ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2023

Ședința publică din data de 14 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor punctului 11 al art. I al Normei ASF nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei ASF nr. 20/2017 privind asigurările auto din România, precum și publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial al României.

Prin sentința civilă nr. 2306 din data de 6 decembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes invocată de către pârâtă, ca nefondată și a respins cererea formulată de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și reținerea cauzei spre rejudecare, cu consecința admiterii cererii de suspendare a aplicării prevederilor regăsite în cuprinsul art. I pct. 11 din Norma ASF nr. 18/2022 și publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial.

Cu privire la primul motiv de recurs, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond nu a analizat în mod real și nu a răspuns în mod efectiv unora dintre motivele invocate de aceasta prin cererea de chemare în judecată. Cu titlu de exemplu, arată că, în susținerea motivului de nelegalitate vizând nemotivarea actului administrativ, deși reclamanta a arătat că așa-zisul instrument de motivare (referatul de aprobare) nu cuprinde nici măcar o mențiune cu privire la prevederile regăsite la punctul 11 din art. I al Normei ASF sau la impactul său economic, prin sentința recurată, prima instanță a reținut că, atât timp cât instrumentul de motivare există în materialitatea sa și a făcut obiectul unor deliberări în cadrul organelor de conducere ale emitentului ASF, condiția motivării este îndeplinită. Cu alte cuvinte, împrejurarea că așa-zisul instrument de motivare are un conținut cu totul străin de actul administrativ în discuție nu este o neregularitate flagrantă, de natură să ateste o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestuia. De asemenea, motivele de nelegalitate invocate de către reclamantă care vizau încălcarea principiului proporționalității reglementat de art. 9 din Codul administrativ sau încălcarea prevederilor legale din materia concurenței au fost sumar respinse, reținându-se că acestea fie nu pot fi cercetate în procedura suspendării, fie sunt contrazise de opinii ale autorității naționale de concurență, fără a fi indicate probele în baza căruia a fost formulată această concluzie, aceasta din urmă teză fiind cea susținută de intimata ASF ca o simplă apărare, în lipsa oricăror dovezi. Totodată, și argumentele reclamantei referitoare la încălcarea flagrantă a prevederilor din Legea nr. 132/2017 și a principiului ierarhiei actelor normative (art. 4 și art. 77-78 din Legea 24/2000) au rămas cu totul neanalizate de către prima instanță. Or, după cum s-a statuat și în doctrina de specialitate, motivarea trebuie să fie pertinentă, completă, întemeiată, omogenă, concretă, convingătoare si accesibilă, concluzie se desprinde și din jurisprudența C.E.D.O. referitoare la dreptul la un proces echitabil. Față de cele prezentate, prin pronunțarea Sentinței recurate, prima instanță nu a respectat prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care reglementează conținutul hotărârii judecătorești, aspect de natură să atragă casarea sentinței recurate.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a invocat încălcarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 privind noțiunile de caz bine justificat și pagubă iminentă, dar și a prevederilor de drept material invocate prin cererea de suspendare. Este adevărat că în cadrul unei cereri de suspendare instanța nu poate realiza o cercetare aprofundată a fondului cauzei, însă, în situația de față, pentru a analiza motivele circumscrise cazului bine justificat, în opinia recurentei-reclamante, era suficientă doar cercetarea actului administrativ cuprinzând prevederilor contestate si asa-zisul instrument de motivare care, în realitate, nu are nicio legătură cu actul administrativ contestat. Modalitatea în care instanța a analizat împrejurările de fapt și de drept ale speței, prin raportare la noțiune de caz bine justificat, dar și omisiunea acesteia de a cerceta în mod real motivele de nelegalitate invocate, prin calificarea acestora ca fiind incompatibile cu procedura suspendării constituie o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care se impune admiterea prezentului recurs.

În ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 referitoare la noțiunea de pagubă iminentă, arată că prevederile contestate la care face referire impun asigurătorilor să utilizeze o "primă de asigurare netă de cheltuielile de distribuție, stabilită pe baza criteriilor specifice unui asigurat". Cu alte cuvinte, cheltuielile de distribuție vor fi individualizate și tratate separat de celelalte componente ale tarifului RCA, măsură nejustificată și susceptibilă de a conduce la apariția unor numeroase dezechilibre în piața RCA, întrucât permite asigurătorilor să transfere în "cheltuielile de distribuție" numeroase alte elemente de cost care, deși nu pot fi în mod obiectiv asociate activității de distribuție, conduc la majorări nesustenabile ale tarifelor RCA. Efectele nocive ale prevederilor vizate de cererea de suspendare s-au produs și se produc în mod continuu de la data intrării lor în vigoare, cauzând prejudicii la nivelul întregii piețe RCA. Cu toate acestea, prin sentința recurată, prima instanță a reținut că nu s-a făcut dovada unei pagube concrete ce ar urma să fie resimțită de membrii COTAR și că probele depuse vizează chestiuni generice, care nu atestă impactul negativ resimțit de aceștia. Contrar celor reținute de prima instanță, reclamanta a depus la dosarul cauzei calculații comparative (oferte de asigurare comunicate membrilor COTAR - Anexa 10) care indică tarifele RCA practicate înainte de 8 septembrie 2022, data intrării în vigoare a prevederilor ce fac obiectul cererii de suspendare și tarifele actualizate după intrarea în vigoare a prevederilor anterior menționate din Norma 18/2022. Aceste documente indică majorări nesustenabile ale tarifelor RCA, defalcate pe categorii de vârstă.

Mai mult decât atât, o problema esențială se referă la faptul că, urmare a intrării în vigoare a prevederilor contestate din Norma 18/2022, peste 90% din tarifele ofertate de asigurători depășesc cu mult tariful de referință publicat de ASF. Acest aspect este de notorietate, făcând obiectul unor numeroase analize și materiale de presă, dar și unor petiții/solicitări adresate ASF (Anexa 11 depusă în primă instanță). Potrivit art. 2 pct. 24 din Legea nr. 132/2017 privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto pentru prejudicii produse terților prin accidente de vehicule și tramvaie, tariful de referință este "prima de asigurare cu caracter orientativ determinată pe baza datelor statistice de la nivelul pieței de asigurări RCA". Aceasta noțiune are o importanță deosebită pentru întreaga piață RCA, întrucât tariful de referință este elementul în funcție de care un asigurat este încadrat sau nu în categoria "asigurat cu risc ridicat' definit de art. 2 pct. 5 din Legea nr. 132/2017 ca fiind "persoana pentru care, pe baza încadrarii in clasele de risc, cel puțin 3 asigurători RCA ofertează un tarif de prima de N ori mai mare decât tariful de referința". În alte cuvinte, dacă asiguratul solicită oferte de asigurare și cel puțin 3 dintre acestea sunt mai mari de n ori decât tariful de referință, acel asigurat va fi încadrat în categoria celor cu risc ridicat, element cu implicații majore asupra tratamentului ce-i va fi aplicat din perspectiva asigurărilor RCA (tarife mai mari, condiții contractuale mai restrictive, acces redus la produse de asigurare, etc.) Or, având în vedere majorările fără precedent ale tarifelor RCA care au avut loc la nivelul întregii piețe, toate ofertele emise de asigurători conțin tarife care depășesc cu mult tariful,de referință, art. 2 pct. 5 din Legea nr. 132/2017 devenind incident cu privire la peste 90% dintre asigurații RCA din România. Astfel, piața de asigurări RCA din România a devenit o piață de asigurați cu risc ridicat, iar asiguraților le va fi aplicabil un regim juridic mult mai sever, fără ca în sarcina acestora să poată fi reținută o atitudine culpabilă.

A mai arătat în susținerea recursului că sentința recurată a fost dată cu încălcarea art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 ca urmare a nemotivării actului administrativ;

a principiului proporționalității, reglementat de art. 9 din Codul administrativ; a prevederilor Legii nr. 132/2017, în special a art. 10-14 și art. 18 din această lege, referitoare la modalitatea de stabilire a tarifului RCA; a prevederilor art. 4 și art. 77-78 din Legea nr. 24/2000 referitoare la principiul ierarhiei actelor normative și ale art. 101 și art. 102 TFUE și art. 5 din Legea nr. 21/1996 a concurenței. Prin sentința recurată, Curtea de Apel fie a refuzat să analizeze aceste motive, calificându-le, în mod eronat, ca nefiind compatibile cu procedura suspendării, fie le-a analizat și respins în mod sumar, fără a le cerceta în mod real, ambele modalități reprezentând o încălcare și aplicare greșită a respectivelor prevederi legale invocate în susținerea acestor motive de nelegalitate.

În ceea ce privește încălcarea prevederilor art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000, a arătat că soluțiile normative regăsite la art. I pct. 11 din Norma ASF nu sunt motivate și nu au la bază o evaluare a impactului pe care acestea il vor avea asupra subiectelor de drept/domeniilor de activitate vizate. Curtea de Apel a reținut că existența, pur formală, a unui referat de aprobare este suficientă pentru a crea aparența de legalitate, însă nu a răspuns criticilor reclamantei de nelegalitate. În realitate, instrumentul de motivare reprezentat de referatul de aprobare nu conține decât o descriere minimală și generică a unora dintre prevederile Normei, fără elemente care să ateste legătura logico-juridică dintre conținutul actului normativ și nevoile sau dezideratele sociale care au făcut necesară emiterea sa. Deși odată cu întâmpinarea a fost depus întreg dosarul administrativ care a stat la baza emiterii Normei, se constată că nicăieri în cuprinsul acestuia nu se regăsesc "concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice", "evaluarea impactului socioeconomic" sau "cerințele care reclamă intervenția normativă", elemente care, contrar celor reținute de Curtea de Apel, erau obligatorii și în cazul de față, fiind prevăzute de art. 31 din Legea nr. 24/2000, ce reglementează conținutul motivării actului administrativ.

În același timp, lipsa unei motivări și fundamentări temeinice a soluțiilor normative regăsite la punctul 11 din art. I al Normei 18/2022 constituie și o încălcare a principiului proportionalitătii instituit de dispozițiile art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Deși, în mod paradoxal, instanța a reținut că acest principiu este, într-adevăr, încălcat atunci când soluțiile legislative alese nu corespund satisfacerii unui interes public sau nu sunt echilibrate din perspectiva efectelor pe care le produc asupra persoanelor, a respins și acest motiv de nelegalitate.

În opinia sa, prevederile care fac obiectul cererii de suspendare și care vizează structura tarifului poliței RCA vor avea consecințe negative devastatoare asupra sectorului de distribuție asigurări, în care activează peste 40.000 de profesioniști independenți și angajați. Menținerea prevederilor contestate în circuitul juridic riscă să ducă la eliminarea acestora de pe piață, ca efect al înăspririi condițiilor de desfășurare a activității lor. Printre consecințele negative severe se numără eliminarea posibilității de flexibilizare a tarifelor RCA, care ar fi permis consumatorilor achiziționarea de polițe RCA la prețuri potențial reduse, în funcție de eficiența operatorilor din piață, impunerea unor modificări substanțiale în sistemele operaționale ale tuturor actorilor din piață, care generează la rândul lor costuri importante și pune o presiune suplimentară pe prețul polițelor RCA și serviciile oferite clienților, modificarea substanțială a modelelor de afaceri existente în piață și necesitatea reașezării activității, care presupune analize temeinice și identificarea unor soluții optime, eliminarea de pe piață a distribuitorilor de asigurări, fapt care, la rândul său, va produce consecințe negative ireversibile asupra stabilității pieței de asigurări și asupra consumatorilor de asigurări, întrucât aceștia din urmă vor fi în imposibilitatea de a mai accesa produse de asigurare.

A mai arătat recurenta-reclamantă că modalitatea de stabilire a tarifului de primă indicat în art. I punctul 11 din Norma 18/2022 contravine prevederilor corespunzătoare din legislația primară specifică, respectiv Legea nr. 132/2017. Singurele obligații pe care Legea nr. 132/2017 le impune cu privire la stabilirea tarifului de primă sunt ca acesta să fie calculat astfel încât acopere toate obligațiile ce decurg din contractul RCA și, respectiv, să aibă în vedere o serie de criterii și coeficienți specifici, nu și individualizarea cheltuielilor de distribuție și tratarea lor separat de celelalte componente ale tarifului RCA.

Cu privire la încălcarea prevederilor art. 4 și art. 77-78 din Legea 24/2000 referitoare la principiul ierarhiei actelor normative, a susținut că prin instuiea, în cuprinsul art. I pct. 11 din Normă 18/2022, a unor mecanisme care nu au nicio acoperire în prevederile Legii nr. 132/2017 se produce o încălcare a principiului ierarhiei actelor normative, care necesită cenzurare. De altfel, această concluzie a fost exprimată și de ASF în cuprinsul Referatului de fundamentare al Normei, la penultimul paragraf al documentului menționându-se că unele modificări sunt justificate de necesitarea eliminării din forma inițială a Normei nr. 20/2017 a unor restricții care nu erau prevăzute de Legea nr. 132/2017.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 4 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 14 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor de nelegalitate formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a prevederilor legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei, rezultă că reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea efectelor punctului 11 al art. I al Normei ASF nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei ASF nr. 20/2017 privind asigurările auto din România, precum și publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial.

Soluționând cauza, prima instanță a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată, hotărârea pronunțată fiind criticată de către reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, din pespectiva motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Învestită cu soluționarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. care vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond nu a analizat sau a analizat sumar aspectele invocate de către aceasta în susținerea cererii de suspendare referitoare la nemotivarea actului administrativ, la încălcarea principiului proporționalității prevăzut de art. 9 din Codul administrativ, a prevederilor Legii nr. 132/2017, în special a art. 10-14 și art. 18 din acest act normativ, a prevederilor art. 4 și art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind principiul ierarhiei actelor normative, precum și a prevederilor art. 101 și art. 102 TFUE și art. 5 din Legea nr. 21/1996.

Înalta Curte reține că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești, conform prevederilor art. 425 C. proc. civ., se referă la prezentarea argumentelor părților, stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, expunerea unui raționament propriu pentru care s-a ajuns la adoptarea soluției date în cauză, elemente ce se regăsesc în cuprinsul hotărârii supuse recursului în prezenta cauză.

Lecturând sentința recurată, Înalta Curte constată că prima instanță a prezentat motivele și silogismul logico-juridic care au condus la soluția pronunțată, fiind astfel repectate prevederile art. 425 C. proc. civ.

În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Înalta Curte a mai statuat că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția EDO.

Se rețin a fi incidente în cauză argumentele statuate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (paragraful 20 din hotărârea pronunțată în cauza Gheorghe Mocuța contra României), potrivit cărora "..., deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). ... Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)".

Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise motivului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât hotărârea cuprinde argumente pe care și-a fundamentat prima instanță soluția pronunțată, chiar dacă acestea sunt succint exprimate.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția EDO.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

În litigiul pendinte, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a invocat greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, referitoare la noțiunile de caz bine justificat și pagubă iminentă, precum și încălcarea dispozițiilor art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000, art. 9 din Codul administrativ, a prevederilor Legii nr. 132/2017, în special a art. 10-14 și 18 din acest act normativ și a dispozițiilor art. 4 și art. 77-78 din Legea nr. 24/2000.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeași lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Pe cale de consecință, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot fi motive de nelegalitate a deciziei contestate, care reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

Pentru a se putea reține existența cazului bine justificat, îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, deoarece, în cadrul procedurii suspendării executării, pot fi dispuse numai măsuri provizorii și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din circumstanțele particulare ale prezentului litigiu, rezultă că, în dovedirea cazului bine justificat, recurenta-reclamantă a invocat, în primul rând, dispozițiile art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000, care impuneau motivarea actului normativ și obligația de evaluare preliminară a impactului pe care soluțiile normative regăsite la art. I pct. 11 din Norma ASF îl vor avea asupra subiectelor de drept sau domeniilor de activitate vizate.

Înalta Curte observă că norma a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză a intervenit în scopul modificării legislației, urmare a cauzei de infringement 2018/4075 determinate de contextul existenței unei incompatibilități a unor dispoziții normative naționale cu dreptul unional. Mai exact, ASF, pentru a evita declanșarea fazei judiciare în fața CJUE a unei astfel de proceduri, cu riscul condamnării statului, a demarat procedura necesară pentru modificarea Normelor ASF nr. 20/2017 și nr. 22/2017, precum și a Legii nr. 132/2017.

Prin raportare la scopul adoptării Normei ASF nr. 18/2022, respectiv evitarea finalizării unei proceduri de infringement împotriva României pentru neîndeplinirea obligațiilor ce îi revin în calitate de membru UE, instanța de control judiciar apreciază, contrar susținerilor reclamantei, că nu se poate reține că pârâta ASF nu a realizat un studiu de impact a consecințelor actului normativ și că ASF era obligată să motiveze necesitatea modificării fiecărei prevederi a normei.

Totodată, constată că instanța de fond a reținut că întocmirea Referatului de aprobare este suficientă pentru a se reține îndeplinirea obligației motivării actului administrativ, având în vedere că acesta reprezintă, potrivit art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000, instrumentul de prezentare și motivare a noilor reglementări propuse. Așadar, însăși existența acestui referat, necontestată de altfel de către reclamantă, este suficientă pentru a se menține prezumția de legalitate a actului administrativ, în limitele analizei sumare pe care o poate face instanța în procedura de soluționare a cererii de suspendare, urmând ca eventualele aspecte legate de conținutul acestuia, respectiv dacă acesta se află în acord cu prevederile legale în materie, să fie analizată în cadrul acțiunii în anulare.

În continuare, în ceea ce privește încălcarea art. 9 din Codul administrativ, Înalta Curte reține că aceste dispoziții reglementează principiul proporționalității, potrivit căruia măsurile autorităților publice trebuie să corespundă satisfacerii unui interes public, respectiv să fie adoptate doar în urma evaluării problemelor, riscurilor și impactului soluțiilor propuse.

Astfel cum a reținut și instanța de fond, actul normativ contestat a avut la bază o documentație și a făcut obiectul dezbaterilor Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară în cadrul ședinței din data de 26 mai 2022, iar proiectul de normă a fost adus la cunoștință publicului, spre consultare, prin publicarea pe pagina de internet a ASF, în conformitate cu art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. Analizând propunerile și observațiile primite în perioada de consultare publică, ASF era singura în măsură să aprecieze asupra oportunității adoptării modificărilor normative, aceste aspecte nevizând însă legalitatea actului normativ contestat.

Referitor la încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 10-14 și art. 18 din Legea nr. 132/2017, reclamanta a invocat existența unei contradicții între norma secundară și norma principală reprezentată actul normativ menționat anterior, apreciind că niciuna dintre prevederile acestuia nu impune și nu permite individualizarea cheltuielilor de distribuție și tratarea lor separat de celelalte componente ale tarifului RCA, măsură ce a fost instituită exclusiv prin dispozițiile art. I pct. 11 din Norma ASF nr. 18/2022.

Trebuie subliniat însă că Legea nr. 132/2017 are caracter general și nu împiedică adoptarea printr-o Normă ASF a criteriilor utilizate pentru determinarea primei de asigurare, astfel că nu pot fi primite nici susținerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea principiului ierarhiei actelor normative. Este adevărat că se reține în sarcina asigurătorului obligația de a practica aceeași primă de asigurare netă de cheltuieli de distribuție, însă această obligație nu împiedică asigurătorul să folosească la calculul acesteia criteriile sale specifice astfel încât să acopere toate obligațiile ce decurg din contractele RCA încheiate. În realitate, modificarea legislativă intervenită asigură cadrul necesar pentru o concurență reală de piață între canalele de distribuție, în condițiile în care cheltuielile pot varia de la un distribuitor la altul, iar asiguratul poate alege asigurătorul în funcție de prețul ofertat și de serviciile prestate. Prin urmare, susținerile reclamantei referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor Legii concurenței nr. 21/1996 și a prevederilor art. 101 și art. 102 din T.F.U.E. nu pot contura cazul bine justificat, fiind apărări care vizează fondul dreptului litigios și care excedează analizei sumare realizate de instanța învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că, în litigiul pendinte, în raport de cadrul normativ anterior citat, nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Altfel spus, în cauză, nu au fost reliefate, de către reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, chiar și în măsura în care ar fi îndeplinită, prin ea însăși, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România împotriva sentinței civile nr. 2306 din data de 6 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.