ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 46/2024

S-a luat în examinare sesizarea formulată de către Curtea de Apel Brașov - Secția penală în Dosarul nr. 7.387/197/2021, prin care se solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: " Dacă infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții constând în continuarea executării lucrărilor, după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală?"

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală a fost constituit conform prevederilor art. 476 alin. (6) raportat la art. 473 alin. (8) din Codul de procedură penală și ale art. 34 alin. (4) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare.

Ședința este prezidată de către președintele Secției penale a Înaltei Curți de Casație și Justiție, doamna judecător Eleni Cristina Marcu.

La ședința de judecată participă Florin Nicușor Mihalache, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Ecaterina Nicoleta Eucarie, procuror în cadrul Secției judiciare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, învederând că, drept urmare a solicitărilor formulate, în temeiul art. 476 alin. (10) raportat la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală, au fost transmise puncte de vedere de către curțile de apel, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Universitatea Babeș-Bolyai din Cluj Napoca - Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timișoara - Facultatea de Drept și Academia de Studii Economice - Facultatea de Drept.

Totodată, a arătat că raportul întocmit de către judecătorul-raportor a fost depus la dosar în data de 26 august 2024, acesta fiind comunicat părților, potrivit dispozițiilor art. 476 alin. (9) din Codul de procedură penală.

Președintele Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, doamna judecător Eleni Cristina Marcu, a acordat cuvântul în dezbateri.

Reprezentantul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, doamna procuror Ecaterina Nicoleta Eucarie, având cuvântul referitor la chestiunea de drept supusă dezlegării, a învederat că, în cauză, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 475 din Codul de procedură penală.

Pe fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția judiciară, a considerat că infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, nu vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală.

În susținerea acestui punct de vedere a învederat că prin sintagma "organe de control" din conținutul infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, analizând textele legii, gramatical dar și sistematic, legiuitorul a urmărit să realizeze o distincție clară între organele judiciare - procurorul și instanța, ce desfășoară activități în cadrul unui proces penal ce privește infracțiunile prevăzute de acest act normativ, și organele de control cu atribuții în ceea ce privește disciplina în construcții, atribuțiile fiecărei categorii de organe fiind explicit menționate, iar competența lor fiind, astfel, strict delimitată prin lege.

Prin incriminarea faptei de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, legiuitorul a avut în vedere situația în care atragerea răspunderii contravenționale s-a dovedit insuficientă pentru realizarea obiectivului urmărit prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, respectiv acela de a asigura disciplina în construcții, întrucât contravenientul a perseverat în conduita sa ilicită, continuând executarea lucrărilor în ciuda sancțiunii amenzii și a măsurii complementare a opririi executării lucrărilor.

Atunci când răspunderea contravențională se dovedește a fi insuficientă, legiuitorul a stabilit că această perseverare în conduită a contravenientului trece din sfera ilicitului contravențional în cea a ilicitului penal, care, prin mijloacele sale coercitive specifice, asigură realizarea scopurilor urmărite prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Această concluzie se desprinde atât în urma analizei coroborate a tuturor dispozițiilor din cap. III al Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, intitulat "Răspunderi și sancțiuni", astfel cum au fost prezentate în paragrafele anterioare, cât și din analiza comparativă a versiunilor legii, de la intrarea în vigoare și până în prezent.

Astfel, se observă că în forma intrată în vigoare la data de 7 august 1991, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții nu prevedea incriminări în conținutul său, ci doar sancțiuni contravenționale pentru nerespectarea dispozițiilor sale, inclusiv măsura complementară a opririi executării lucrărilor (art. 28).

Infracțiunea de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi a prevăzut în conținutul său, de la momentul introducerii sale prin Legea nr. 125/1996 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, condiția ca executarea lucrărilor să continue după "dispunerea opririi lor de către organele care au aplicat amenda contravențională."

Această condiție a fost păstrată de legiuitor chiar și ulterior introducerii, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 231/2000, a posibilității ca procurorul sau instanța, în cursul procesului penal, să dispună oprirea ca măsură provizorie, temporară a executării lucrărilor.

Coexistarea infracțiunii în configurația menționată, cu prevederea separată referitoare la măsura opririi temporare ca măsură provizorie a executării lucrărilor dispusă de procuror sau instanță, denotă intenția inițială a legiuitorului, pe care însă a păstrat-o și în modificările ulterioare aduse legii, de a incrimina ca infracțiune doar acea conduită constând în nerespectarea măsurii opririi lucrărilor dispuse de organele de control (administrative) subsecvent parcurgerii procedurii răspunderii contravenționale și nu fapta de nerespectare a măsurii opririi temporare dispuse de procuror sau instanță în cursul procesului penal.

Constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, președintele Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală a declarat dezbaterile închise, iar completul a reținut dosarul în pronunțare asupra problemei de drept supuse dezlegării.

Prin încheierea din ședința publică din data de 8 februarie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 7.387/197/2021, Curtea de Apel Brașov - Secția penală, în baza art. 476 alin. (1) raportat la art. 475 din Codul de procedură penală, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: " Dacă infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor, după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală"?

Sesizarea a fost înregistrată sub nr. 1.318/1/2024 pe rolul Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală. II. Expunerea succintă a cauzei

Prin Rechizitoriul nr. 535/P/2020, întocmit de Parchetul de pe lângă Tribunalul Brașov la data de 1.04.2021, înregistrat la data de 8.04.2021 cu nr. 7.387/197/2021, s-a dispus trimiterea în judecată a inculpaților: - V.M. pentru săvârșirea infracțiunilor de "executare fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții", prevăzută de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, și "continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii", prevăzută de art. 24 lit. b) din aceeași lege, ambele cu aplicarea art. 38 alin. (1) din Codul penal; - S.C. D.V.D.L. - S.R.L. pentru săvârșirea infracțiunilor de "executare fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții", prevăzută de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, și "continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii", prevăzută de art. 24 lit. b) din aceeași lege, ambele cu aplicarea art. 38 alin. (1) din Codul penal.

În fapt, în cuprinsul actului de sesizare s-a reținut, în esență, că, începând cu anul 2018 și până la data de 18.03.2019, inculpatul V.M. și societatea sa S.C. D.V.D.L. - S.R.L. au efectuat lucrări de construire la imobilul situat în Brașov, str. Matei Basarab nr. X, județul Brașov, imobil ce face parte din zona protejată Ansamblul urban-Blumăna-Dealul Cetății, cod LMI BV-II-a-B-11297, fără a respecta prevederile Autorizației de construire nr. 1.018 din 27.12.2017, lucrări de construire constând în demolarea în totalitate a imobilului situat la adresa de mai sus, fără a menține fațada principală așa cum este specificat în autorizația de construire, activități efectuate în beneficiul S.C. D.V.D.L. - S.R.L. care deține calitatea de proprietar, beneficiar și executant.

Începând cu data de 11.09.2019, inculpatul V.M. și societatea sa, S.C. D.V.D.L. - S.R.L., au continuat să efectueze lucrări de construire la imobilul situat în Brașov, str. Matei Basarab nr. X, județul Brașov, după emiterea ordonanței procurorului din data de 9.08.2019 de oprire temporară a lucrărilor, activități efectuate în beneficiul S.C. D.V.D.L. - S.R.L. care deține calitatea de proprietar, beneficiar și executant.

Prin Sentința penală nr. 1.343 din data de 11.09.2023, pronunțată în Dosarul cu nr. 7.387/197/2021, Judecătoria Brașov a hotărât următoarele: - în baza art. 396 alin. (5) din Codul de procedură penală raportat la art. 16 alin. (1) lit. b) teza I din Codul de procedură penală (fapta nu este prevăzută de legea penală), l-a achitat pe inculpatul V.M. pentru săvârșirea infracțiunii de executare fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, prevăzută de art. 24 lit. a) din aceeași lege; - în baza art. 396 alin. (1) și (3) din Codul de procedură penală raportat la art. 80 din Codul penal, a renunțat la aplicarea pedepsei față de inculpatul V.M. pentru săvârșirea infracțiunii de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii, prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (faptă din perioada 24.09.2019-11.12.2020).

În baza art. 81 din Codul penal, a aplicat inculpatului un avertisment și a atras atenția acestuia asupra conduitei sale viitoare și a consecințelor la care se expune dacă va mai comite infracțiuni, respectiv lipsa posibilității de a mai beneficia de instituția renunțării la aplicarea pedepsei, conform art. 80 alin. (2) lit. b) din Codul penal.

În baza art. 396 alin. (5) din Codul de procedură penală raportat la art. 16 alin. (1) lit. b) teza I din Codul de procedură penală (fapta nu este prevăzută de legea penală), a achitat inculpata subscrisă S.C. D.V.D.L. - S.R.L. pentru săvârșirea infracțiunii de executare fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, prevăzută de art. 24 lit. a) din aceeași lege.

În baza art. 396 alin. (1) și (3) din Codul de procedură penală raportat la art. 80 din Codul penal, a renunțat la aplicarea pedepsei față de inculpata S.C. D.V.D.L. - S.R.L. pentru săvârșirea infracțiunii de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii, prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (faptă din perioada 24.09.2019-11.12.2020).

În baza art. 81 din Codul penal, a aplicat inculpatei un avertisment și a atras atenția acesteia asupra conduitei sale viitoare și a consecințelor la care se expune dacă va mai comite infracțiuni, respectiv lipsa posibilității de a mai beneficia de instituția renunțării la aplicarea pedepsei, conform art. 80 alin. (2) lit. b) din Codul penal.

În baza art. 24 1 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și art. 256 din Codul de procedură penală, a respins ca neîntemeiată solicitarea procurorului de desființare a lucrărilor.

Referitor la executarea fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, infracțiune prevăzută de art. 24 lit. a) din aceeași lege

Instanța de fond a reținut că, potrivit art. 7 alin. (15) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în situația în care în timpul executării lucrărilor și numai în perioada de valabilitate a autorizației de construire survin modificări de temă privind lucrările de construcții autorizate, care conduc la necesitatea modificării acestora, titularul are obligația de a solicita o nouă autorizație de construire, potrivit prevederilor prezentei legi.

Prin anexa nr. 2 pct. 19 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, modificarea de temă este definită ca fiind orice schimbare inițiată de către investitor/proprietar care are în vedere funcțiunile și/sau capacitățile funcționale caracteristice, indicatorii tehnico-economici aprobați, soluțiile spațiale și/sau de amplasament și alte asemenea cerințe, care au fundamentat elaborarea documentației tehnice - D.T. care a stat la baza emiterii autorizației de construire.

Având în vedere faptul că definiția modificării de temă implică și aplicarea unor definiții de natură tehnică, s-a solicitat expertului, prin obiectul nr. 7, să precizeze dacă desființarea fațadei în cauza concretă a constituit o modificare de temă.

Expertul judiciar a arătat că desfacerea/demolarea fațadei și înlocuirea cu o zidărie conformă cu standardele actuale, dar cu conformarea impusă prin Avizul D.J.C. nr. 313/Z/15.10.2019, este o soluție tehnică, în condițiile în care s-au păstrat conformarea întregii clădiri și funcționalitățile autorizate.

În acest context, s-a apreciat că au devenit relevante prevederile Ordinului ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, prin care s-a clarificat diferența dintre modificarea de temă, prevăzută de art. 66 din norme și soluția tehnică, definită de art. 67 din norme.

În concret, deși inclusiv în cazul modificării soluțiilor tehnice este prevăzută necesitatea obținerii unei noi autorizații, prevederile art. 67 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009 stabilesc că, prin excepție de la prevederile alin. (1), pe bază de dispoziție de șantier dată de proiectantul lucrărilor și verificată de către un verificator de proiecte atestat în condițiile legii, precum și cu acordul scris al beneficiarului/investitorului/administratorului/managerului de proiect, după caz, se pot admite modificări locale ale soluțiilor tehnice din documentația tehnică - D.T. autorizată fără emiterea unei noi autorizații de construire, dacă: a) nu se modifică funcțiunea consemnată în autorizația inițială; b) se asigură respectarea prevederilor avizelor/acordurilor/punctului de vedere al autorității competente pentru protecția mediului, precum și ale actului administrativ al acesteia după caz, anexe la autorizația inițială; c) se asigură respectarea prevederilor Codului civil; d) nu se modifică condițiile de amplasament (regim de înălțime, POT, CUT, aliniament, distanțele minime față de limitele proprietății, ori aspectul construcției); e) nu sunt periclitate rezistența și stabilitatea clădirilor învecinate; f) se asigură respectarea prevederilor reglementărilor tehnice în domeniul securității la incendiu, g) se asigură economia de energie.

De asemenea, art. 67 alin. (3) din aceleași norme stabilește că se încadrează în prevederile alin. (2) și lucrările devenite necesare în cazuri speciale determinate de luarea în considerare a unor situații imprevizibile la faza de proiectare (ca urmare a unor decopertări, relevee de fundații etc.), care se execută la construcții existente, inclusiv la monumente istorice (cu avizul organismelor abilitate ale Ministerului Culturii și Cultelor).

S-a menționat că imobilul în cauză nu este monument istoric, nefiind necesar un alt aviz al Ministerului Culturii pentru dispoziția de șantier, context în care s-a apreciat că este întemeiată concluzia expertului, potrivit căreia, desființarea și refacerea fațadei ulterior, după aceeași formă și cu aceleași funcționalități, nu reprezintă o schimbare de temă, ci doar o soluție tehnică ce era exceptată de la condiția unei noi autorizații, fiind necesară doar emiterea unei dispoziții de șantier.

În concluzie, s-a conchis că desființarea fațadei nu este o modificare de temă și se încadrează în prevederile art. 67 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, astfel încât prin Dispoziția de șantier nr. 1 din 25.01.2019 s-a dispus în mod legal desființarea fațadei, fiind respectate limitele Autorizației de construcție inițiale nr. 1.018/2017.

Cu privire la continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, infracțiune prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991, instanța de fond a reținut că inculpații au continuat lucrările, după depășirea limitelor ACU nr. 816 din 29.08.2019, respectiv după realizarea subsolului, începând cu lucrările constatate în 24.09.2019 și până la 11.12.2020 (data până la care a fost învestită instanța și care se încadrează în limitele ordonanței de punere în mișcare a acțiunii penale).

În acest context, instanța de fond a reținut că, fapta inculpatului V.M. care, în calitate de reprezentant al inculpatei S.C. D.V.D.L. - S.R.L., începând cu data de 24.09.2019 și până în 11.12.2020 a continuat să efectueze lucrări de construire la imobilul situat în Brașov, str. Matei Basarab nr. X, județul Brașov, după emiterea ordonanței procurorului din data de 9.08.2019 de oprire temporară a lucrărilor, activități efectuate în beneficiul S.C. D.V.D.L. - S.R.L., care deține calitatea de proprietar, beneficiar și executant, întrunește elementele constitutive ale infracțiunii de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii, prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991.

Împotriva sentinței penale au formulat apel, în termenul legal, Parchetul de pe lângă Judecătoria Brașov, Consiliul Local al Municipiului Brașov și inculpații S.C. D.V.D.L. - S.R.L. și V.M.

La termenul din data de 23.11.2023, inculpații S.C. D.V.D.L. - S.R.L. și V.M. au solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, respectiv dacă în interpretarea art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, organele de urmărire penală au calitatea de organe de control.

La termenul de judecată din data de 8.02.2024, Curtea de Apel Brașov - Secția penală a respins cererea formulată de inculpați, având ca obiect sesizarea Înaltei Curți Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept dacă, în interpretarea art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991, organele de urmărire penală au calitatea de organe de control, punând însă în discuție același tip de sesizare, însă pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "dacă infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor, după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, are în vedere aceeași conduită interzisă incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, în cazul sistării lor de către organele de urmărire penală".

Prin încheierea din data de 8 februarie 2024, Curtea de Apel Brașov - Secția penală a dispus, în temeiul art. 475 din Codul de procedură penală, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea acestei chestiuni de drept. III. Opinia completului care a dispus sesizarea și punctele de vedere exprimate de procuror și de inculpați III.1. Cu privire la admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Completul de judecată care a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 475 din Codul de procedură penală, respectiv Secția penală a Curții de Apel Brașov este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-un recurs în interesul legii asupra chestiunii de drept, iar chestiunea de drept supusă dezbaterii este hotărâtoare asupra soluției pe fond a cauzei cu privire la latura penală. III.2. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Completul de judecată a constatat că prin chestiunea de drept invocată se solicită, în esență, lămurirea chestiunii "dacă infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor, după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală"?

Chestiunea de drept invocată reprezintă o veritabilă chestiune de drept, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, având în vedere dispozițiile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

Astfel, potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, "Președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz".

Art. 28 alin. (1) din același act normativ prevede că: "Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției".

Din analiza exhaustivă a conținutului art. 26 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, ce enumeră contravențiile ce pot fi comise în materie (forma în vigoare nesuferind modificări față de momentul epuizării activității infracționale), Curtea de Apel Brașov - Secția penală a constatat că operațiunile menționate la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) ce pot constitui contravenții, respectiv executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor și executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor, exceptează lucrările circumscrise art. 3 alin. (1) lit. b) din aceeași lege, constând în lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum și orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate (...) la construcții amplasate în zone de protecție a monumentelor și în zone construite protejate, cum este cazul celor din prezenta speță.

Or, este evident că o conduită ilicită, având tipicitatea detaliată în art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, dar care vizează lucrările prevăzute la art. 3 lit. b), poate constitui doar infracțiune, atât timp cât art. 24 lit. a) din aceeași lege incriminează ca infracțiune "executarea fără autorizație de construire sau de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), cu excepțiile prevăzute de lege".

În acest context, instanța de sesizare a apreciat că, în ipoteza decelării unor conduite neconforme Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, dar care vizează imobilele prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b), nu poate fi incident art. 28, organele de control neputând dispune sistarea lucrărilor, ci având doar opțiunea statuată în art. 32 alin. (4) teza a II-a, respectiv "Organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmărire penală sesizate și, după caz, instanței să dispună oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal".

Odată efectuată această sesizare, care s-a realizat și în prezenta cauză, procurorul poate dispune sistarea lucrărilor, ceea ce în speță s-a dispus prin ordonanța din data de 9.08.2019, în aplicarea corelativă a art. 24 1 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, conform căruia "Procurorul sau instanța de judecată poate dispune, din oficiu sau la cerere, oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal".

Așadar, chestiunea de drept ridicată în cauză și care necesită dezlegare din partea Înaltei Curți de Casație și Justiție este de a se determina dacă o conduită ilicită de continuare a lucrărilor în ipoteza sistării lor de către organul de urmărire penală constituie deopotrivă infracțiune, atât timp cât art. 24 lit. b) incriminează doar continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii.

În opinia Curții de Apel Brașov - Secția penală, omisiunea legiuitorului este regretabilă, deschizând practic posibilitatea neincriminării unei conduite constând în executarea lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de urmărire penală, care poate interveni doar în cazul imobilelor având tocmai o valoare arhitecturală și istorică deosebită, subsumate art. 3 alin. (1) lit. b), în toate celelalte cazuri organele de control fiind ținute ca, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, să dispună oprirea executării lucrărilor, adițional sau alternativ celorlalte măsuri prevăzute de art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. III.3. Punctele de vedere cu privire la dezlegarea chestiunii de drept exprimate în cauză de reprezentantul Ministerului Public și de inculpați

Reprezentantul Ministerului Public a apreciat că se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru dezlegarea acestei chestiuni, având în vedere că din cuprinsul legii nu rezultă care ar putea fi sancțiunea care s-ar aplica ca urmare a opririi lucrărilor de către procuror sau de instanța de judecată. S-a arătat că legea lasă la latitudinea procurorului și instanței de judecată o posibilitate de a opri lucrările, dar cu toate acestea nu se înțelege dacă această posibilitate ar fi sancționată sau nu în penal.

Apelanții intimați inculpați V.M. și S.C. D.V.D.L. - S.R.L. au arătat că este util ca Înalta Curte de Casație și Justiție să lămurească în ce măsură neoprirea lucrărilor, atunci când această oprire este dispusă de procuror, este sancționabilă în planul dreptului penal sau este sancționabilă doar în planul unei amenzi judiciare, ca urmare a nerespectării unei dispoziții date de către un organ judiciar. IV. Examenul jurisprudenței în materie

În conformitate cu dispozițiile art. 476 alin. (10) din Codul de procedură penală cu referire la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală, s-au solicitat punctele de vedere ale instanțelor judecătorești asupra chestiunii de drept supuse dezlegării.

În urma consultării materialelor transmise de către curțile de apel și instanțele arondate acestora, s-a constatat că punctele de vedere nu sunt unitare, fiind identificate două orientări:

Într-o primă opinie, regăsită în informațiile transmise de curțile de apel Bacău, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Oradea, Pitești, Suceava și Timișoara, de tribunalele Alba, Argeș, Bacău, Caraș-Severin, Dolj, Galați și Olt, precum și de judecătoriile Alba Iulia, Bârlad, Bicaz, Bistrița, Brad, Brașov, Caransebeș, Câmpulung, Hațeg, Hârlău, Hunedoara, Novaci, Oradea, Pașcani, Pitești, Reghin, Reșița, Sectorul 5 București, Sibiu, Târgu Cărbunești, Târgu Jiu, Târgu-Neamț și Timișoara, s-a opinat în sensul că infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală.

În susținerea acestei opinii s-a arătat că, potrivit art. 24 1 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, procurorul sau instanța de judecată poate dispune, din oficiu sau la cerere, oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal.

Atunci când se constată indicii ale săvârșirii unei infracțiuni, dispunerea încetării temporare a lucrărilor se dispune de către procuror care, raportat la infracțiunea prevăzută de art. 24 lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, este asimilat unui organ de control, acesta având în atribuții supravegherea urmăririi penale cu privire la infracțiune.

S-a mai arătat că, deși art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții face trimitere la organele de control, din moment ce, în situația lucrărilor prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. b) din același act normativ, sistarea lucrărilor poate fi dispusă numai de organul judiciar, la cererea organului de control, nerespectarea interdicției impuse de organul judiciar de a continua executarea lucrărilor întrunește elementele constitutive ale infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

În acest context, s-a apreciat că, dacă legiuitorul a înțeles să sancționeze penal conduita unei persoane de a continua să execute lucrările prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții după dispunerea sistării acestora de către organul de control, cu atât mai mult a dorit să sancționeze penal conduita persoanei care continuă să execute lucrările prevăzute de art. 3 alin. (1) lit. b) din același act normativ, lucrări care vizează construcții clasificate ca fiind monumente istorice.

În cea de-a doua opinie, regăsită în informațiile transmise de curțile de apel București și Iași, tribunalele Arad, Bistrița-Năsăud, Brașov, Brăila, București, Cluj, Covasna, Gorj, Giurgiu, Hunedoara, Ialomița, Iași, Ilfov, Neamț, Teleorman, Tulcea, Vaslui și Vâlcea, precum și de judecătoriile Agnita, Aiud, Bălcești, Brăila, Calafat, Caracal, Constanța, Corabia, Craiova, Deta, Deva, Huși, Iași, Oravița, Petroșani, Roman, Sectorul 1 București, Sectorul 2 București, Sectorul 3 București, Sectorul 4 București, Sectorul 6 București, Slatina, Vaslui, Vișeu de Sus și Zărnești, s-a opinat în sensul că fapta persoanei, constând în continuarea executării unor lucrări, deși există o dispoziție de oprire a acestora dată de procuror, nu reprezintă infracțiunea prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

În susținerea acestei opinii s-a arătat că, potrivit art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii. În contextul în care dispoziții legale fac referire, în mod expres, la dispunerea opririi lucrărilor de către organele de control competente, existența elementului material al infracțiunii este circumstanțiată de continuarea executării lucrărilor după oprirea acestora de organele de control.

Noțiunea de organ de control, în sensul Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, rezultă din dispozițiile art. 27 al aceluiași act normativ, potrivit cărora "președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz".

S-a considerat că, din cuprinsul acestor dispoziții, reiese cu claritate că procurorul nu este un organ de control în sensul Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Chiar din cuprinsul dispoziției reiese că norma distinge clar între organele de control competente și organele de urmărire penală. Or, dat fiind faptul că nu există nicio altă dispoziție în cuprinsul actului normativ care să tindă la înglobarea organelor de urmărire penală în noțiunea de organ de control, s-a dedus că nu poate fi admisă o interpretare care să susțină o astfel de includere.

S-a considerat că, în caz contrar, s-ar da un sens autonom noțiunii de organ de control, cuprinsă în dispozițiile art. 24 lit. b) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, care ar fi contrar sensului dat aceleiași noțiuni de dispozițiile art. 27 al aceluiași act normativ, fără vreun indiciu clar din interpretarea logico-sistematică a actului normativ că noțiunea ar fi întrebuințată cu un sens autonom.

S-a considerat că o astfel de interpretare ar fi imprevizibilă. De altfel, s-a apreciat că ar depăși limitele unei simple interpretări, constituind o veritabilă analogie în defavoarea inculpatului. Ca atare, atribuirea sensului că noțiunea de organ de control include și organele de urmărire penală ar fi de natură să ducă la încălcarea principiului legalității, sub aspectul lex stricta.

Ca atare, asimilarea sistării lucrărilor, dispusă de organele de urmărire penală, cu dispunerea opririi acestora de către organele de control competente ar exceda limitelor noțiunii întrebuințate de art. 24 lit. b) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și ar reprezenta o analogie în defavoarea inculpatului.

Din perspectiva situației premisă a dispozițiilor art. 24 lit. b) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții s-a reținut că acestea impun două condiții cumulative: (i) existența unei dispoziții de oprire a lucrărilor; și (ii) oprirea lor să fie dispusă de un organ de control competent.

Dat fiind că organele de urmărire penală nu reprezintă organe de control competente, pentru motivele deja expuse, cel puțin una dintre cele două condiții cumulative nu este îndeplinită.

De asemenea, conform art. 28 alin. (1) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, "odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției".

Astfel, de regulă, în sensul actului normativ, oprirea lucrărilor poate fi dispusă doar de organele de control (deci nu de organele de urmărire penală) și doar cu ocazia constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b).

De asemenea, atunci când organele de urmărire penală dispun sistarea lucrărilor, acestea o fac doar la sesizarea organelor de control, conform art. 32 alin. (4) teza a II-a din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. În condițiile date, inclusiv atunci când se menționează posibilitatea opririi lucrărilor de către organele de urmărire penală, se menține ferm distincția dintre acestea și organele de control.

Faptul că art. 24 1 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții arată că procurorul poate dispune, din oficiu sau la cerere, oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal, nu este de natură să conducă la concluzia că o astfel de dispoziție ar putea întruni cerințele pentru a constitui situație premisă a infracțiunii prevăzute de art. 24 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții.

De asemenea, s-a apreciat că există un vid legislativ, nefiind incriminată de legiuitor conduita constând în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de urmărire penală, acesta neputând fi acoperit prin aplicarea normelor de drept substanțial prin analogie.

Curțile de apel Alba Iulia, Brașov și Târgu Mureș, tribunalele Călărași, Constanța, Maramureș, Sălaj, Timiș și Vrancea, precum și judecătoriile Babadag, Băilești, Beclean, Brezoi, Costești, Dragomirești, Făgăraș, Hârșova, Întorsura Buzăului, Mangalia, Măcin, Medgidia, Moldova Nouă, Motru, Năsăud, Răducăneni, Rupea, Segarcea, Sfântu Gheorghe, Sighetul Marmației, Târgu Lăpuș, Târgu Secuiesc și Tulcea au menționat doar că nu au identificat practică judiciară fără a comunica puncte de vedere cu privire la problemele de drept supuse dezlegării. V. Jurisprudența relevantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Atât din perspectiva hotărârilor obligatorii, menite să asigure dezlegarea unor chestiuni de drept, cât și în ceea ce privește deciziile de speță, în urma examenului de jurisprudență efectuat la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție de către Direcția legislație, jurisprudență și contencios - Serviciul pentru studiu și unificarea jurisprudenței, nu au fost identificate hotărâri care să prezinte relevanță asupra chestiunii de drept supusă dezlegării. VI. Jurisprudența relevantă a Curții Constituționale

În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Constituționale a României, nu au fost identificate hotărâri care să prezinte relevanță pentru problema de drept analizată. VII. Jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului

În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului, nu au fost identificate hotărâri care să prezinte relevanță pentru problema de drept analizată. VIII. Punctul de vedere al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat că sesizarea formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate, iar cu privire la fondul sesizării a apreciat că infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, nu vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală.

În susținerea acestui punct de vedere a învederat că prin sintagma "organe de control" din conținutul infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, analizând textele legii, gramatical dar și sistematic, legiuitorul a urmărit să realizeze o distincție clară între organele judiciare - procurorul și instanța, ce desfășoară activități în cadrul unui proces penal ce privește infracțiunile prevăzute de acest act normativ și organele de control cu atribuții în ceea ce privește disciplina în construcții, atribuțiile fiecărei categorii de organe fiind explicit menționate, iar competența lor fiind, astfel, strict delimitată prin lege.

Prin incriminarea faptei de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, legiuitorul a avut în vedere situația în care atragerea răspunderii contravenționale s-a dovedit insuficientă pentru realizarea obiectivului urmărit prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, respectiv aceea de a asigura disciplina în construcții, întrucât contravenientul a perseverat în conduita sa ilicită, continuând executarea lucrărilor în ciuda sancțiunii amenzii și a măsurii complementare a opririi executării lucrărilor.

Atunci când răspunderea contravențională se dovedește a fi insuficientă, legiuitorul a stabilit că această perseverare în conduită a contravenientului trece din sfera ilicitului contravențional în cea a ilicitului penal, care, prin mijloacele sale coercitive specifice, asigură realizarea scopurilor urmărite prin Legea nr. 50/1991.

Această concluzie se desprinde atât în urma analizei coroborate a tuturor dispozițiilor din capitolul III al Legii nr. 50/1991, intitulat "Răspunderi și sancțiuni", astfel cum au fost prezentate în paragrafele anterioare, cât și din analiza comparativă a versiunilor legii, de la intrarea în vigoare și până în prezent.

Astfel, se observă că în forma intrată în vigoare la data de 7 august 1991 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții nu prevedea incriminări în conținutul său, ci doar sancțiuni contravenționale pentru nerespectarea dispozițiilor sale, inclusiv măsura complementară a opririi executării lucrărilor (art. 28).

Infracțiunea de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi a prevăzut în conținutul său, de la momentul introducerii sale prin Legea nr. 125/1996 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, condiția ca executarea lucrărilor să continue după "dispunerea opririi lor de către organele care au aplicat amenda contravențională."

Această condiție a fost păstrată de legiuitor chiar și ulterior introducerii, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 231/2000, a posibilității ca procurorul sau instanța, în cursul procesului penal, să dispună oprirea temporară, ca măsură provizorie, a executării lucrărilor.

Existența, în același timp, a infracțiunii în configurația menționată cu prevederea separată referitoare la măsura opririi temporare, ca măsură provizorie, a executării lucrărilor dispusă de procuror sau instanță denotă intenția legiuitorului de a incrimina ca infracțiune [cea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții] doar acea conduită constând în nerespectarea măsurii opririi lucrărilor dispuse de organele de control (administrative) subsecvent parcurgerii procedurii răspunderii contravenționale, iar nu fapta de nerespectare a măsurii opririi temporare dispuse de procuror sau instanță în cursul procesului penal. IX. Opinia specialiștilor consultați

În conformitate cu dispozițiile art. 476 alin. (10) raportat la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală a fost solicitată specialiștilor în drept penal opinia asupra chestiunii de drept supuse examinării.

Universitatea Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca - Facultatea de Drept a opinat în sensul că infracțiunea prevăzută de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivii legii, nu vizează și fapta unei persoane care continuă executarea lucrărilor după sistarea lor de către organele de urmărire penală.

În susținerea acestui punct de vedere s-a menționat că, printr-o interpretare logico-sistematică a prevederilor din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, organele de urmărire penală nu pot fi incluse în categoria organelor de control competente, potrivit legii.

În acest sens s-a arătat că art. 27 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții face o deosebire clară între organele de control avute în vedere de legiuitor și organele de urmărire penală, astfel: - conform alin. (3), contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepția celor de la lit. h), h 1 ), i)-k) și o), se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare; - totodată, alin. (3 1 ) prevede faptul că, pe lângă autoritățile prevăzute la alin. (3), pentru lucrările aferente infrastructurii de transport de interes național, autorizate de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepția celor de la lit. c), d), h)-l), se constată și se sancționează și de către organele de control desemnate ale Ministerului Transporturilor; - nu în ultimul rând, conform alin. (4) din cadrul aceluiași articol, contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. h), h 1 )