ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1017/2024

Ședința publică din data de 22 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 27.02.2023, sub nr. x/2023, A., în calitate de reprezentant al reclamantului B., a solicitat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu-și execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.

Prin sentința nr. 142 din 31 mai 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din oficiu, și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul B. reprezentat prin curator A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 142 din 31 mai 2023 a Curții de Apel Oradea a exercitat recurs A., în calitate de reprezentant al reclamantului B., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici încadrate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În dezvoltare a susținut că prin sentința pronunțată de Curtea de Apel Oradea s-a respins ca inadmisibilă acțiunea, făcându-se referire la decizia nr. 16/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, fără ca excepția inadmisibilității să fie pusă în discuția părților, consecința fiind încălcarea principiului contradictorialității. Totodată, în ceea ce privește fondul cauzei, a susținut că instanța nu a ținut cont de argumentele invocate în acțiune, pronunțând o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, în susținerea primei critici de nelegalitate referitoare la încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, a arătat că aceasta vizează interpretarea greșită a dispozițiilor art. 906 alin. (4) teza finală din C. proc. civ., citate în recurs.

În referire la critica formulată a subliniat faptul că dispozițiile evocate se completează cu cele cuprinse la art. 906 alin. (2) din același C. proc. civ., iar când obligația nu este evaluabilă în bani, instanța sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 RON la 1.000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu. Ca atare, consideră că penalitățile pe zi de întârziere curg până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu, având în vedere că reglementarea cuprinsă în alin. (4) al aceluiași articol conține o limită temporală implicită până la care se calcuelază penalitățile, respectiv momentul stabilirii sumei definitive datorate creditorului.

În continuare recurentul a făcut trimitere la jurisprudența pronunțată în materie, prin intermediul căreia mai multe instanțe naționale au susținut admisibilitatea formulării mai multor cereri de fixare a sumei definitive, în temeiul art. 906 alin. (4) C. proc. civ., reținând că, în situația în care creditorul, după soluționarea unei prime cereri de fixare a sumei definitive, nu ar mai putea formula o nouă cerere în condițiile în care debitorul nu-și execută obligația stabilită prin titlul executoriu, creditorul nu ar mai avea la îndemână nicio modalitate de constrângere a debitorului la realizarea obligației sale, iar debitorul ar ști că suma stabilită prin prima cerere nu va putea fi majorată.

Executarea penalităților în temeiul art. 906 alin. (4) C. proc. civ. are ca obiect sancționarea pârâtei pentru rea-credință, întrucât refuză să-și îndeplinească obligațiile stabilite prin sentința nr. 12 din 10.06.2020 dată în dosarul nr. x/2019 al Curții de Apel Oradea și rămasă definitivă prin decizia nr. 1980/19.05.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, debitorul Ministerul Educației Naționale fiind obligat la plata sumei de 100 RON/zi de întârziere începând cu 19.09.2019 și până la data formulării răspunsului la petițiile depuse de reclamant în zilele de 26.04.2017 și 03.05.2017.

În plus, prin titlul executoriu reprezentat de sentința nr. 173 din 21.11.2022 a Curții de Apel Oradea, pronunțată în dosarul nr. x/2022, rămasă defintiivă prin neapelare, s-a fixat deja în favoarea reclaamntului suma definitivă cu titlu de penalități de întârziere, după trecerea de 3 luni în care debitorul nu și-a executat obligația prevăzută în titlul executoriu (perioada 19.08.2021-21.11.2022) în cuantum de 100 RON pentru fiecare zi de întârziere, respectiv suma de 46.000 RON. De altfel, nici această din urmă sumă nu este achitată, pârâta refuzând plata, astfel că este evidentă reaua-sa credință ce se impune a fi sancționată.

În dezvoltarea celei de-a doua critici de nelegalitate referitoare la încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material susține că aceasta vizează nerespectarea de către o instituție a Statului român a unei hotărâri judecătorești definitive, nerespentându-i drepturile protejate de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție ca urmare a neexecutării titlului executoriu încă din anul 2019 și până în prezent, ceea ce este contrar celor statuate în jurisprudența CEDO exemplificată în cuprinsul cererii de recurs.

Totodată, apreciază că întârzierea în executarea unei sentințe, imputabilă autorităților care nu furnizează o justificare valabilă în acest sens, aduce atingere dreptului creditorului la respectarea bunurilor sale, drept protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, așa cum s-a statuat în Hotărârea din 24 martie 2005 pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, paragraful 24, precum și în Hotărârea din 19 martie 1997 pronunțată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41.

Intimatul-pârât Ministerul Educației a depus întâmpinare prin intermediul căreia a invocat excepția nulității recursului pentru neformularea unor critici de nelegalitate la adresa sentinței atacate, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant, prin reprezentant, a depus răspuns la întâmpinarea Ministerului Educației, solicitând respingerea excepției nulității și a apărărilor formulate pe fondul cauzei.

Asupra excepției nulității recursului, instanța de control judiciar s-a pronunțat la termenul de dezbateri din data de 22.02.2024, în sensul respingerii, conform celor reținute în practicaua acestei decizii.

II. Soluția Înaltei Curți asupra recursului.

Analizând sentința recurată raportat la criticile din recurs, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., la apărările formulate prin întâmpinarea și răspunsul la întâmpinare depuse în cauză, și la normele legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este nefondat și îl va respinge în consecință pentru considerentele ce succed.

Față de obiectul demersului judiciar inițiat de A., în calitate de reprezentant al reclamantului B., întemeiat pe art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., astfel cum a fost consemnat la pct. I.1. din decizie, instanța de contencios administrativ și fiscal învestită cu soluționarea acestuia a reținut că este întemeiată excepția inadmisibilității și a respins pe acest temei acțiunea reclamantului.

Cererea părții a vizat executarea sentinței nr. 12 din 10.06.2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, rămasă definitivă prin decizia nr. 2980/19.05.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin care debitorul Ministerul Educației Naționale a fost obligat la plata sumei de 100 RON/zi de întârziere, începând cu 19.09.2019 și până la data formulării răspunsului la petițiile depuse de reclamant în zilele de 26.04. și 03.05.2017.

Titlul executoriu invocat în speță este reprezentat de sentința nr. 173 din 21.11.2022 a Curții de Apel Oradea, pronunțată în dosarul nr. x/2022, rămasă definitivă prin neapelare, prin care s-a fixat în favoarea reclamantului suma definitivă cu titlu de penalități de întârziere, după trecerea perioadei de 3 luni în care debitorul nu și-a executat obligația prevăzută în titlul executoriu (perioada 19.08.2021-21.11.2022) în cuantum de 100 RON/fiecare zi de întârziere, respectiv suma de 46.000 RON.

Astfel, având în vedere că de la data de 27.02.2023 debitorul nu și-a respectat obligațiile stabilite prin titlul executoriu, reclamantul a solicitat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni, respectiv 22.11.2022-23.02.2023, până la stingerea completă a obligației.

Sentința de fond a fost criticată de reclamant sub aspectul soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii, formulând critici circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ.

1.1. Critica recurentului circumscrisă primului caz de casare invocat constă în faptul că instanța a făcut referire, în motivarea soluției de admitere a excepției inadmisibilității, la decizia nr. 16/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, fără a pune în discuția conmtradictorie a părților excepția invocată prin raportare la decizia evocată. În atare condiții, a considerat recurentul că a fost nerespectat principiul contradictorialității procesului civil.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Normele de procedură propriu-zisă sunt acele norme care determină ordinea firească a judecății potrivit etapelor și fazelor pe care le parcurge procesul civil sau care stabilesc principiile fundamentale ale dreptului procesual civil. De exemplu, normele care stabilesc principiile privind contradictorialitatea, publicitatea dezbaterilor, oralitatea, nemijlocirea, continuitatea, dreptul la apărare, rolul activ al judecătorului, disponibilitatea, precum și normele care prevăd obligativitatea parcurgerii unei proceduri prealabile sesizării instanței. Așadar, este de observat că include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la pct. 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În speță, astfel cum s-a arătat, recurentul-reclamant a criticat sentința de fond din perspectiva încălcării principiului contradictorialității, apreciind că instanța a pronunțat o soluție nelegală ce atrage sancțiunea nulității.

Această primă critică a părții prin care i se impută instanței de fond încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității hotărârii, este apreciată a fi nefondată de către instanța de control judiciar.

Așa cum reiese din practicaua hotărârii atacate, la termenul de dezbateri din 31 mai 2023, instanța a pus în discuția contradictorie a părților, pe lângă alte chestiuni prealabile, excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Educației prin întâmpinare, partea reclamantă având posibilitatea să pună concluzii și să formuleze apărări cu privire la această excepție, prin reprezentantul său convențional prezent la termenul respectiv, dovadă fiind cele consemnate în sentință.

Faptul că instanța nu a făcut referire în mod expres la decizia invocată, pronunțată de Înalta Curte în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare, nu constituie un motiv de nelegalitate a hotărârii atacate pe motivul încălcării principiului de drept al contradictorialității procesului, având în vedere că aspectele în raport de care a fost invocată excepția inadmisibilității pusă în discuție vizează chiar problema de drept dedusă judecății prin acțiunea reclamantului, mai precis aplicabilitatea sau inaplicabilitatea, în contenciosul administrativ, a prevederilor art. 906 alin. (4), conform cărora suma definitivă cu titlu de penalități de întârziere prevăzută de lege ar putea fi stabilită periodic, după trecerea fiecărui termen de 3 luni, în caz de neexecutare a obligației.

Hotărârea prealabilă privind dezlegarea unei chestiuni de drept nu creează o normă de drept nouă, ci oferă o interpretare unitară unei norme deja existente, printr-o decizie care se publică în Monitorul Oficial al României și are efect obligatoriu erga omnes, conform art. 521 alin. (3) C. proc. civ., astfel că nu se poate susține că instanța de fond avea obligația să pună în discuția contradictorie a părților, în concret, incidența acestei hotărâri, cum pretinde recurentul-reclamant. Aceasta deoarece partea reclamantă a înțeles să-și întemeieze acțiunea introductivă chiar pe dispozițiile art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., care au făcut obiectul sesizării soluționate prin decizia nr. 16/2017, stabilind obiectul și limitele procesului, așa încât nu se poate reține că nu ar fi avut cunoștință de aspectele dezlegate în legătură cu temeiul juridic invocat, cu atât mai mult cu cât a beneficiat de asistență juridică, fiind reprezentat de avocat.

De altfel, se observă că reprezentantul convențional al reclamantului a fost interpelat de către instanța de fond în legătură cu excepția invocată, acesta precizând că, în condițiile în care pârâtul nu și-a îndeplinit obligațiile, deși a fost stabilită o sumă definitivă cu titlu de penalități, va face cerere o dată la 3 luni pentru stabilirea periodică a unei sume definitive.

Pentru toate aceste argumente, nu se poate susține cu suficient temei că instanța de fond a încălcat principiul contradictorialității astfel cum este acesta reglementat la art. 14 din C. proc. civ., potrivit căruia: "(4) Părțile au dreptul de a discuta și argumenta orice chestiune de fapt sau de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanță din oficiu" iar "(5) Instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate".

În concluzie, Înalta Curte reține că prima instanță a respectat regulile de procedură incidente în speță, precum și principiul contradictorialității procesului civil, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

1.2. Analizând sentința atacată și din perspectiva criticilor circumscrise celui de-al doilea motiv de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acesta nu este întrunit în speță, susținerile părții recurente neputând fi validate, deoarece soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Articolul 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului legal.

Sub un prim aspect de nelegalitate, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond a încălcat și a aplicat în mod greșit normele de drept material cuprinse la art. 906 alin. (4) C. proc. civ., opinând că aceste dispoziții legale se impun a fi interpretare în sensul că poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu-și execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă.

Din analiza dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a înțeles să pună la dispoziția creditorului, în cazul obligațiilor de a face, două mijloace de constrângere, în cazul în care debitorul nu înțelege să execute de bunăvoie obligația stabilită în sarcina sa prin titlu executoriu, respectiv: amenda ce poate fi aplicată conducătorului autorității publice debitoare și penalitățile pe zi de întârziere ce se aplică autorității debitoare.

Altfel spus, dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 instituie, pe de o parte, un mijloc de constrângere a autorității publice pentru executarea obligațiilor stabilite în sarcina sa și, pe de altă parte, reglementează o formă de răspundere juridică, drept sancțiune a atitudinii de pasivitate a autorității publice și a conducătorului acesteia, scopul aplicării amenzii și al acordării acestor penalități fiind acela al constrângerii debitorului obligației stabilite prin hotărâre definitivă să o execute, iar nu al reparării unui eventual prejudiciu încercat de creditor, ca urmare a neexecutării în termen a obligației de către debitor.

Doar în măsura în care debitorul nu înțelege să execute obligația de a face, deși au fost aplicate măsurile de constrângere pentru o perioadă de 3 luni în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2204, legiuitorul a prevăzut în mod distinct posibilitatea acoperirii prejudiciului suportat de creditor sub forma acordării de despăgubiri, în condițiile art. 24 alin. (4) din lege, odată cu stabilirea sumei definitive a penalităților.

Deși trimiterea din art. 24 alin. (3) este făcută de legiuitor la întregul art. 906 din C. proc. civ., aceste norme se interpretează și se aplică prin prisma art. 28 din Legea nr. 554/2004, astfel că, din conținutul art. 906 se integrează în contextul reglementării speciale cuprinse în art. 24 din Legea nr. 554/2004 numai alin. (2) și (3) referitoare la cuantumul penalităților, pe calea contestației la executare, dacă debitorul va fi executat obligația prevăzută în titlul executoriu și va fi dovedit existența unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării. Nu sunt aplicabile prevederile art. 906 alin. (1), fiind incompatibile cu termenele prevăzute în art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și cele de la alin. (4) ale aceluiași art. 906, întrucât sunt dublate de normele speciale ale art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în cadrul procedurii reglementate de acest din urmă text de lege precizat, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere fixate în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din lege nu a stabilit acest lucru.

În speță, reclamantul a apelat la procedura specială de executare prevăzută de Legea contenciosului administrativ și i-a fost stabilită suma definitivă reprezentând penalități de întârziere pentru neîndeplinirea obligației de către pârâtul debitor, iar prin demersul judiciar ce face obiectul dosarului de față a solicitat a doua oară stabilirea unei sume de bani definitive cu titlu de penalități de întârziere.

Or, în materia contenciosului administrativ nu mai pot fi solicitate penalități după perioada de trei luni în care au fost aplicate măsurile de constrângere a debitorului, modificările C. proc. civ. neavând niciun efect asupra dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, a căror interpretare este clară în sensul că nu se completează cu normele cuprinse în art. 906 din C. proc. civ.

Altfel spus, fixarea sumei definitive cu titlul de penalități de întârziere se poate solicita doar în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu în temeiul art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., având în vedere că hotărârea a cărei executare se solicită este pronunțată în materia contenciosului administrativ.

Incompatibilitatea prevederilor art. 906 alin. (4), teza finală din C. proc. civ. cu procedura de executare specifică în materia contenciosului administrativ reiese și din considerentele Deciziei nr. 31 din 24 aprilie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 693 din 28 iulie 2023.

Este nefondată și va fi respinsă ca atare și critica recurentului referitoare la încălcarea și aplicarea greșită, de către prima instanță, a normelor legale ce vizează nerespectarea drepturilor sale protejate de art. 1 din Protocolul 1 la Convenție ca urmare a permiterii unei instituții a Statului tomân să nu execute o hotărâre judecătorească definitivă, având drept consecință, în opinia părții, pierderea garanțiilor art. 6 de care ar fi trebuit să beneficieze în fața instanțelor judecătorești.

După cum s-a reținut și de către Curtea Europeană a Dreptului Omului în jurisprudența în materie, accesul la justiție nu este un drept absolut, ci, se pretează la limitări, admisibile, cum sunt și condițiile formulării unei acțiuni în fața instanței de contencios administrativ, ținând cont de faptul că prin chiar natura sa necesită o reglementare din partea statului, iar statele contractante se bucură de o anumită marjă de apreciere, adică au o libertate în alegerea mijloacelor proprii să permită sistemului lor judiciar să răspundă exigențelor articolului 6 din Convenție.

Or, faptul că legea aplicabilă stabilește condiții speciale pentru promovarea unei acțiuni în contencios administrativ sub aspectul admisibilității acesteia, nu poate fi interpretat ca o nerespectare a drepturilor protejate de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, respectiv ca o limitare a accesului părții la justiție sau ca o negare a dreptului acesteia la un proces echitabil, prin prisma art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, întrucât legiuitorul este cel care stabilește procedura de judecată, inclusiv condițiile și termenele în care părțile pot formula acțiunile în justiție, iar în cazul acțiunii deduse judecății în prezenta cauză, acestea au fost reglementate expres și limitativ în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, tocmai prin prisma caracterului special al acesteia, nefiind permisă punerea în discuție a executării unei hotărâri definitive pentru alte motive decât cele formulate cu respectarea termenului legal sau cu nerespectarea cerințelor legale imperative.

În consecință, întrucât nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinței de fond, aceasta fiind pronunțată cu respectarea regulilor de procedură și cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale incidente în materie, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul și va menține sentința atacată sub aspectele criticate ce vizează soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă,celelalte chestiuni referitoare la fondul pretențiilor deduse judecății excedând cadrului procesual de față.

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul și va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., în calitate de reprezentant al reclamantului B., împotriva sentinței nr. 142 din 31 mai 2023 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.