ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 115/2024

Ședința publică din data de 12 ianuarie 2024

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul instanței la data de 24.11.2022, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. și BBB. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, anularea parțială a Ordinului ministrului sănătății nr. 1608/14.06.2022 privind modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1301/2007 pentru aprobarea Normelor privind funcționarea laboratoarelor de analize medicale, în ceea ce privește art. I pct. 10 (prin care se modifică Anexa nr. 1 art. 5 din Ordinul nr. 1301/2007) și pct. 11 (de modificare a art. 7 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1301/2007), precum și suspendarea executării Ordinului nr. 1608/2022 până la soluționarea definitivă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 912 de la data de 26 mai 2023, Curtea de Apel București a respins acțiunea promovată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. și BBB., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, ca neîntemeiată, atât în ceea ce privește cererea de anulare parțială, cât și în ceea ce privește cererea de suspendare a executării Ordinului ministrului sănătății nr. 1608/2022.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. și BBB., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8, admiterea căii de atac, casarea sentinței de la fondul cauzei cu consecința admiterii cererii de suspendare a executării și a cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare, cu privire la respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1608/2022 au arătat că legislația incidentă nu permitea medicilor specialiști în Medicină de Laborator din generațiile 2016 - 2018 să desfășoare activitățile amintite de reclamanți, respectiv cele de procesare și parafare de analize de microbiologie.

În acest context, instanța de fond a reținut că ordinul atacat nu ar produce efecte negative în mod retroactiv și discriminatoriu față de reclamanți și nu ar îngrădi drepturile acestora.

Au arătat că sentința civilă nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția asupra cererii de suspendare a executării ordinului, instanța nu a procedat la o analiza proprie a condiției cazului bine justificat. Cerința privind crearea unei îndoieli serioase presupune ca instanța să facă o analiză distinctă în legătură cu această condiție, decât analiza asupra fondului cauzei, dat fiind că, în analiza cazului bine justificat nu se poate prejudeca fondul.

Per a contrario, analiza asupra fondului nu poate să reprezinte și analiza asupra cazului bine justificat, întrucât, în această ipoteză nu s-ar mai putea pune în discuție vreodată ideea de îndoială serioasă și, prin urmare, dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 ar fi golit de conținut.

Pe de altă parte, chiar dacă instanța nu este chemată să răspundă fiecărui argument al părților în motivarea soluției, aceasta trebuie să analizeze fiecare motiv invocat de către părți.

In atare context, din cuprinsul considerentelor ce vin să susțină soluția din dispozitiv asupra cererii de suspendare nu putea să lipsească analiza instanței asupra uneia dintre condițiile suspendării.

Astfel, a apreciat că Ssntința civilă nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de respingere a cererii de suspendare, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că din cuprinsul sentinței civile atacate rezultă că instanța de fond a soluționat prima dată cererea în anularea ordinului și, ulterior, cererea de suspendare a executării acestuia.

Ordinea în care instanța de fond a ales să soluționeze cele două cereri cu care a fost învestită înfrânge regulile impuse de dispozițiile art. 14 alin. (2), aplicabile în cazul cererii de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, așa cum rezultă din prevederile art. 15 alin. (2) din același act normativ.

În opinia sa, instanța de fond ar fi trebuit să analizeze cu prioritate întrunirea condițiilor prevăzute de lege pentru a se putea dispune suspendarea executării ordinului criticat.

Reclamanții au susținut că le-a fost negată orice posibilitate de a beneficia de suspendarea unui act administrativ vătămător pentru aceștia.

Au invocat jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți care a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumție de legalitate de care se bucură un act administrativ.

A mai susținut că prima instanță a încălcat și aplicat greșit dispozițiile art. (1) din Legea nr. 554/2004 deoarece nu a procedat la analiza efectivă a susținerilor reclamanților cu privire la îndeplinirea condiției cazului bine justificat, deci a pronunțat și o soluție cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale.

Instanța de judecată trebuia să cerceteze dacă, raportat la susținerile reclamanților, există împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Contrar acestor aspecte, analiza primei instanțe cu privire la acest aspect s-a limitat la a menționa concluziile cercetării sale asupra legalității ordinului.

Ordinul încalcă principiul neretroactivității, art. 6 alin. (1), coroborat cu art. 28 și art. 2, alin. (1), lit. t), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Ordinul criticat, la o analiză prima facie asupra conținutului acestuia, rezultă că încalcă principiul retroactivității, în condițiile în care, ulterior examenului de dobândire a specialității și de dobândire a dreptului de duratei curriculumului din trecut, aspecte independent de voința reclamanților, care nu pot obliga autoritățile să impună o anumită durată a curriculumului pentru a ne asigura că nu există riscuri pe viitor.

Analiza caracterului retroactiv al Ordinului nr. 1608/2022 trebuie raportată la momentul intrării în rezidențiat sau cel mai târziu la momentul finalizării rezidențiatului prin absolvirea examenului de specialitate. Invariabil, prin raportare la cele două momente, având în vedere situația analizată, rezultă că medicii vizați, printre care și reclamanții, aveau dreptul de a practica inclusiv în domeniul microbiologiei în orice laborator de analize medicale.

Forma actuală a Ordinului nr. 1301/2007, în urma modificării adoptate prin Ordinul nr. 1608/2022, schimbă atât condițiile de angajare, cât și cele de practică pentru generațiile de rezidenți 2016-2018 și care au susținut examenul de specialitate în perioada 2020-2021, respectiv vor susține specialitatea anul acesta.

Prin raportare la dispozițiile art. 386 din Legea privind reforma în domeniul sănătății nr. 95/2006 și la prevederile art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 18/2009, prin modificările recente aduse Ordinului nr. 1301/2007 se limitează dreptul la liberă practică, fiind îngrădit accesul medicilor specialiști pe piața muncii.

Ordinul contestat a schimbat condițiile în care reclamanții activează ca medici specialiști ulterior intrării în rezidențiat, a finalizării pregătirii și, pentru o parte dintre aceștia, chiar ulterior angajării, ceea ce este în mod evident retroactiv, îngrădind nelegal practica reclamanților, stare de nelegalitate ce se impunea a fi sancționată prin suspendarea ordinului.

Instanța de fond a reținut că, până la adoptarea ordinului atacat, reclamanții au deținut competențele de procesare și parafare de analize de microbiologie. Or, contrar raționamentului instanței de fond, singura explicație plauzibilă pentru care aceștia au putut exercita activitățile referite este că acest aspect era permis de legislația în vigoare până la acel moment.

Adoptarea ordinului atacat a avut loc tocmai pentru a aduce "clarificări" și "corecturi" legislației în vigoare de la acel moment, "clarificări" și "corecturi" prin intermediul cărora finalitatea urmărită de către intimată a fost aceea de a nu mai permite exercitarea activităților de procesare și parafare de analize de microbiologie.

Reclamanții au susținut că ordinul nu beneficiază de o motivare conformă cu exigențele legale, aspect confirmat de apărările formulate de Ministerul Sănătății prin întâmpinarea de la dosar. Motivarea completă este obligatorie, face parte integrată din actul administrativ și condiționează legalitatea sa.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, un act administrativ nu întrunește exigențele motivării prevăzute de dispozițiile Legii nr. 24/2000 prin simpla trimitere la un act, în cazul de față la referatul de aprobare nr. x/10.06.2022, motiv pentru care actul administrativ contestat ar fi motivat în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 24/2000.

Ordinul este un act defavorabil cât timp limitează sfera medicilor care pot fi încadrați în laboratoarele de analize medicale care au în componență și compartiment de microbiologie sau laboratoarele de microbiologie organizate în structuri distincte (art. I, pct. 10) ori care pot acorda consultanță pentru analizele de microbiologie (art. I, pct. 11), la cei care au obținut specialitatea în baza curriculei valabile până în 2016, respectiv cei care au obținut specialitatea în baza curriculei valabile după 2016, numai dacă au cel puțin 10 luni de pregătire în microbiologie în cadrul modulelor curriculare obligatorii, exceptând lunile de perfecționare aplicativă.

Instanța de fond a aplicat în mod eronat și dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât a omis de la analiza sa faptul că instanța de contencios administrativ are inclusiv competența de a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus controlului de legalitate, așadar implicit asupra legalității Referatului nr. AR 9.626/2022.

Ca atare, nu se poate justifica legalitatea unui act prin raportare la un alt act supus controlului de legalitate.

Au mai susținut faptul că medicii beneficiază de drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales și au efectuat rezidențiatul, odată ce absolvă la finalul rezidențiatului examenul de specialitate. Din această perspectivă, dreptul de liberă practică presupune exercitarea tuturor competențelor, aferente specialității astfel cum erau reglementate la momentul la care medicii au început stagiul de rezidențiat, sau, cel mai târziu, la momentul dobândirii calității de medic specialist prin absolvirea examenului de specialitate.

Prin Ordinul 1608/2022, art. 5 și 7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 1301/2007 a fost modificat în așa fel încât nu mai permite reclamanților desfășurarea activității în laboratoarele de analize medicale care au în componenta si compartiment de microbiologie sau în care există laboratoare de microbiologie organizate în structuri distincte, adică nu mai permite acestora să proceseze și să parafeze analize de microbiologie pe motiv că la momentul la care au efectuat rezidențiatul (adică în perioada 2017-2020), curriculum de la acel moment prevedea doar 3 luni pentru modulul de microbiologie și nu 10 luni așa cum a fost cazul altor curriculumuri.

Însă, cu toate acestea, nu este justificată nicio diferență de tratament între generațiile comparate, iar diferența în cauză echivalează cu încălcarea principiului egalității de tratament și cu îngrădirea dreptului la muncă al medicilor specialiști în Medicină de Laborator din generațiile 2016-2018.

Pe de altă parte, la solicitarea instanței de fond, reclamanții au conferit lămuriri suplimentare cu privire la cadrul legislativ care le conferea, anterior aprobării ordinului contestat, competența de a procesa și parafa analize de microbiologie, prin înscrierea la rezidențiat în specialitatea medicină de laborator și, ulterior, prin dobândirea calității de medic specialist în specialitatea medicină de laborator.

Rezidențiatul reprezintă forma specifică de învățământ postuniversitar pentru absolvenții licențiați ai facultăților de medicină, stomatologie și farmacie, care asigură pregătirea necesară obținerii uneia dintre specialitățile cuprinse în Nomenclatorul specialităților medicale, medico - dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală.

Nomenclatorului de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, pregătirea se realizează conform duratei de pregătire și curriculumului în vigoare la data intrării în rezidențiat.

Calitatea de medic specialist se dobândește la finalul rezidențiatului, prin promovarea examenului de specialitate, care conferă în acest mod dreptul la parafă de medic specialist. Punctual, medicii dobândesc drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales și efectuat rezidențiatul, o dată ce absolvă la finalul rezidențiatului examenul de specialitate.

Astfel, potrivit art. 22 din Ordonanța de Guvern nr. 18/2009, începând cu promoția 2005 de absolvenți licențiați ai facultăților de medicină, dobândirea dreptului de liberă practică se face după promovarea examenului de medic specialist.

Din analiza normelor de drept incidente cauzei, au precizat reclamanții că obținerea codului de parafă se poate face după absolvirea facultății și a rezidențiatului, respectiv după ce medicul primește confirmarea în specialitate prin Ordinul Ministrului Sănătății, materializat sub forma certificatului de medic specialist.

După finalizarea rezidențiatului în specialitatea Medicină de Laborator, medicii specialiști în acest domeniu aveau competența de a procesa și parafa analizele aferente domeniilor din curriculum de pregătire, printre care și microbiologie.

Sub un al doilea aspect, procedând la o comparație între subiectele examenelor pentru obținerea titlului medic specialist medicină de laborator cu competențe în specialitatea bacteriologie și cei care nu dețin o astfel de competență, se poate observa că acestea sunt identice.

Prin urmare, soluția prin care instanța de fond a reținut că nu ar fi fost îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat pentru a fi dispusă suspendarea executării Ordinului atacat este nefondată, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv pronunțarea Sentinței recurate cu greșita aplicare a normelor de drept material incidente.

Referitor la condiția pagubei iminente reclamanții au arătat că sunt vătămați de efectele Ordinului nr. 1608/2022, în considerarea calității lor de medici în specialitatea Medicină de laborator din generațiile 2016 - 2018.

Au susținut că medicii au drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales și efectuat rezidențiatul, odată ce absolvă la finalul rezidențiatului examenul de specialitate. Dreptul de liberă practică presupune exercitarea tuturor competențelor aferente specialității, așa cum erau ele reglementate cel mai târziu la momentul dobândirii calității de medic specialist prin absolvirea examenului de specialitate, dacă nu chiar la momentul la care medicii au început stagiul de rezidențiat.

Toți recurenții au calitatea de persoane vătămate prin prevederile Ordinului nr. 1608/2022 (denumit în continuare și "Ordinul atacat") în sensul în care nu mai pot îndeplini toate activitățile/competențele pentru care au fost atestați prin absolvirea examenului de specialitate și dobândirea calității de medic specialist, respectiv nu mai putem procesa și parafa analize de microbiologie și, în consecință, riscăm chiar să ne

Deși au ales materia de rezidențiat medicină de laborator în vederea obținerii competențelor atrase de această specialitate, adică inclusiv competența de a procesa și parafa analize de microbiologie, deși au efectuat 4 ani de rezidențiat în vederea dobândirii acestor competențe, deși au absolvit examenul de specialitate și au dobândit calitatea de medic specialist care includea competența de a procesa și parafa analize de microbiologie, această competență le este retrasă în mod retroactiv.

În drept, au invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 15 alin. (2), raportate la prevederile art. 14 alin. (4) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cu privire la cererea de recurs ce vizează soluția dată de prima instanță acțiunii în anulare, în esență, în motivare, recurenții - reclamanți au susținut că prima instanță a pronunțat soluția cu încălcarea dispozițiilor art. 22 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (2) C. proc. civ.. Astfel, instanța s-a pronunțat și asupra dreptului recurenților-reclamanți de a procesa analize de laborator microbiologie, anterior intrării în vigoare a ordinului contestat, prima instanță a depășind limitele învestirii sale, aceasta în condițiile în care nici Ministerul Sănătății nu a susținut aceste aspecte în cadrul apărărilor formulate.

Au mai invocat încălcarea dispozițiilor art. 264 C. proc. civ. în sensul că instanța nu a examinat probele administrate, pe fiecare în parte și pe toate în ansamblul lor, și nu a avut în vedere la pronunțarea soluției din dispozitiv întreg probatoriul administrat în cauză, din care rezultă că medicii specialiști în medicină de laborator au (și aveau) competența de a procesa și interpreta analize de microbiologie.

Pentru a ajunge la concluzia (eronată) că recurenții-reclamanți nu ar fi avut competența de a lucra probe de microbiologie anterior emiterii ordinului atacat, instanța s-a rezumat la a analiza (deopotrivă eronat) actele normative care s-au succedat în materia reglementării curriculumului de rezidențiat în domeniul medicină de laborator și a celor care vizează reglementarea laboratoarelor. Or, contrar principiului idem est non esse et non probări (a nu fi sau a nu fi probat este totuna) judecătorul fondului s-a limitat la a analiza strict anumite pasaje din legile care reglementează profesia de medic de medicină de laborator.

Au mai precizat că hotărârea cuprinde motive contradictorii și străine cauzei, dat fiind că întregul eșafodaj al acesteia se sprijină exclusiv pe concluzia la care instanța de fond a ajuns cum că recurenții-reclamanți nu ar fi avut oricum anterior ordinului atacat dreptul de a practica și de a efectua analize de microbiologie, dintr-o astfel de contradicție desprinzându-se chiar nemotivarea hotărârii.

Totodată, o serie de aprecieri ale instanței de fond, cum sunt cele referitoare la competențele anterioare ale medicilor recurenți și prin care se dau dezlegări unor probleme de drept care nu au vreo legătură cu judecata cauzei constituie considerente supraabundente, ce nu sunt necesare soluției pe care prima instanță a fost chemată să o pronunțe, reprezentând un viciu al motivării care trebuie îndreptat prin înlăturarea acestor considerente.

În continuare, au susținut recurenții că hotărârea a fost dată aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 30 lit. c), precum și art. 31 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 și încălcarea dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 24/2000, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ce echivalează cu nemotivarea actului administrativ.

Nu se poate justifica legalitatea unui act prin raportare la un alt act supus controlului de legalitate, cu atât mai puțin în cazul actelor administrative defavorabile, cum este și ordinul contestat, motivarea fiind imperios necesară pentru a permite destinatarilor săi să înțeleagă rațiunea care fundamentează adoptarea actului.

O altă critică vizează interpretarea greșită a dispozițiilor art. 10 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 95/2006, respectiv depășirea competențelor rezervate autorității emitente prin lege.

Cu privire la excesul de putere, lipsa de previzibilitate și încălcarea dreptului la o bună administrare materializat în aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 15 din C. civ. și cu art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene au susținut recurenții că actul este viciat de caracter arbitrar și nu are previzibilitate.

Totodată, recurenții au dezvoltat critici și cu privire la faptul că a fost încălcat dreptul de libera practică medicilor din generațiile 2016-2018 față de faptul că în mod eronat a apreciat prima instanță că aceștia nu aveau competențe în materia microbiologie deoarece aceasta a fost studiată ca disciplină nemedicală.

Încă o critică dezvoltată pe calea recursului are în vedere încălcarea principiului neretroactivității de prima instanță care a ajuns la concluzia neîntemeiată conform căreia împrejurarea angajării reclamanților în laboratoare de microbiologie nu era determinată de împrejurarea că puteau să nu exercite aceste competențe atât timp cât acestea au fost anterior conferite prin finalizarea rezidențiatului, iar ulterior, au fost desființate prin modificarea legislativă.

Nu în ultimul, recurenții-reclamanți au formulat critici din perspectiva încălcării principiului nediscriminării și al egalității de tratament în condițiile în care toate generațiile de medici în specialitatea medicină de laborator au intrat în rezidențiat (sau chiar în specialitate) cu posibilitatea de a lucra și microbiologie (ceea ce în practică aceștia au făcut și continuă să facă), iar intempestiv generațiile 2016-2018 nu mai pot lucra analize de microbiologie.

În final, o ultimă alegație a recurenților a vizat îngrădirea dreptului la muncă deoarece prin Ordinul nr. 1608/2022, art. 5 și 7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 1301/2007 au fost modificate în așa fel încât nu mai permit acestora desfășurarea activității în laboratoarele de analize medicale care au în componență și compartiment de microbiologie sau în care există laboratoare de microbiologie organizate în structuri distincte, adică se interzice acestora să proceseze și să parafeze analize de microbiologie pe motiv că la momentul la care au efectuat rezidențiatul (adică în perioada 2017-2020), curriculum de la acel moment prevedea doar 3 luni pentru modulul de microbiologie iar nu 10 luni așa cum a fost cazul altor curriculumuri.

Pentru toate considerentele anterior expuse, a apreciat că se admiterea recursurilor și casarea sentinței civile atacate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Sănătății a depus întâmpinare la recursul promovat în cauză, prin care a solicitat respingerea căii de atac, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenții - reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:... 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Prin cererea de chemare în judecată reclamanții au învestit instanța de judecată cu anularea parțială a Ordinului ministrului sănătății nr. 1608/14.06.2022 privind modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1301/2007 pentru aprobarea Normelor privind funcționarea laboratoarelor de analize medicale, în ceea ce privește art. I pct. 10 (prin care se modifică Anexa nr. 1 art. 5 din Ordinul nr. 1301/2007) și pct. 11 (de modificare a art. 7 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1301/2007), precum și suspendarea Ordinului ministrului sănătății publice nr. 1608/14.06.2022.

Prima instanță a apreciat că se impune respingerea, ca neîntemeiată, atât a cererii de anulare parțială, cât și a cererii de suspendare a executării Ordinului ministrului sănătății nr. 1608/2022.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că Ordinul nr. 1608/2022 nu schimbă nici condițiile de angajare și nici conținutul dreptului de liberă practică în cazul reclamanților, astfel că fără temei se susține că ar retroactiva.

În al doilea rând, se susține că ordinul încalcă principiul nediscriminării și al egalității de tratament, sens în care reclamanții invocă faptul că diferitele serii de rezidenți în medicină de laborator au beneficiat de o pregătire similară în materie de microbiologie, atât programa de studiu, cât și examenul susținut fiind identice.

Or, reclamanții nu sunt în aceeași situație cu generațiile care au studiat microbiologia ca disciplină medicală, în cadrul pregătirii de bază, timp de 10 luni, câtă vreme ei au studiat-o ca pregătire complementară în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, timp de 3 luni. Situația nu este identică nici din perspectiva modului în care era reglementată desfășurarea activității medicului specialist în medicină de laborator prin curriculumurile succesive, pentru cei cu 10 luni de studiu în microbiologie prevăzându-se expres, spre deosebire de ceilalți, că pot desfășura activitate inclusiv în laboratoarele și compartimentele de microbiologie.

Oricum, și dacă s-ar considera că pregătirea în materie de microbiologie a fost similară în cazul generațiilor succesive de medici specialiști în medicină de laborator, trebuie să se constate că tratamentul diferențiat nu se realizează prin actul atacat, ci prin ordinele succesive care au reglementat curriculumul și care prevăd că microbiologia este fie disciplină medicală, fie domeniu necesar unei pregătiri profesionale complete, respectiv tipul de laboratoare în care se poate desfășura activitatea în specialitatea dobândită.

În ce privește generațiile 2016-2018 care au efectuat stagiul de perfecționare aplicativă în microbiologie și au acumulat astfel minim 10 luni de studiu în materie, Curtea reține că nici aceștia nu se află într-o situație comparabilă generațiilor anterioare anului 2016 ori celor din intervalul 2019-2021, căci curriculumul aplicabil lor prevedea că pot face respectivul stagiu doar în disciplinele curriculare enumerate expres, respectiv în biochimie, hematologie sau imunologie, astfel că nu aveau dreptul să facă stagiul de pregătire opțional în microbiologie, iar dacă l-au făcut, nu se pot prevala de această neregularitate în studiile lor de rezidențiat, pentru a eluda prevederea expresă din curriculum privind tipul de laboratoare în care își pot desfășura activitatea.

În al treilea rând, se invocă pierderea unui drept câștigat, cu referire la dreptul de a practica în specialitatea medicină de laborator, care include și microbiologia.

Aceste critici sunt lipsite de fundament, reclamanții nedobândind dreptul de a desfășura activitate în laboratoarele și compartimentele de microbiologie și, implicit, de a procesa analize de microbiologie.

În al patrulea rând, se invocă îngrădirea dreptului la muncă, prin restrângerea posibilităților reale de angajare, câtă vreme nu mai pot activa în laboratoarele sau compartimentele de microbiologie.

Sub acest aspect, Curtea a reținut deja că ordinul contestat nu a afectat dreptul de liberă practică al reclamanților, circumscris competențelor dobândite de aceștia conform curriculumului de rezidențiat, care nu includ microbiologia. Împrejurarea că reclamanții au exercitat în fapt competențe în materie de microbiologie nu le conferă un drept de a activa în continuare în acest domeniu, câtă vreme o atare îndreptățire nu intră în conținutul dreptului lor de liberă practică, dobândit potrivit legii.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenții - reclamanți, circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., reținând că sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în celelalte cazuri de casare ce sunt reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează ipoteza de nulitate reprezentată de încălcarea normelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv de nelegalitate atunci când se invocă, cu titlu de exemplu: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității sau al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului la apărare urmarea nelegalei citări a părții pentru termenele de judecată; încălcarea dreptului la apărare dacă instanța s-a pronunțat asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii în acest sens; lipsa încheierii de dezbateri; etc.

Or, criticile formulate de recurentul-reclamant în cuprinsul căii de atac a recursului nu se referă la nicio normă de procedură civilă de natura celor amintite anterior cu titlu exemplificativ, ce ar fi fost încălcată de către prima instanță, ci aceștia invocă încălcarea disp. art. 22 raportat la art. 9 C. proc. civ., respectiv instanța și-a depășit limitele învestirii.

Analizând considerentele sentinței recurate, rezultă că prima instanță a stabilit în mod clar contextul factual al cauzei pe care l-a raportat la normele de drept incidente cauzei, care coroborat cu probele administrate, a condus la emiterea unei soluții legale și temeinice fără a se depăși limitele învestirii, coordonatele procesului fiind cele stabilite de cererea de chemare în judecată.

Referitor la critica ce vizează încălcarea dispozițiilor art. 264 C. proc. civ., Înalta Curte constată că reclamanții tind la o reapreciere a probelor administrate în dosarul primei instanțe iar nu se referă însă la o normă de drept încălcată care să fundamenteze motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenții - reclamanți, circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a invocat că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Instanța de control judiciar amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurenților neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește susținerea recurenților că sentința civilă de la fond cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei, Înalta Curte observă că acestea se referă la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluției cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă, niciuna dintre aceste situații neidentificându-se în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurentul-reclamant ca atare.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenții-reclamanți circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că nu au fost încălcate normele de drept material la emiterea soluției de pe fondul cauzei.

Cu privire la nemotivarea actului, în mod corect a apreciat prima instanță că această critică este lipsită de fundament, câtă vreme în preambulul ordinului atacat se face trimitere la referatul de aprobare ce a stat la baza adoptării sale, document ce a fost depus la dosar și din a cărui lectură atentă rezultă că furnizează suficiente justificări pentru modificările operate asupra Ordinului nr. 1307/2008, arătându-se, în special, că noua reglementare este menită a clarifica o serie de aspecte privind funcționarea laboratoarelor de microbiologie și categoriile profesionale ce își pot desfășura activitatea în cadrul laboratoarelor de analize medicale, fiind făcută totodată distincție între specialitatea microbiologie medicală și specialitatea medicină de laborator, cu trimitere la curriculumul valabil începând cu seria de rezidenți 2016, respectiv la disciplinele medicale studiate pentru dobândirea specialității și la prevederile privind tipul de laboratoare în care se desfășoară activitatea în cazul fiecăreia dintre cele două specialități medicale, precum și între situația generațiilor 2016-2018 de medici specialiști în medicină de laborator și a generațiilor 2019-2021, pentru care microbiologia fost reintrodusă în pregătirea de bază în cadrul programului de rezidențiat, nemaifiind doar pregătire complementară, în alte domenii necesare pentru o formare profesională completă.

În ceea ce privește critica relativă la depășirea atribuțiilor autorității emitente, Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată având în vedere că ordinul se înscrie, prin domeniul său de reglementare, ce vizează exclusiv funcționarea laboratoarelor de analize medicale, în sfera dispozițiilor art. 10 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 95/2006, potrivit cărora Ministerul Sănătății este abilitat a elabora proiecte de acte normative în materia serviciilor de laborator.

O altă critică de nelegalitate adusă de recurenți este reprezentată de excesul de putere al autorității precum și de lipsa de previzibilitate a textului de lege însă aceasta este apreciată neîntemeiată, față de faptul că ordinul contestat oferă suficiente justificări cu privire la motivările operate Ordinului nr. 1307/2008, noua reglementare fiind menită a clarifica o serie de aspecte privind funcționarea laboratoarelor de microbiologie și categoriile profesionale care - și pot desfășura activitatea în cadrul laboratoarelor de analize medicale.

Referitor la dreptul de liberă practică al medicilor din generațiile 2016-2018 și la încălcarea principiului neretroactivității legii, Înalta Curte reține că prima instanță a stabilit în mod corect că Ordinul nr. 1608/2022 se aplică doar pentru viitor, nu are nicio dispoziție din care să rezulte că este în vreun fel afectată activitatea desfășurată de reclamanți până la intrarea sa în vigoare, iar, pe de altă parte, dreptul de liberă practică dobândit de reclamanți nu include procesarea de analize de microbiologie ori desfășurarea activității în laboratoare sau compartimente de microbiologie, potrivit curriculumului sub imperiul căruia și-au efectuat pregătirea în cadrul rezidențiatului.

Viitoarele competențe ale reclamanților aferente dreptului de liberă practică sunt alese de un medic încă de la momentul la care participă la examenul de rezidențiat într-o anume specialitate. Or, la momentul la care ei au început pregătirea în cadrul rezidențiatului, curriculumul prevedea în mod neechivoc că nu își pot desfășura activitatea decât în laboratoare sau compartimente de biochimie/hematologie și de imunologie/diagnostic molecular, altele decât cele dedicate diagnosticului bolilor infecțioase, iar studiul modulelor de microbiologie s-a realizat nu ca pregătire de bază, ci ca pregătire în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, așadar ca pregătire complementară. Iar reclamanții nu pot invoca necunoașterea legii ori interpretarea eronată a acesteia.

În continuare, în ceea ce privește critica privind încălcarea principiului nediscriminării și egalității de tratament, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic a reținut prima instanță de judecată că reclamanții nu sunt în aceeași situație cu generațiile care au studiat microbiologia ca disciplină medicală, în cadrul pregătirii de bază, timp de 10 luni, câtă vreme ei au studiat-o ca pregătire complementară în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, timp de 3 luni. Situația nu este identică nici din perspectiva modului în care era reglementată desfășurarea activității medicului specialist în medicină de laborator prin curriculumurile succesive, pentru cei cu 10 luni de studiu în microbiologie prevăzându-se expres, spre deosebire de ceilalți, că pot desfășura activitate inclusiv în laboratoarele și compartimentele de microbiologie.

Recurenții au mai invocat și faptul că prin ordinul atacat le-a fost îngrădit dreptul la muncă însă o asemenea critică nu se poate confirma câtă vreme această îndreptățire nu intră în conținutul dreptului lor de liberă practică, dobândit potrivit legii. Acțiunea reclamanților de față tinde mai mult la conservarea unei situații de fapt decât la protejarea unui drept dat fiind faptul că aceștia s-au prevalat de o stare a lucrurilor tolerată de autorități o anumită perioadă de timp, dar ignorând în mod nepermis cadrul normativ privind pregătirea în cadrul programului de rezidențiat și competențele aferente.

Totodată, cu privire la cererea de recurs îndreptată împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a Ordinului nr. 1608/2022, întemeiată pe motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5,6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată pentru considerentele care urmează a fi expuse în continuare.

Astfel, Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea cauzei.

Rezultă că executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiție legală, respectiv existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse și coroborate cu actele și înscrisurile existente la dosar, având în vedere că anterior a fost supusă analizei legalitatea actului administrativ contestat, din considerentele oferite în motivare rezultând că ordinul atacat este legal și temeinic, Înalta Curte consideră că, în mod implicit, s-a demonstrat că nu este întrunită condiția cazului bine justificat.

În atare situație, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

Totodată, Înalta Curte reține în ceea ce privește critica din recurs potrivit căreia cererea de suspendare trebuia soluționată de prima instanță, cu prioritate, având în vedere momentul procesual al pronunțării hotărârii asupra cererii de anulare dar și asupra celei de suspendare(cu aceeași ocazie) că, în mod corect, a procedat judecătorul fondului care a analizat criticile de nelegalitate ale ordinului atacat și a considerat că actul este temeinic și legal, aparența de drept fiind în favoarea emitentului actului iar nu în favoarea titularului cererii de suspendare.

Așa fiind, dispozițiile legale de la art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 nu sunt golite de conținut cum au susținut recurenții ci prima instanță a dat prevalență analizei condițiilor de legalitate ale actului administrativ specifice acțiunii în anulare, care presupune o cercetare asupra fondului cauzei, ca urmare a examinării amănunțite efectuate de instanță prin raportare la administrarea unui probatoriu complex, în detrimentul cercetării sumare care se efectuează în cadrul unei cereri de suspendare în care nu poate fi prejudecat fondul problemei de drept deduse judecății. Or, stabilind că actul atacat este temeinic și legal, este evident că nu se justifica suspendarea acestuia, independent de ordinea de soluționare a cererii de suspendare și de anulare a actului atacat formulate de recurenții-reclamanți.

Mai mult decât atât, dată fiind rațiunea suspendării la executare instituită de art. 15 din Legea nr. 554/2004 și având în vedere că fondul cauzei a fost tranșat definitiv, Înalta Curte constată părțile nu mai pot obține nici un folos practic de pe urma solicitării de suspendare a ordinului atacat.

În raport de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reține temeinicia soluției primei instanțe, apreciind că niciuna dintre criticile formulate de recurenți nu este aptă a conduce la reformarea sentinței civile atacate din perspectiva dorită de părțile declarante ale căii de atac.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurenții-reclamanți, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. și BBB. împotriva sentinței civile nr. 912 din 26 mai 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.