ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3627/2023

Ședința publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 septembrie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a formulat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, în temeiul art. 93 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, plângere contravențională împotriva Deciziei nr. 482/2020 ("Decizia 482"), privind sancționarea reclamantei cu amendă în cuantum de 5.000 iei pentru încălcarea prevederilor art. 40 (1,3,4) din Decizia nr. 220/2011, prin care solicită:

- în principal, anularea Deciziei nr. 482/2020, în conformitate cu art. 31 din O.G. nr. 2/2001;

- în subsidiar, dacă se va aprecia că nu se justifică anularea Deciziei 482, solicită să se dispună modificarea sancțiunii dispuse, în sensul înlocuirii amenzii în cuantum de 5.000 RON, fiind disproporționată în raport cu fapta reținută, cu sancțiunea transmiterii unei somații de intrare în legalitate.

Prin sentința civilă nr. 612 pronunțată la 20 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, având ca obiect "anulare act emis de Consiliul Național al Audiovizualului - dec. nr. 482/2020"și a dispus anularea Deciziei CNA nr. 482/25.08.2020.

Împotriva sentinței civile nr. 612 pronunțată la 20 aprilie 2021 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, pe fond respingerea acțiunii cu consecința menținerii deciziei CNCD ca legală și temeinică.

După prezentarea istoricului speței și a legislației incidente, recurentul pârât susține că, în mod greșit, instanța de fond a interpretat și aplicat dispozițiile legale ce au constituit temei juridic al sancțiunii aplicate, respectiv art. 40 alin. (1), (3) și (4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual.

Prin sentința pronunțată, instanța de fond a reținut, în esență, că decizia contestată este nelegală, întrucât CNA ar fi făcut o greșită aplicare dispozițiilor referitoare la modalitatea de exercitare a libertății de expresie de către presa audiovizuală și la limitele pe care statul le poate impune presei mai ales atunci când este vorba de formularea de critici la adresa unei instituții publice sau la adresa unor persoane cu funcții de conducere în aceste instituții, pentru activitatea lor profesională.

În ceea ce privește incidența art. 40 din Codul audiovizualului, arată că în mod greșit, instanța de fond a ajuns la o astfel de concluzie, în condițiile în care în cuprinsul deciziei contestate sunt făcute trimiteri la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la limitele exercitării libertății de exprimare în audiovizual, fiind exprimată ideea potrivit căreia acest drept nu poate fi absolutizat. De asemenea, a fost menționat faptul că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a stabilit că articolul 10 din Conventie nu protejează numai substanța ideilor exprimate, dar și modul în care acestea sunt exprimate, precum și regula potrivit căreia "dacă libertatea de opinie nu poate fi limitată, exprimarea opiniei poate forma obiectul unei limitări, fie și pentru respectarea drepturilor apartinând altor subiecte de drept".

Susține, față de aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, deși este indicat această prevedere legală, instanța de fond a reținut că moderatorul emisiunii a asigurat o separare clară a opiniilor de fapte și nu a afectat imparțialitatea informației oferite publicului, dispoziții care nu se regăsesc în art. 40, ci în art. 64 din Codul audiovizualului (cuprins în capitolul referitor la asigurarea informării corecte a publicului din Codul audiovizualului).

Așadar, se află în fața unei confuzii evidente în ceea ce privește temeiul juridic de aplicare a sancțiunii prin decizia contestată în sensul că sancțiunea nu a fost aplicate pentru încălcarea dreptului la informare a publicului, reglementat de art. 64 din Codul audiovizualului, ci pentru încălcarea unor prevederi referitoare la respectarea demnității umane, respectiv art. 40 alin. (1, 3 și 4) din Codul audiovizualului.

Referirile instanței de fond la aspecte de distincție între fapte și opinii și informare cu caracter imparțial se regăsesc în prevederile alin. (1) lit. a) și b) ale art. 64, așa cum a citat anterior, ele neavând nicio legătură cu textul deciziei contestate și nici cu temeiul juridic al aplicării sancțiunii prin acest act administrativ contravențional, așa cum reiese fără echivoc din textul acestuia.

Mai mult, problema bunei-credinte reținută în motivarea sentinței se pune tot în privința art. 64 din Codul audiovizualului pe de o parte, iar pe de altă parte urmează să se constate că în speță este vorba despre o singură emisiune analizată de Consiliu, iar nu despre emisiuni, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond.

În aceeași ordine de idei, instanța de fond a reținut încălcarea dreptului la informare a publicului și sub aspectul pluralității de opinie, dar în mod gresit, judecătorul se raportează la dispozițiile din legislatia audiovizuală referitoare la informarea corectă a publicului prin favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate, această obligatie fiind prevăzută în art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului. CNA nu a reținut prin decizia contestată că în emisiune nu a fost asigurată o pluralitate de opinii, situație în care instanța de fond nu putea să se pronunțe asupra legalității acestei decizii nici din această perspectivă.

Pe cale de consecință, solicită a se avea în vedere că nelegalitatea deciziei contestate nu putea fi reținută de instanța de fond din perspectiva nerespectării dreptului la informare a publicului cât timp acest temei juridic nu se regăsește în decizia contestată, emisă de CNA.

Mai arată că interpretarea instanței de fond cu privire la solicitarea unui punct de vedere persoanei la adresa căreia au fost formulate acuzații în cadrul unei emisiuni este de natură, în opinia sa, să înlăture posibilitatea aplicării principiului audiatur et altera pars în domeniul audiovizual, încălcarea principiului constatându-se atât în emisiunea difuzată, dar și în materialul înregistrat prezentat de reclamantă în timpul emisiunii.

Totodată, instanța de fond afirmă că ar fi greu să se impună unui jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituțiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate, afirmație cu caracter de generalitate cu privire la care vă rugăm să aveți în vedere pe de o parte că nu are nicio legătură cu cauza dedusă judecății din moment ce, în decizia contestată, s-a reținut că nu s-a solicitat un punct de vedere primarului orașului Alexandria, iar pe de altă parte norma legală încălcată nu vorbește despre critici, ci despre acuzații formulate la adresa unei persoane, așa cum a fost cazul și în prezenta cauză.

Precizează că un material înregistrat anterior difuzării emisiunii trebuia să cuprindă și punctul de vedere al primarului orașului Alexandria în legătură cu acuzațiile formulate de către candidata la Primăria Alexandria din partea B., dna C..

Instanta de fond consideră că persoana vizată de emisiunea monitorizată îndeplinește o funcție de autoritate publică și, că, potrivit jurisprudenței instanței europene, limitele criticii acceptabile sunt mai largi în privința politicienilor decât în raport cu indivizii obișnuiți. Prin afirmațiile sale, instanța de fond încearcă să excludă politicianul de la protecția pe care atât normele legale interne, cât și cele europene le-o acordă în egală măsură tuturor persoanelor în ceea ce privește imaginea și demnitatea acestora, făcând confuzie între opinia unui moderator/realizator cu privire la activitatea desfășurată de un om politic sau un demnitar cu functii administrative, activitate pe care poate să o critice, chiar în termeni duri, ofensatori sau care pot să șocheze, și obligația stabilită în sarcina sa de legislația audiovizuală (legislație armonizată cu cea europeană) cu privire la care obligația de a-i solicita un punct de vedere.

Atât Curtea Constituțională a României, cât și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au statuat că între exercitiul dreptului la liberă exprimare, pe de o parte, și protecția intereselor sociale și ale drepturilor individuale ce apartin altor persoane, pe de altă parte, trebuie să existe un echilibru, în caz contrar, abuzul în exercitarea libertății de exprimare implică necesitatea răspunderii juridice.

În mod corect instanta de fond a retinut că, în ceea ce privește C.E.D.O., aceasta "nu stabilește că libertatea de exprimare este un drept absolut și nici jurisprudența C.E.D.O. nu consacră faptul că această libertate are un caracter absolut și că politicienii sau alte persoane publice sunt excluse de la protectia acordată tuturor persoanelor sub aspectul imaginii și demnitătii lor, de prevederile legale interne și europene".

În cauză intimata-reclamantă încearcă să obțină anularea actului administrativ contestat prin susținerea ideii potrivit căreia libertatea de exprimare ar fi un drept absolut, acreditând, totodată, teoria potrivit căreia C.E.D.O. ar fi exclus oamenii politici de la protectia acordată de art. 10 din Convenție.

Concluzionând, solicită a se avea în vedere următoarele aspecte:

- CNA nu a sancționat intimata-reclamantă pentru că nu ar fi informat corect publicul în legătură cu problemele din municipiul Alexandria, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond; sancțiunea aplicată prin decizia contestată are ca temei juridic art. 40 din Codul audiovizualului care reglementează aspecte referitoare la protecția demnității umane și a dreptului la propria imagine (Titlul III din Codul audiovizualului) în cadrul serviciilor de programe.

- de asemenea, în context electoral, intimata-reclamantă a difuzat o emisiune în care a prezentat un reportaj ce conținea o serie de acuzații formulate de un candidat la alegerile locale din municipiul Alexandria, respectiv d-na C. (candidata B. la primăria Alexandria), acuzații ce îl vizau pe primarul în funcție al acestei localități (reprezentant al formațiunii politice D.).

Ceea ce Consiliul a reținut în sarcina intimatei-reclamante a fost că reportajul difuzat de postul E. nu a ținut cont de o serie de reglementări legale ce vizează respectarea demnității umane, respectiv că, atât timp cât au fost formulate acuzații la adresa unei persoane, aceasta avea dreptul să își exprime punctul de vedere cu privire la aceste acuzații, astfel încât publicul să fie în mod corect informat în legătură cu subiectele dezbătute în emisiune

- radiodifuzorul, ca deținător al licenței audiovizuale, are anumite obligații în domeniul audiovizual, între acestea este și aceea prevăzută la alin. (3) al art. 40 din Codul audiovizualului, anume de a se asigura că, la difuzarea unui material înregistrat în care se aduc acuzații unei persoane privind fapte sau comportamente ilegale ori imorale să prezinte și opinia acesteia în legătură cu respectivele acuzații. Norma invocată prevede că, în situatia în care persoana vizată refuză să prezinte un punct de vedere sau nu a putut fi contactată prin încercări repetate, trebuie precizat acest fapt, demers pe care reclamanta nu l-a făcut pe parcursul emisiunii.

În susținerea corectei individualizări a sancțiunii, arată că, anterior prezentei decizii de sancționare, intimata-reclamantă a mai fost sancționată, pe parcursul ultimului an, pentru încălcarea prevederilor referitoare la protecția demnității umane, cu 3 amenzi în sumă totală de 30.000 de RON, respectiv prin Deciziile: nr. 169/04.02.2020 - amendă de 5.000 RON; nr. 412/18.06.2020 - amendă de 20.000 de RON; nr. 433/01.07.2020 - amendă de 5.000 RON

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța de recurs a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin Decizia CNA nr. 482/25.08.2020 "Radiodifuzorul S.C. A. S.R.L . . . . . . . . . .se sancționează cu amendă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare", respectiv "Consiliul Național al Audiovizualului a sancționat cu amendă de 5.000 RON postul E., deoarece în emisiunea "Ediție specială" din 19 iulie 2020 au fost aduse acuzații nedovedite la adresa actualului primar al orașului Alexandria, iar reportajul în care, de asemenea, au fost formulate acuzații nu a conținut și punctul de vedere al acestuia, situații în care moderatorul nu a solicitat interlocutoarei, care candidează la alegerile locale pentru Primăria Alexandria și care a făcut acuzațiile, să prezinte dovezi, pentru a permite publicului să evalueze cât de justificate sunt. Toate aceste fapte contravin dispozițiilor art. 40 din Codul audiovizualului’’.

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei, apreciind că pârâta a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la modalitatea de exercitare a libertății de expresie de către presa audiovizuală și la limitele pe care statul le poate impune presei mai ales atunci când este vorba de formulare de critici la adresa unor instituții publice sau la adresa unor persoane cu funcții de conducere în aceste instituții, pentru activitatea lor profesională.

Examinând hotărârea atacată, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a analizat efectiv esența litigiului dedus judecății, respectiv dacă reclamanta a încălcat dispozițiile art. 40 alin. (1), (3) și (4) din Codul audiovizualului, ci a analizat, în fapt, respectarea altor dispoziții din actul normativ menționat.

Curtea de apel a reținut faptul că CNA nu a analizat și motivat în mod corespunzător aplicarea acestui articol în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO) privind articolul 10 din Convenție, care este esențial pentru interpretarea dreptului la libertatea de exprimare.

Cu toate acestea, nu a observat că prin decizia CNA se face referire la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la limitele exercitării libertății de exprimare în audiovizual. De asemenea, în actul contestat a fost menționat faptul că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a stabilit că articolul 10 din Convenție nu protejează numai substanța ideilor exprimate, dar și modul în care acestea sunt exprimate.

Prin urmare, instanța de fond a concluzionat în mod eronat că CNA nu a analizat în mod corespunzător aplicarea articolului 40 din Codul audiovizualului în lumina jurisprudenței CEDO.

În ceea ce privește aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, judecătorul fondului a reținut informarea corectă a publicului și favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate. Această motivare își are însă baza în articolul 64 din Codul audiovizualului și nu articolul 40, temeiul de drept al sancțiunii aplicate de Consiliul Național al Audiovizualului (CNA).

Există deci o confuzie evidentă în sensul că sancțiunea nu a fost aplicată pentru încălcarea dreptului la informare a publicului, reglementat de art. 64 din Codul audiovizualului, ci pentru încălcarea unor prevederi referitoare la respectarea demnității umane, respectiv art. 40 alin. (1, 3 și 4) din Codul audiovizualului. Referirile instanței de fond se regăsesc în prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) și b) și nu au legătură cu temeiul juridic al aplicării sancțiunii contestate.

În același registru este și reținerea instanței de fond, în sensul că jurnaliștii, prin opiniile exprimate în cadrul emisiunilor, au respectă buna - credință și nu au depășit limitele libertății de exprimare. Buna - credință și limitele libertății de exprimare au la bază tot prevederile art. 64 din Codul audiovizualului. Trebuie precizat că sancțiunea a fost aplicată pentru o singură emisiune analizată de Consiliu, cea din data de 19 iulie 2020, și nu pentru mai mute emisiuni, așa cum în mod greșit a reținut judecătorul fondului.

Deși instituția pârâtă nu a precizat prin decizia contestată că în emisiune nu a fost asigurată o pluralitate de opinii, în mod eronat instanța de fond a reținut încălcarea dreptului la informare a publicului și sub aspectul pluralității de opinie, întrucât s-a raportat la dispozițiile din legislația audiovizuală referitoare la informarea corectă a publicului prin favorizarea liberă a opiniilor în cadrul programelor difuzate, conform art. 3 alin. (2) Legea audiovizualului.

În concret, instanța de fond a apreciat că decizia contestată este nelegală din perspectiva nerespectării dreptului la informare a publicului, deși acest temei juridic nu se regăsește în decizia contestată, emisă de CNA.

Curtea de Apel a afirmat că ar fi dificil și disproporționat pentru un jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituțiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate. În plus, a menționat că respectarea principiului audiatur et altera pars ar putea îngreuna rolul presei de câine de pază al democrației.

Însă, Înalta Curte constată că, prin aceste considerente se refuză, în fapt, de către judecătorul fondului, aplicarea art. 40 din Codul audiovizualului, act administrativ normativ aflat în vigoare.

Eronat a interpretat prima instanță că persoanele care ocupă funcții de autoritate publică, cum ar fi politicienii, pot fi supuse unui nivel mai mare de critică decât indivizii obișnuiți. Această apreciere poate exclude politicienii de la protecția pe care normele legale interne și europene o acordă tuturor persoanelor în ceea ce privește imaginea și demnitatea lor. Nu a făcut o distincție între opinia unui moderator cu privire la activitatea unui om politic și obligația acestuia de a solicita un punct de vedere, conform legislației audiovizuale.

Instanța de fond a reținut în cuprinsul motivării sale următoarele: " În primul rând, în ceea ce privește aplicabilitatea art. 40 din Codul audiovizualului, Curtea constată că sunt pe deplin întemeiate referirile reclamantei la jurisprudența dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea art. 10 din Convenție."; "Față de caracterul general al aspectelor afirmate în cadrul emisiunii din data de 19 iulie 2020, acestea reprezentând, în fapt, opinii ale persoanelor care au intervenit în cadrul emisiunii, nu se impunea solicitarea formală a unui punct de vedere al primarului orașului Alexandria, fiind disproporționat să i se impună unui jurnalist să solicite un punct de vedere de la instituțiile publice pentru fiecare critică formulată în cadrul emisiunilor televizate. O astfel de abordare ar fi de natură să îngreuneze excesiv îndeplinirea rolului presei de câine de pază al societății, fiind contrară art. 10 din CEDO."; "Fiind vizată o persoană publică, curtea reține că persoană care își asumă rolul de a conduce o instituție își asumă în același timp și criticile referitoare la mersul acelei instituții iar lipsa unor rezultate pozitive naște critici în primul rând la adresa conducerii entității în cauză." si " Principiul pluralității de opinie nu presupune că, în mod necesar, atunci când, în cadrul unei emisiuni, o serie de persoane își exprimă nemulțumirea cu privire la funcționarea unui serviciu public realizatorul să prezinte și punctul de vedere al unor persoane care sunt mulțumite de funcționarea respectivelor servicii publice".

Din lecturarea sentinței, se constată că instanța a admis acțiunea, fără a analiza fondul cauzei, respectiv dacă există și sunt întrunite elementele constitutive ale contravenției pentru care s-a aplicat sancțiunea amenzii.

Din considerentele hotărârii pronunțate nu reiese că judecătorul fondului a aprofundat chestiunile de drept și de fapt supuse dezbaterii, întrucât nu a analizat efectiv condițiile prevăzute de art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011, în baza cărora a fost emisă decizia de sancționare.

Concluzionând, întrucât instanța de fond nu a procedat la analizarea condițiilor art. 40 alin. (1, 3, 4) din Decizia nr. 220/2011, aspecte care țin de judecarea fondului litigiului, Înalta Curte constată că, în prezenta cauză sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 din C. proc. civ., context în care, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, soluție de natură a nu priva părțile de un grad de jurisdicție.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței civilă nr. 612 pronunțată la 20 aprilie 2021 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 iunie 2023.