia civilă nr. 286/25.01.2023 a Inaltei Curți de Casație și Justiție.

În ceea ce privește criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se rețin următoarele:

Motivele de recurs invocate de recurent, circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privesc interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a art. 24 din Legea nr. 554/2004 și art. 906 C. proc. civ.

Aceste motive sunt fondate.

Potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. "(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ.. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. (5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților".

Procedura specială de executare institută prin articolul antemenționat se aplică numai dacă prin dispozitivul hotărârii definitive autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba, așadar de obligații de a face care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanții săi.

În cazul în speță, prin sentința civilă nr. 1202/20.11.2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020 s-a admis în parte cererea de chemare în judecată, pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației fiind obligat să emită ordinul privind actualizarea contravalorii alocației calorice a normei de hrană acordate personalului poliției locale, sentință care a rămas definitivă, prin Decizia nr. 286/25.01.2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, reținându-se așadar că dispozitivul hotărârii definitive conține obligații susceptibile de a atrage incidența prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și-a îndeplinit obligația stabilită prin hotărârea instanței de contencios administrativ prin emiterea Ordinului nr. 893/15.05.2023 publicat în Monitorul Oficial nr. 435/18.05.2023. Prin acest ordin a fost actualizată contravaloarea alocației valorice a normelor de hrană acordate personalului poliției locale, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei și a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35

1

alin. (1) din Legea poliției locale nr. 155/2010.

În acest context apare ca fiind nelegală hotărârea instanței de fond. Astfel, în cadrul procedurii de executare pe care o reglementează art. 24 din Legea nr. 554/2004, odată adusă la îndeplinire obligația, de către instituția pârâtă, prin emiterea Ordinului nr. 893/15.05.2023 în executarea sentinței civile nr. 1202/2020, instanța nu mai putea aplica sancțiunea pentru neexecutare, adică penalitățile.

Chiar dacă ulterior emiterii ordinului de executare a obligației, în cadrul dosarului de fond, părțile reclamante au depus o precizare în sensul indicării perioadei pentru care solicită acordarea penalităților, aceasta nu producea efecte, având în vedere că în cadrul acțiunii întemeiată pe dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 906 din C. proc. civ. sancțiunea nu mai poate fi aplicată, scopul ei fiind clar indicat în cuprinsul prevederilor anterior indicate, respectiv acela de a-l constrânge pe debitor să își execute obligația de a face sau de a nu face, stabilită prin titlu executoriu.

Alegația intimaților reclamanți potrivit cărora Ordinul a fost emis cu întârziere excedează cadrului procesual de față, în care instanța a fost învestită exclusiv cu verificarea, obligarea și sancționarea pentru neexecutarea obligației stabilită în sarcina recurentului-pârât.

Trebuie precizat că potrivit tezei a doua a art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., "Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă", astfel că ulterior îndeplinirii obligației, creditorul nu mai poate solicita fixarea vreunei sume definitive cu titlu de penalitate, pentru că nu mai este prezentă ipoteza neexecutării, iar stingerea obligației debitorului atrage stingerea dreptului creditorului pentru penalități pe această cale.

Înalta Curte menționează că, odată îndeplinită obligația stabilită prin titlu executoriu, concretizată prin emiterea actului administrativ, pentru evitarea dublei executări, nu se mai poate dispune acordarea penalităților.

În cuprinsul Deciziei nr. 30/2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, invocată de către recurentul-pârât prin motivele de recurs, în față instanței de fond în ședința din 7 iunie 2024 și prin notele scrise depuse s-au reținut următoarele:

"124. De aceea, în cadrul procedurii reglementate de art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., executarea de către debitor a obligației constituie o împrejurare suficientă - la care nu se adaugă, așadar, cerința dovedirii motivelor temeinice care au justificat întârzierea în executare, la care se referă alineatul următor al articolului analizat - pentru ca cererea de stabilire a penalității definitive, care, prin ipoteză, acoperă o perioadă anterioară executării, să fie respinsă; cu atât mai mult, o atare soluție se impune atunci când debitorul își execută obligația mai înainte de sesizarea instanței, cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., așa cum este cazul în dosarele conexate aflate pe rolul instanței de trimitere.

Dispozitiile deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 30 pronunțată la data de 24 aprilie 2023 privind examinarea sesizarii formulate de Tribunalul Gorj - sectia I civila, in dosarele nr. x/2022 si nr. y/2022, în vederea pronuntarii unei hotarari prealabile prin care s-a stabilit că in masura in care debitorul a executat obligatia de a face sau de a nu face, care nu poate fi indeplinita prin alta persoana, chiar si pe parcursul solutionarii cererii intemeiate pe dispozitiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., creditorul nu mai poate obtine stabilirea sumei definitive cu titlu de penalitate, se aplica "mutatis-mutandis" si prezentei cereri intemeiate pe dispozitiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Raportat la toate considerentele expuse, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de pârât este fondat din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 și art. 497 C. proc. civ., va dispune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecând cauza, va respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației împotriva sentinței civile nr. 1002/2023 pronunțate la 15 iunie 2023 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând cauza:

Respinge acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., prin Sindicatul National Pro LEX, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 29 februarie 2024.