ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5460/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet de Avocat A., în contradictoriu cu Ministerul de Afaceri Interne, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea în parte și suspendarea executării Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii și eliberarea autorizației de circulație provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale, aceasta fiind obligatoriu să îmbrace "formă autentică".

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1675 din 16 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată. S-a respins cererea formulată de reclamantul Cabinet de Avocat A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul solicitând Înaltei Curți de Casație și Justiție ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să admită recursul, să caseze sentința atacată și în rejudecare, să dispună anularea în parte a Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 1501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii și eliberarea autorizației de circulație provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale autentice, în temeiul cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că instanța a făcut în cauză analiza unor texte de lege care nu sunt incidente, cu referire la dispozițiile art. 209 și 2013 C. civ. S-a invocat imprejurarea că instanța a omis faptul că aceste texte legale nu se aplică raporturilor dintre avocat și client. Aceste raporturi sunt unele specifice exercitării profesiei de avocat, iar "mandatarea" avocatului de către client are un caracter special, reglementat ca atare de Legea 51/1995 și Statutul profesiei de avocat, care au caracter de lege specială fată de C. civ. și se aplică cu prioritate. În plus, cu privire la forma pe care o îmbracă contractul și împuternicirea avocațială, acestea sunt strict și distinct reglementate de art. 126 din Statutul profesiei de avocat, instanța bazându-se pe teoria simetriei actelor juridice, care nu este aplicabilă în cauză, fiind străină de natura pricinii, în condițiile în care regulile prevăzute de art. 2013 C. civ. reglementează situația încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situația unei operațiuni cu caracter administrativ. Tot străină de natura pricinii este și analiza pe care prima instanță a făcut-o cu privire faptul că reclamantul ar critica în fapt modalitatea de punere în aplicare a art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul MAI nr. 120/2020. În ceea ce privește motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material și în subsidiar, de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, s-a arătat că instanța de fond a încălcat prevederile Legii nr. 51/1995 și ale Statutului de avocat. Principiul juridic Specialia generalibus derogant care implică faptul că norma specială e cea care derogă de la norma generală și că norma specială este de strictă interpretare la cazul respectiv, a fost încălcat de instanța de fond în pronunțarea soluției date. Astfel, regulile prevăzute de art. 2013 C. civ. reglementează situația încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situația unei operațiuni cu caracter pur administrativ în care o autoritate publică eliberează un act care, prin efectul legii, are caracter autentic. A susținut recurentul că împrejurarea că rezultatul acestei operațiuni, pur administrative, este eliberarea unui act autentic, certificatul de înmatriculare, nu poate duce la concluzia că pentru operațiunea în sine trebuie un mandat autentic și nu este suficient mandatul dat de client avocatului. Instanța a încălcat dispozițiile art. 108 din Statutul profesiei de avocat, prevederile art. 2 din Legea nr. 51/1995 și prevederile cu privire la forma pe care o îmbracă contractul și împuternicirea avocațială, care sunt strict și distinct reglementate de art. 126 alin. (1),(3) și art. 239 din Statutul profesiei de avocat. Rezultă astfel că Ministerul Afacerilor de Interne, în virtutea prerogativele sale, a emis în regim de putere publică și cu exces de putere Ordinul nr. 120/2020 prin care a reglementat procedura, în condițiile în care în cuprinsul său sunt enumerate exhaustiv documentele necesare a fi depuse în vederea îndeplinirii în mod legal a procedurii, iar în cazul în care persoana trebuie reprezentată, forma mandatului este limitată, cu încălcarea legii 51/1995, doar la procura specială în formă autentică. Cu alte cuvinte, este exclusă prin această reglementare posibilitatea pentru avocat de a reprezenta clientul în fața Direcției regim permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administrației și Internelor pe baza unei împuterniciri avocațiale, care face dovada calității de reprezentant convențional în baza legii 51/1995. S-a arătat că Legea profesiei de avocat este o lege organică, singura aptă a reglementa exercitarea acestei profesii și limitele mandatului conferit avocatului, cu atât mai puțin printr-un ordin, act juridic inferior unei legi, nu poate fi îngrădită sau limitată activitatea avocatului. Ordinul, aduce atingere inclusiv dreptului la muncă, care este garantat de Constituție, în cadrul art. 41. Ordinul atacat este adoptat cu încălcarea art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform căruia "La elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior." În acest sens s-a arătat că actul a fost emis într-un exces de putere, având în vedere că încalcă în mod direct Legea 51/1995 care reglementează activitatea pe care o poate desfășura avocatul. Nu este vorba despre o problemă de interpretare a acestui ordin, întrucât acesta instituie o limitare a procurilor speciale care sunt de mai multe feluri, doar la cele autentice, având influentă directă asupra Legii nr. 51/1995.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul de Afaceri Interne a depus întâmpinare prin care a solicitat instanței să constate că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. nu este motivat. Cu privire la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că hotărârea instanței de fond este temeinic motivată. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., intimatul - pârât a arătat că Statului profesiei de avocat, emis printr-o hotărâre U.N.B.R., nu reprezintă un act normativ nici de forță juridică superioară ordinului atacat și nici nu reprezintă "lege specială" raportat la dispozițiile C. civ. avute în vedere de prima instanță. Singura referire la un act normativ de nivel superior ordinului M.A.I. este Legea nr. 51/1995, respectiv art. 2 invocat de către recurentul-reclamant, care însă prevede că exercitarea profesiei de avocat în fața autorităților publice are loc "în condițiile legii". S-a arătat, totodată, că Ordinul atacat reglementează nu doar înmatricularea autovehiculelor ci și transcrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra unui vehicul, astfel că exprimarea consimțământului de către titularul cererii în mod personal în fața funcționarului abilitat de lege nu poate fi suplinită cu exprimarea consimțământului printr-un înscris sub semnătură privată, astfel cum susține recurentul-reclamant. Pentru aceste motive s-a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată reclamantul Cabinet de Avocat A. a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea în parte și suspendarea executării Ordinului nr. 120/2020 pentru modificarea și completarea Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii și eliberarea autorizației de circulație provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu privire la forma procurii speciale, aceasta fiind obligatoriu să îmbrace "formă autentică". A arătat reclamantul în susținerea acțiunii că ordinul este adoptat cu încălcarea art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform căruia "la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior" și că acesta este emis cu exces de putere având în vedere că încalcă în mod direct Legea nr. 51/1995 care reglementează activitatea pe care o poate desfășura avocatul. Art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordinul M.A.I. nr. 120/2020 prevede că: "(1) Înmatricularea permanentă sau înmatricularea temporară se efectuează pe baza depunerii următoarelor documente: n) procura specială în formă autentică, după caz" Prealabil analizei motivelor de recurs, Înalta Curte reține că modalitatea în care instanța de fond a analizat cererea de suspendare a executării actului administrativ din perspectiva dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 nu a fost contestată, nefăcând obiectul prezentului recurs. Totodată, referitor la încadrarea recursului în cazurile de casare, se reține că s-a invocat un singur rând de argumente, susținute în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar, în subsidiar, în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Se constată că pe calea recursului se invocă de către recurentul - reclamant încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, a dispozițiilor Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, ale Statutului profesiei de avocat și a unor dispoziții din C. civ. privind contractul de mandat și forma acestuia, care reprezintă norme de drept material, iar nu norme de drept procesual pentru a fi incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. În ceea ce privește criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, contrar susținerilor recurentului - reclamant, constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., ce are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată de prima instanță, a fost îndeplinită. Astfel, curtea de apel a reținut că textul contestat nu încalcă art. 77 din Legea 24/2000, ci reprezintă o punere în aplicare a dispozițiilor art. 2013 alin. (2) C. civ. și nici dispozițiile din Legea nr. 51/1995, forma autentică a mandatului fiind justificată de caracterul de act autentic al certificatului de înmatriculare ce se emite ca dovadă a înmatriculării. Criticile recurentului - reclamant privind reținerea de către instanța de fond a unor motive străine de natura cauzei sunt nefondate din dublă perspectivă, pe de o parte, întrucât modalitatea în care instanța de fond răspunde argumentelor susținute de părți nu poate fi încadrată în acest caz de casare, iar, pe de altă parte, întrucât cerința textului de lege prevede ca hotărârea să cuprindă "numai motive străine de natura cauzei" pentru a putea fi atrasă casarea sentinței. De altfel, Înalta Curte constată că prin motivele invocate de recurent pe această cale se susține în fapt greșita interpretarea și aplicare a dispozițiilor legale, aspecte ce urmează a fi analizate în cadrul cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și analizate ca atare în cele ce urmează. Susține reclamantul, că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 2013 din C. civ., potrivit cărora: (1) Contractul de mandat poate fi încheiat în formă scrisă, autentică ori sub semnătură privată, sau verbală. Acceptarea mandatului poate rezulta și din executarea sa de către mandatar. (2) Mandatul dat pentru încheierea unui act juridic supus, potrivit legii, unei anumite forme trebuie să respecte acea formă, sub sancțiunea aplicabilă actului însuși. Prevederea nu se aplică atunci când forma este necesară doar pentru opozabilitatea actului față de terți, dacă prin lege nu se prevede altfel. Se susține că aceste dispoziții vizează situația încheierii unui act juridic în formă autentică, iar nu situația unei operațiuni cu caracter pur administrativ în care o autoritate publică eliberează un act care are caracter autentic. Înalta Curte reține că înmatricularea este o operațiune în urma căreia se emite un act autentic, certificatul de înmatriculare, care conține date despre vehicul și proprietar, în conformitate cu Directiva 1999/37/CE a Consiliului din 29 aprilie 1999 privind documentele de înmatriculare pentru vehicule (JO L 138/57 din 1 iunie 1999). Conform art. 2 din Directivă, înmatricularea înseamnă autorizarea administrativă pentru înscrierea unui vehicul în traficul rutier, fapt care implică identificarea acestuia din urmă și eliberarea pentru acesta a unui număr de serie, care să fie cunoscut ca număr de înmatriculare, certificatul de înmatriculare înseamnă documentul care certifică faptul că vehiculul este înmatriculat într-un stat membru și posesor al certificatului de înmatriculare înseamnă persoana pe numele căreia s-a înmatriculat vehiculul. Astfel, corect prima instanță a constatat că nu există o exprimare cu exces de putere în conținutul actului normativ cu privire la forma autentică, cu mențiunea că textul de lege prevede obligația depunerii procurii speciale în formă autentică, după caz. Reține Înalta Curte că raportul juridic dedus judecății este reprezentat de cererea de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, neprivind, cum corect a reținut și prima instanță, cenzurarea unui act individual, astfel că aspectele de nelegalitate invocate de recurentul - reclamant vor fi analizate din această perspectivă, iar nu față de modul de interpretare a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, raportat la prevederile din Statutul avocatului. Nu modul de aplicare în concret de către autorități a acestui text formează obiectul prezentului litigiu, ci conformitatea textului cu actele normative cu forță superioară. Problema de drept dedusă judecății este astfel conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul nr. 1501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii și eliberarea autorizației de circulație provizorie sau pentru probe a vehiculelor emis de M.A.I.) cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Legea 15/2008 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Ordonanța de urgență nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice). Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora. Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie". Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior. Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. Din această perspectivă, criticile potrivit cărora actul normativ contravine dispozițiilor art. 126 și art. 239 din Statutul profesiei de avocat adoptat prin Hotărârea U.N.B.R. 64/2011 nu pot fi primite, dispoziții care de altfel, așa cum a reținut și prima instanță nu exclud încheierea de către avocat și în formă autentică, a actelor de conservare, administrare ori de dispoziție în numele și pe seama clientului, nu doar sub semnătură privată. În ceea ce privește dispozițiile art. 2 din Legea nr. 51/1995, lege organică, Înalta Curte reține că acestea prevăd doar că: "(1) Activitatea avocatului se realizează prin: b) asistență și reprezentare juridică în fața instanțelor judecătorești, a organelor de urmărire penală, a autorităților cu atribuții jurisdicționale, a notarilor publici și a executorilor judecătorești, a organelor administrației publice și a instituțiilor, precum și a altor persoane juridice, în condițiile legii", care întărește soluția legislativă cuprinsă în dispozițiile art. 2013 din C. civ. potrivit cărora: (2) Mandatul dat pentru încheierea unui act juridic supus, potrivit legii, unei anumite forme trebuie să respecte acea formă. Mai are în vedere Înalta Curte că normele juridice sunt formulate într-un mod general și abstract, pentru a fi aplicabile într-o gamă largă de situații, legislația neputând anticipa toate circumstanțele posibile. Dacă o normă ar încerca să cuprindă toate situațiile posibile, ar deveni prea complexă și ineficientă. Totodată, normele trebuie să fie și suficient de flexibile pentru a se adapta la schimbările sociale, tehnologice și economice. Or, actul normativ criticat în prezenta cauză respectă aceste cerințe, având în vedere că textul prevede obligația depunerii procurii speciale în formă autentică, după caz. Asuprea susținerii recurentului - reclamant potrivit căreia prin ordinul adoptat se încalcă principiul specialia generalibus derogant, în condițiile în care normele care reglementează exercitarea profesiei de avocat reprezintă norme cu caracter special față de norma generală cuprinsă în C. civ., Înalta Curte are în vedere că acest principiu vizează înlăturarea de la aplicare a unei legi generale ori de câte ori există o dispoziție specială într-o materie dată. O astfel de critică vizează modalitatea de interpretare și aplicare a textului de lege într-un caz particular, fiind un principiu general aplicabil în materia interpretării normei juridice, iar nu nelegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ. Orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare și aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecție adecvată împotriva arbitrarului. Or, prin instituirea în cuprinsul prevederilor art. 7 alin. (1) lit. n) din Ordinul M.A.I. nr. 1501/2006, astfel cum a fost modificat prin Ordinul M.A.I. nr. 120/2020, a obligației depunerii "procurii speciale în formă autentică, după caz" nu se încalcă principiile mai sus enunțate. Referitor la încălcarea dreptului la muncă, Înalta Curte reține că nu orice limitare prin lege a modului de exercitare a unei activități de către avocat reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 41 din Constituție, exercitarea profesiei având loc "în condițiile legii" așa cum s-a arătat anterior. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.