ÎCCJ — Refuzul unității administrative de a deconta contravaloarea cheltuielilor de transport al elevilor care nu au putut fi școlarizați în localitatea de domiciliu, datorate operatorului de transport în…

Obiectul cauzei: Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27.10.2021, inițial, pe rolul Tribunalului Vâlcea, Secția a II a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ulterior declinată în favoarea Secției I civilă a aceleiași instanțe, prin încheierea nr. 144 din 28.10.2021, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat obligarea pârâtei Unitatea Administrativ Teritorială Județul Vâlcea, prin Consiliul Județean Vâlcea, la plata sumei de 211.309,25 lei, reprezentând contravaloarea serviciilor de transport elevi aferente lunilor februarie-iunie 2021, potrivit facturii fiscale seria TRA nr.1435/06.09.2021, prevalându-se de contractul de delegare a gestiunii serviciului de transport public județean de persoane prin curse regulate în județul Vâlcea, încheiat între părți la data de 22.03.2021 și de cadrul legislativ în materie (dispozițiile Legii nr. 262/2020, Legii nr. 92/2007, Legii nr. 1/2011, H.C.J Vâlcea nr. 187/2020).

Sentința pronunțată de tribunal: Prin sentința civilă nr. 590 din 17.03.2022, Tribunalul Vâlcea a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta U.A.T Județul Vâlcea, prin Consiliul Județean Vâlcea.

Decizia pronunțată de curtea de apel: Prin decizia civilă nr. 4454 din 21.09.2023, Curtea de Apel Pitești - Secția I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 590/2022, pronunțată de Tribunalul Vâlcea.

Calea de atac exercitată în cauză: Împotriva deciziei civile nr. 4454/2023, pronunțate Curtea de Apel Pitești, Secția I civilă, reclamanta S.C. A. S.A. a declarat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ. Recurenta a arătat că în mod nelegal instanța de apel a reținut că în sarcina intimatului nu este prevăzută expressis verbis în art.28 din contractul de delegare a gestiunii obligația corelativă de plată a cheltuielilor de transport și, prin urmare, intimatul nu poate fi obligat la plata sumei solicitate, neluând în considerare celelalte dispoziții legale cu care se completează clauzele contractuale, potrivit aceluiași art.28. Astfel, a susținut recurenta că instanța trebuia să dea eficiență dispozițiilor art.84 din Legea nr.1/2011 , în forma în vigoare la data de 22.03.2021 (data încheierii contractului) și februarie 2021 (momentul de început al prestării serviciului de transport), potrivit cărora elevii din învățământul preuniversitar acreditat/autorizat beneficiază de gratuitate la servicii publice de transport local și județean, rutier, naval, cu metroul, precum și feroviar la toate categoriile de trenuri, clasa a II a, pe tot parcursul anului calendaristic. Conform art.1 1 din Legea nr.1/2011, în vederea asigurării gratuității prevăzute la alin.1, decontarea cheltuielilor se face de la bugetul de stat, prin transfer, către unitățile administrative-teritoriale, iar potrivit art.12 din aceeași lege, gratuitatea este asigurată de către autoritățile administrației publice locale, prin subvenționarea operatorului de transport conform Legii serviciilor publice de transport persoane în unitățile administrativ-teritoriale nr.92/2007, cu modificările și completările ulterioare. A mai arătat recurenta că, în contra concluziei instanței de apel, potrivit căreia prevederile art.1270 alin.1 C.civ. nu sunt incidente, aceste dispoziții legale sunt aplicabile, având în vedere natura juridică a contractelor privind delegarea gestiunii serviciului public de transport județean de persoane prin curse regulate încheiate între subscrisa și intimat, aceasta fiind specifică acordurilor administrative, guvernate atât de norme de drept administrativ, cât și de drept civil, în considerarea încadrării acestora în prevederile art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prin raportare la dispozițiile Legii nr.51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice. A precizat recurenta că, raportat dispozițiile art.1516 alin.1 C.civ. și art.1270 alin.1 C.civ., în cauza de față, subscrisa (creditor reclamant) a optat pentru executarea în natură, iar intimatul a fost de acord cu suma solicitată, restituirea facturii înaintate spre plată neavând la bază valoarea serviciilor prestate și nici realitatea serviciilor prestate, ci un pretins vid legislativ. Totodată, recurenta a susținut că potrivit art.1350 alin.1 C.civ., răspunderea civilă contractuală presupune existența unor raporturi juridice anterioare între păgubit și autorul faptei, născute prin acordul de voință, condițiile răspunderii contractuale fiind: existența unei fapte ilicite, care constă în nerespectarea unei obligații contractuale (neexecutarea, executarea necorespunzătoare sau cu întârziere), existența unui prejudiciu, raportul de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu și vinovăția debitorului. Cu privire la sarcina probei, în cazul răspunderii civile contractuale, recurenta a arătat că atunci când suntem în fața unor obligații de a face și de a da, în măsura în care creditorul dovedește existența creanței, neexecutarea se prezumă, debitorului revenindu-i sarcina de a dovedi stingerea acesteia, iar în materie contractuală, culpa debitorului unei obligații de plată se prezumă prin simplul fapt al neexecutării, potrivit art.1548 C.civ., subscrisa făcând dovada existenței certitudinii și lichidității creanței (aspecte necontestate de către intimat, acesta susținând doar faptul că, în lipsa unor dispoziții legale, nu poate fi obligat la plata sumei de bani solicitate - adresa nr.14673/16.09.2021). Intimatul nu a probat faptul pozitiv al asigurării decontării sumelor de bani datorate cu titlu de preț al serviciilor de transport gratuit pentru elevi în lunile februarie 2021-iunie 2021, ori al stingerii acestora în alt mod prevăzut de lege. Recurenta a susținut că obligația de a asigura decontarea cheltuielilor privind transportul elevilor, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, asumată de intimat prin art.7.7 din contract, este una de rezultat, cât timp privește plata unei sume de bani, și, în virtutea forței obligatorii a contractului, care privește părțile contractante, este independentă față de demersurile pe care intimatul trebuie să le întreprindă față de terțe instituții publice pentru a-i fi puse la dispoziție. Argumentul instanței de apel, conform căruia "pârâtul nu mai are obligația decontării acestor cheltuieli de transport, această decontare făcându-se de la bugetul de stat", este neîntemeiat deoarece mecanismul de decontare, în condițiile legii, privește exclusiv modalitatea în care intimatului îi sunt puse la dispoziție sumele de bani de către terțe instituții de drept public pentru a-și îndeplini obligațiile contractuale față de recurentă, conturând astfel existența unor raporturi juridice distincte față de cele stabilite prin contract, însă pentru care și-a asumat răspunderea contractuală. Or, în condițiile în care subscrisa este terț față de raporturile juridice de decontare între instituțiile publice, unica modalitate de realizare a dreptului de creanță a fost promovarea acțiunii în răspundere contractuală față de partea cocontractantă, intimatul Consiliul Județean Vâlcea, în calitate de delegatar. Recurenta a mai susținut că instanța de apel nu a luat în considerare nici dispozițiile Legii educației naționale nr.1/2011, astfel cum erau în vigoare la data încheierii contractului și începutul prestării serviciului de transport (februarie 2021), respectiv că elevii beneficiau de transport gratuit, în condițiile speciale prevăzute de această lege. La data de 05.11.2020 a intervenit o modificare legislativă prin Legea nr.226/2020, prin care s-a reglementat că suma aferentă transportului elevilor se suportă de către bugetul de stat, prin decontare la unitățile administrativ-teritoriale. Ulterior, la data de 17.06.2021 a fost adoptată O.U.G. nr.50/2021(în preambulul căreia făcându-se mențiune expresă că Legea nr.226/2020 a produs confuzie legislativă în privința decontărilor ocazionate de transportul gratuit al elevilor), iar la data de 20.07.2021 a fost emis de către Ministerul Educației Ordinul nr.4426/2021 privind aprobarea metodologiei de decontare a cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, dar acest act normativ și, implicit, O.U.G. nr.50/2021 nu pot fi aplicabile în cauză deoarece au fost adoptate ulterior încheierii contractului de delegare a gestiunii. Prin raportare la cadrul legislativ existent începând cu data de 01.02.2021, pretinsa inexistență a normelor metodologice de aplicare a legii nu constituie un caz de imposibilitate de executare a obligațiilor contractuale, cât timp normele cu rang de lege evocate anterior prevăd modalitatea de decontare a cheltuielilor operatorului de transport public pentru transportul rutier al elevilor din învățământul preuniversitar acreditat/autorizat, de la bugetul de stat prin transfer către unitățile administrativ-teritoriale. Ca atare, în lipsa dovedirii demersurilor concrete efectuate pentru obținerea acestor sume de bani de la bugetul de stat, iar nu a unor simple adrese de clarificare a regimului juridic aplicabil, intimatul nu se poate prevala de cauza exoneratoare de răspundere privind cazul fortuit prin invocarea vidului legislativ, deoarece asigurarea decontării sumelor de bani constituie o obligație contractuală de rezultat - si nu de diligentă - asumată prin art.7.7 din contract ceea ce presupune acțiunea sa, iar nu a subscrisei. Această interpretare se impune având în vedere faptul că autoritățile administrației publice locale trebuie să asigure gratuitatea serviciilor de transport public pentru elevii din învățământul preuniversitar subvenționând operatorul de transport. Faptul că bugetul de stat asigură resursele financiare autorităților publice locale în vederea decontării/asigurării gratuității nu poate fi opus subscrisei, deoarece privește raporturi juridice distincte. Dacă s-ar da interpretarea contrară, în sensul că obligația asumată prin contractul încheiat ar fi una de diligentă fată de subscrisa, s-ar goli de conținut dispozițiile legale ce reglementează asigurarea gratuității transportului pentru elevi, întrucât autoritatea locală ar fi liberată de obligația de decontare în situația în care face dovada diligentelor efectuate în vederea avansării sumelor de la bugetul de stat, în condițiile în care aceste sume nu ar fi transferate în bugetele locale.

Apărările formulate în cauză: Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, comunicată, solicitând anularea recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute la alin.(1) pct.8 al art.488 C.proc.civ., deoarece din conținutul acestuia nu rezultă care este încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În ceea ce privește fondul cauzei, intimata a solicitat respingerea recursului arătând că urmare a intrării în vigoare a Legii nr.226/2020 pentru modificarea si completarea Legii educației naționale nr.1/2011, începând cu data de 05 noiembrie 2020, prevederile art.84 din Legea educației naționale nr.1/2011 s-au modificat, iar Procedurile de decontare a cheltuielilor de transport al elevilor, aprobate prin H.G. nr.435/2020 au fost abrogate implicit de către legiuitor, fapt pentru care, pentru decontarea contravalorii cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, aferente lunilor februarie - iunie 2021, conform facturii Seria TRA nr.1435/06.09.2021, nu există cadru legal privind plata serviciilor respective. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse: Rezumând aspectele legate de circumstanțele factuale ale litigiului, astfel cum au fost acestea stabilite de instanțele de fond, se reține că între reclamanta SC A. SRL și pârâta U.A.T Vâlcea prin Consiliul Județean Vâlcea la 22.03.2021 a fost încheiat contractul de delegare a gestiunii serviciului de transport public județean de persoane prin curse regulate în județul Vâlcea, înregistrat la Consiliul Județean Vâlcea sub nr. 4465/22.03.2021. Obiectul contractului l-a constituit delegarea gestiunii serviciului de transport public județean de persoane prin curse regulate pe raza administrativ-teritorială a jud. Vâlcea, pentru traseele județene atribuite operatorului SC A. SRL prin H.C.J 168/2013, nr.143/2014 și nr. 194/2019, cu modificările și completările ulterioare. Pretențiile solicitate în cauză de operatorul de transport vizează contravaloarea cheltuielilor de transport al elevilor care nu au putut fi școlarizați în localitatea de domiciliu către unitățile de învățământ din jud. Vâlcea, efectuate în perioada februarie-iunie 2021, rămase nedecontate. Prima instanță a respins acțiunea, ca nefondată, soluția fiind menținută de instanța de apel, care a respins apelul formulat de reclamantă. Instanțele de fond au reținut că, deși în contractul încheiat între părți la art.7 pct. 7, printre drepturile operatorului de transport este prevăzut acela la încasarea, în baza documentelor justificative, a contravalorii cheltuielilor de transport ale elevilor care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, în conformitate cu dispozițiile legale ale O.U.G nr.70/2020 și H.G nr. 435/2020, obligația corelativă de plată a cheltuielilor de transport cu acest titlu nu se regăsește prevăzută expressis verbis printre obligațiile autorității contractante, enumerate la art. 28 din contract, astfel încât decontarea acestora se va realiza în conformitate cu prevederile legale în materie. A reținut instanța de apel că la data încheierii contractului pârâta nu și-a asumat obligația indicată de reclamantă, dat fiind că în contract s-a făcut trimitere la dispozițiile legale incidente potrivit cadrului legislativ aplicabil contractului, astfel încât pârâta nu mai are obligația decontării acestor cheltuieli de transport, această decontare făcându-se de la bugetul de stat. Prin urmare, a concluzionat instanța de apel că, nefiind debitorul obligației de decontare, pârâta nu poate fi obligată la achitarea facturii fiscale seria TRA nr. 1435/06.09.2021, prevederile art. 1270 alin. 1 C.civ. nefiind incidente. Prin criticile formulate recurenta susține că hotărârea instanței de apel a fost pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, invocând astfel incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art.488 alin.1 pct.8 C.proc.civ. Acest motiv de recurs se vădește a fi întemeiat, după cum se va arăta în continuare. Potrivit temeiului legal anterior menționat, hotărârea poate fi casată când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, reglementarea de referință având în vedere situațiile în care instanța a cărei hotărâre este recurată, deși a analizat textele de lege incidente speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Pe calea recursului de față, prevalându-se de motivul de casare anterior enunțat, recurenta-reclamantă a invocat, în esență, nelegalitatea deciziei atacate prin prisma interpretării și aplicării eronate a normelor legale în materia răspunderii contractuale, insistând asupra incidenței în cauză a dispozițiilor art.84 din Legea educației naționale nr.1/2011, forma la data încheierii contractului, în raport de care se poate reține și aplicabilitatea dispozițiilor art.1270 alin.1 C.civ. în raporturile juridice dintre părți. Astfel, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut ca fiind „Necontestată împrejurarea că operatorul de transport are dreptul la recuperarea contravalorii cheltuielilor de transport efectuate în executarea contractului de delegare a gestiunii serviciului de transport public județean de persoane prin curse regulate în județul Vâlcea, printre care și cele ale elevilor care nu au putut fi școlarizați în localitatea de domiciliu către unitățile de învățământ din județ.” Acest aspect nu a făcut obiectul apelului. Instanța de apel a statuat în sensul că, pentru perioada de referință, cadrul legal aplicabil plății contravalorii cheltuielilor de transport ale elevilor care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu nu mai obligau pârâta la achitarea acestor cheltuieli întrucât decontarea acestora se făcea de la bugetul de stat, iar prin contract pârâta nu și-a asumat o asemenea obligație. Criticile recurentei cu privire la incidența art.1270 alin.1 C.civ., sunt fondate. Astfel, Înalta Curte constată că instanța de apel a reținut că, deși în contractul părților este prevăzut dreptul reclamantei recurente la încasarea, în baza documentelor justificative, a contravalorii cheltuielilor de transport ale elevilor care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, în conformitate cu dispozițiile legale, totuși întrucât obligația corelativă de plată a cheltuielilor de transport cu acest titlu nu se regăsește prevăzută expressis verbis printre obligațiile autorității contractante, enumerate la art. 28 din contract, principiul reglementat de art.1270 alin.1 C.civ. nu este aplicabil în raporturile juridice dintre părți. Statuarea instanței de apel este eronată întrucât dreptul operatorului anterior menționat reprezintă o clauză contractuală care nu poate fi valorificată decât în raport cu pârâta. Aceasta întrucât, potrivit art.1280 C.civ., contractul produce efecte numai între părți, dacă prin lege nu se prevede altfel. Altfel, spus, în principiu, prin contract nu se pot stabili obligații în sarcina unor terți de convenție. Este evident că, pentru producerea efectului obligatoriu acordat de lege contractului, este necesară îndeplinirea cerinței legalității în formarea acestuia. Or, în cazul de față, obligația de decontare a cheltuielilor de transport ale elevilor care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, reprezintă o obligația contractuală asumată legal de pârâtă și la care aceasta este ținută atât timp cât reglementările incidente domeniului nu dispun altfel. Totodată, din această ultimă perspectivă, Înalta Curte reține că, deși este real că la data încheierii contractului dispozițiile O.U.G nr.70/2020 și H.G nr.435/2020 nu mai produceau efecte juridice cu privire la decontarea cheltuielilor de transport ale elevilor, cu toate acestea, dispozițiile legale ulterioare, care le-au modificat sau înlocuit au menținut o asemenea obligație în sarcina pârâtei. Astfel, potrivit art. 84 alin.1- 1 2 din Legea nr.1/2011, varianta în vigoare în perioada 05 noiembrie 2020 - 16 iunie 2021 „(1) Elevii din învățământul preuniversitar acreditat/autorizat beneficiază de gratuitate la servicii publice de transport local și județean, rutier, naval, cu metroul, precum și feroviar la toate categoriile de trenuri, clasa a II-a, pe tot parcursul anului calendaristic. (1 1 ) În vederea asigurării gratuității prevăzute la alin. (1), decontarea cheltuielilor se face de la bugetul de stat, prin transfer, către unitățile administrativ-teritoriale. (1 2 ) Gratuitatea este asigurată de către autoritățile administrației publice locale, prin subvenționarea operatorului de transport conform Legii serviciilor publice de transport persoane în unitățile administrativ-teritoriale nr.92/2007, cu modificările și completările ulterioare. (…)” Totodată, conform art.42 alin.1 și 3 din Legea nr.92/2007 „(1) Acoperirea financiară a costului călătoriilor efectuate de persoanele care beneficiază, potrivit legii, de gratuitate la legitimațiile de călătorie individuale se asigură din bugetul de stat, din bugetele locale sau din bugetele altor instituții stabilite prin lege. (…) (3) Condițiile concrete în care va fi acoperit costul călătoriilor potrivit prevederilor alin. (1) (…) se vor stabili prin hotărârea de dare în administrare sau prin contractul de delegare a gestiunii serviciului public de transport local și județean, în conformitate cu prevederile legale în vigoare și în condițiile reglementate de Regulamentul (CE) nr. 1.370/2007 și de Regulamentul (UE) nr.360/2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general.” Chiar dacă norma legală de referință, respectiv art.84 din Legea nr.1/2011, este imprecisă ca formulare, utilizarea metodelor de interpretare gramaticală și sistematică, permit înțelegerea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale anterior enunțate în vederea asigurării efectului juridic al acestora și conduc la determinarea unui mecanism de suportare a cheltuielilor de transport ale elevilor care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu detaliat în cele ce urmează. Astfel, elevii beneficiază de gratuitate la serviciile publice de transport local și județean. Această gratuitate este asigurată de către autoritățile administrației publice locale, respectiv județene. Condițiile concrete în care este acoperit costul călătoriilor gratuite de care beneficiază elevii se stabilesc prin contractul de delegare a gestiunii serviciului public de transport local și/sau județean. Suportarea cheltuielilor efectuate de autoritățile locale pentru asigurarea gratuității transportului elevilor se face, în final, de la bugetul de stat, prin transfer, către unitățile administrativ-teritoriale. Prin urmare, în raport de aceste constatări, Înalta Curte reține că instanța de apel a interpretat eronat dispozițiile legale de referință atunci când a stabilit, pe de o parte, că nu sunt aplicabile dispozițiile art.1270 alin.1 C.civ. în privința forței obligatorii a contractului în raport cu pârâta, iar pe de altă parte, atunci când a statuat că dispozițiile legale relevante, mai sus explicitate, nu mai reglementează obligația pârâtei de a deconta către operatorul de transport contravaloarea cheltuielilor echivalente gratuității de transport de care elevii au beneficiat din partea acestuia. Față de aceste considerente, în baza art. 496 și art.497 C.proc.civ., cu referire la art.488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., Înalta Curte a admis recursul declarat de reclamantă împotriva deciziei instanței de apel, a casat decizia recurată și a trimis cauza spre rejudecarea apelului de către aceeași instanță, urmând a se avea în vedere, conform art. 501 alin. 1 Cod procedură civilă, dezlegările date prin prezenta decizie asupra incidenței dispozițiilor art.1270 alin.1 C.civ. în raporturile juridice dintre părți, precum și cu privire la modul în care dispozițiile art.84 din Legea nr.1/2011 se reflectă în executarea obligațiilor părților rezultate din aceste raporturi juridice. Notă: Legea nr. 1/2011 a fost abrogată și înlocuită parțial prin Legea învățământului preuniversitar nr. 198/2023, publicată în M.Of. nr. 613 din 5 iulie 2023 și Legea învățământului superior nr. 199/2023, publicată în M.Of. nr. 614 din 5 iulie 2023.