ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2926/2023

Ședința publică din data de 30 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 și 20 din art. I al Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România și publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial al României.

Prin sentința civilă nr. 2329 din 6 decembrie 2022 Curtea de București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal l a decis următoarele:

A respins excepția inadmisibilității ca nefondată.

A respins cererea formulată de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, cu sediul ales la A., în București, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, cu sediul în București, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea cererii suspendare.

În motivarea recursului arată că din conținutul sentinței pronunțate reiese că instanța de fond nu a analizat în mod real niciunul dintre motivele invocate de către COTAR, unele dintre acestea acestea fiind doar enunțate și, eventual, însoțite de observații care nu răspund criticilor de nelegalitate dezvoltate, în timp ce altele au rămas cu totul neanalizate de instanță.

Tot astfel, motivele de nelegalitate invocate de COTAR și care vizau încălcarea unor multiple norme de drept material (Legea nr. 132/2017, Legea nr. 455/2001, Legea 24/2000, O.U.G. nr. 93/2012, etc.) au fost sumar respinse, reținându-se că acestea fie nu pot fi cercetate în procedura suspendării, fie nu atestă existența unor încălcări flagrante de natură să pună la îndoială legalitatea actului normativ contestat, fără a fi indicate raționamentele în baza căruia a fost formulată această concluzii (în realitate această teză a fost invocată de intimata ASF ca o simplă apărare, în lipsa oricăror dovezi).

Din perspectiva motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată recurentul că sentința a fost dată cu încălcarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 (referitoare la noțiunile de caz bine justificat și pagubă iminentă), dar și a prevederilor de drept material invocate prin cererea de suspendare, în dovedirea nelegalității flagrante a prevederilor contestate.

Recurenta arată că a invocat o serie de motive (prezentate punctual) care, în urma unei analize sumare, relevă cazul bine justificat specific suspendării executării actului administrativ.

Este adevărat că în cadrul unei cereri de suspendare instanța nu poate realiza o cercetare aprofundată a fondului cauzei, însă, în situația de față, pentru a analiza motivele circumscrise cazului bine justificat era suficientă doar cercetarea actului administrativ cuprinzând prevederile contestate, prin comparație cu legislația specifică aplicabilă.

Consideră recurenta că o astfel de analiză sumară ar fi permis identificarea cu ușurință a viciilor de legalitate semnalate de COTAR, dintre care enumeră cu titlu de exemplu:

- faptul că actul administrativ nu este motivat conform exigențelor impuse de art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000. Nu constituie motivare inserarea, în cuprinsul unui referat de aprobare totalizând 5 paragrafe, a unei singure mențiuni conform căreia prevederea în discuție are rolul de a "veni în sprijinul asiguraților și persoanelor prejudiciate" - mai ales când elementele de fapt care contrazic așa-zisul "sprijin" acordat păgubiților sunt bine cunoscute de ASF;

- faptul că prevederile contestate contravin flagrant celor regăsite în actele juridice cu forță superioară. Legea 132/2017 stabilește în mod expres că formularul "Constatare amiabilă de accident trebuie să fie un "formular tipizai, eliberat de către aceste societăți" nicidecum un "mijloc electronic", aflat în integralitate sub controlul asigurătorului;

- faptul că utilizarea "mijloacelor electronice" presupune o prelucrare a datelor cu cracter personal, această prelucrare necesitând și un acord exprimat de persoanele implicate. Or, acest acord nu poate fi considerat a fi liber exprimat dat fiind că însăși exercitarea dreptului la despăgubire este condiționată de utilizarea acestei proceduri de lucru stabilită de asigurători și realizată exclusiv în format electronic.

Toate aceste elemente, enumerate cu titlu exemplificativ, puteau fi constatate în urma unei analize sumare a prevederilor contestate din Norma 18/2022 și respectiv a celor din legislația cu forță juridică superioară, nefiind necesară o analiză detaliată pentru a se constata contrarietatea flagrantă între cele două categorii de acte normative.

Modalitatea în care Curtea de Apel a analizat împrejurările de fapt și de drept ale speței prin raportare la noțiune de caz bine justificat, dar și omisiunea acestei instanțe de a cerceta în mod adecvat motivele de nelegalitate invocate, prin calificarea acestora ca fiind incompatibile cu procedura suspendării constituie o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care apreciază recurenta că se impune admiterea prezentului recurs.

Arată, totodată, că această concluzie reprezintă o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce la dosarul cauzei au fost depuse rapoarte de expertiză/constatări de specialitate care atestă faptul că mijloacele electronice care ar trebui să înlocuiască formularul "Constatare amiabilă de accident" pe suport hârtie sunt afectate de numeroase vicii care fac imposibilă utilizarea acestora pentru scopul avut în vedere la emiterea prevederilor din Norma nr. 18/2022 care fac obiectul prezentei cererii de suspendare.

Mai susține recurenta nemotivarea actului administrativ cu încălcarea prevederilor art. 7 și art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 referitoare la obligația de evaluare preliminară a impactului actului normativ și motivarea/fundamentarea acestuia, în sensul că soluțiile normative regăsite la Art. I pct. 16-20 din Norma nu sunt motivate în vreun fel și nu au la bază o evaluare a impactului pe care acestea ii vor avea asupra subiectelor de drept/domeniilor de activitate vizate.

Or, în cazul Normei 18/2022 instrumentul de motivare este reprezentat de referatul de aprobare (Anexa 1 la cererea de suspendare) care nu conține decât o descriere minimală și generică a unora dintre prevederile Normei, fără elemente care să ateste legătura logico-juridică dintre conținutul actului normativ si nevoile sau dezideratele sociale care au făcut necesară emiterea sa.

Trebuie subliniat că, față de specificul Normei, care aduce importante modificări cu privire la multiple aspecte ale legislației RCA, o astfel de evaluare trebuia să vizeze fiecare dintre aceste elemente, dat fiind că, deși sunt specifice aceluiași domeniu legislativ (asigurări RCA), ele vizează activități/obligații fundamental diferite.

Este contrar dispozițiilor legale anterior citate ca prevederi normative cu impact atât de semnificativ cum sunt cele regăsite la Art. I punctul 16-20 din Norma 18/2022 să nu cuprindă o evaluare a consecințelor pe care acestea le vor produce asupra subiectelor de drept/domeniilor de activitate vizate.

Referitor la încălcarea principiului proporționalității reglementat de art. 9 din Codul administrativ arătă că lipsa unei motivări și fundamentări temeinice a soluțiilor normative regăsite la punctul 11 din Art. I al Normei 18/2022 constituie și o încălcare a acestui principiu.

Prin Sentința recurată acest motiv de nelegalitate a fost respins pentru aceleași motive avute în vedere anterior, respectiv că Norma în discuție a fost însoțită de un referat de aprobare în care se menționează, formal, justificarea adoptării sale, context în care s-a apreciat că nu există o încălcare a principiului proporționalității.

Or, prevederile în discuție ale Normei 18/2022 nu au la bază o evaluare concretă a nevoilor societății pentru modificările legislative operate, așa cum nu există nici o analiză a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse, ceea ce a condus la soluții legislative dezechilibrate, care vor destabiliza la rândul lor piața de asigurări RCA.

Nu poate fi reținut caracterul echilibrat și proporțional al unei reglementări care înlocuiește modalitatea facilă și accesibilă accesibilă de utilizare a formularului "Constatare amiabilă de accident" - pe suport hârtie - cu așa-zise "mijloace electronice" care oferă asigurătorului control absolut asupra procesului de avizare a daunei.

Legea 132/2017 nu face nicio referire la posibilitatea "furnizării mijloacelor" necesare completării formularului, iar acest element nu are doar o importanță teoretică sau de ordin terminologic, întrucât soluția legislativă cuprinsă în Legea 132/2017 are în vedere dinamica și realitățile concrete specifice situațiilor în care acest formular este completat. Cel mai adesea, acest lucru se realizează de către persoanele implicate în accident, în imediata vecinătate temporală a evenimentului și utilizând resursele disponibile la acel moment.

Eliberarea formularului în format pe hârtie permite celor implicați să îl completeze în orice loc și în orice moment, fără a avea nevoie de dispozitive electronice specializate, conexiune la internet sau cunoștințele digitale necesare pentru utilizarea acestora.

Astfel, exercitarea dreptul la despăgubire este sever limitat pentru asigurații care nu vor putea chiar si în raport de noua reglementare, să acceseze mijloacele necesare pentru completarea formularului "Constatare amiabilă" furnizate de asigurător și care nu dețin cunoștințele și mijloacele necesare pentru completarea lui valabilă, inclusiv o semnătură electronică (fiind vorba de înscris în formă electronică).

Totuși, aplicarea prevederilor contestate va conduce la înlocuirea modalității facile de completare a formularului existent anterior Normei 18/2022 (completarea în orice loc și orice moment convenabil ambelor părți) cu una nouă, anevoioasă, în care persoanele implicate vor fi nevoite să apeleze la bună-voința asigurătorilor sau asociațiilor reprezentative ale acestora pentru a-și exercita drepturile fundamentale.

Vor fi necesare dispozitive electronice și/sau aplicații specializate, o conexiune Ia internet, cunoștințe tehnice/digitale și alte asemenea condiții suplimentare care nu sunt necesare în cazul emiterii formularului pe suport hârtie, conform mecanismului existent înainte de intrarea în vigoare a prevederilor din art. I punctele 16-20 din Norma 18/2022.

Așadar, aceste prevederi modifică legislația din domeniul RCA în sensul de a transfera competențe de reglementare a procedurii de avizare a daunelor de la ASF - singura autoritate abilitată de lege în acest sens - la "Asigurătorii RCA și BAAR" care sunt abilitați, între altele, să stabilească de comun acord procedura avizării daunei prin intermediul mijloacelor electronice.

Prevederile relevante din Legea nr. 132/2017 și O.U.G. nr. 93/2012 stabilesc faptul că regimul juridic al asigurărilor RCA este reglementat numai prin Legea 132/2017 și acte normative secundare care, în orice caz, vor fi emise de ASF.

Prin urmare, consideră recurenta că nu are nicio justificare legală transferul către asigurătorii RCA și BAAR a competențelor de a stabili procedura de avizare a daunei, cu atât mai mult cu cât din analiza sistematică a art. I pct. 16-20 din Normă rezultă că se urmărește generalizarea acestei modalități de avizare a daunei, adică acesta să devină singurul/principalul mod de avizare a daunelor - de vreme ce li se permite asigurătorilor să opteze numai pentru furnizarea mijloacelor pentru încheierea formularului de constatare amiabilă în format electronic, fără a mai fi obligatorie (și) furnizarea formularului pe suport hârtie.

Se constată că în pofida modificărilor fundamentale aduse legislației RCA, prevederile art. I pct. 16-20 din Normă nu instituie și garanții/mijloace de protecție a drepturilor asiguraților apte să asigure acea "stabilitate a activității de asigurare și apărare a drepturilor asiguraților" la care face referire art. 5 lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012.

Dimpotrivă, prin efectul acestor prevederi consumatorii de asigurări și persoanele păgubite sunt expuse arbitrariului și deciziilor discreționare ale asigurătorilor, de vreme ce Norma 18/2022 nu reglementează și instrumente care să permită controlul ASF asupra acestor "proceduri de avizare a daunei" întocmite de asigurători sau cercetarea lor sub aspectul legalității.

Din perspectiva acestui motiv de nelegalitate arată că Norma 18/2022 permite asigurătorilor să opteze doar pentru furnizarea mijloacelor necesare încheierii formularului în format electronic, fără a mai furniza și formularul pe suport hârtie, întrucât reglementează obligații alternative cu privire la formularul "Constatare amiabilă de accident (potrivit pct. 16 din Normă asigurătorii pun la dispoziție formularul sau mijloacele electronice).

Această modalitate de lucru va presupune utilizarea unor sisteme informatice care să preia și să stocheze datele persoanelor implicate, precum și o prelucrarea a datelor cu caracter personal ale acestora (nume, prenume, număr de telefon, adresă e-mail, locație, domiciliu, date de indetificare a autovehiculelor etc.)

Însă, conform art. 6 alin. (1) lit. a) din Regulament, această prelucrare va necesita și un acord exprimat de persoanele implicate, care nu poate fi considerat a fi liber exprimat, dat fiind că însăși exercitarea dreptului la despăgubire este condiționată de utilizarea acestei proceduri de lucru stabilită de asigurători și realizată exclusiv în format electronic.

Având în vedere mecanismul instituit prin prevederile art. I pct. 16-20 din Norma 18/2022, se constată că în lipsa unui accept pentru prelucrarea datelor lor conform procedurii stabilite în mod unilateral de către asigurători, persoanele păgubite nu vor putea completa formularul, nu vor putea realiza avizarea daunei și, prin urmare, nu își vor putea exercita dreptul la despăgubire.

Prin urmare, consideră că prevederile contestate creează cadrul pentru efectuarea unor prelucrări a datelor cu caracter personal în lipsa unui consimțământ valabil exprimat, ceea ce constituie o încălcare a prevederilor art. 6 și 7 din Regulament.

Pentru aceleași argumente și ținând seamna de specificul și dimensiunea activității de prelucrare a datelor prefigurată, consideră că sunt încălcate și prevederile art. 32 și următoarele din Regulament, care impun instituirea de mecanisme și efectuarea de activități suplimentare în vederea securizării datelor și a prelucrării acestora, inclusiv o evaluare prealabilă a gradului de risc, eventual în colaborare cu autoritatea națională de reglementare în domeniu.

Cu alte cuvinte, există riscul real ca formularul de constatare amiabilă să fie lipsit de utilitatea sa principală, și anume atestarea evenimentului survenit în trafic și împrejurările acestuia, cu consecințe deosebit de grave din perspectiva dreptului persoanei păgubite de a solicita și obține despăgubirea conform legii.

Principiul ierarhiei actelor normative și dispozițiile care îl reglementează au fost în flagrant încălcate la redactarea prevederilor din Art. I punctele 16-20 ale Normei 18/2022, al cărui conținut este în contradicție, între altele, cu actul normativ în executarea căruia se presupune că a fost emisă, respectiv Legea 132/2017.

Aceste contradicții constituie o încălcare a principiului ierarhiei actelor normative, Norma cuprinzând numeroase adăugiri la lege și depășind limitele stabilite prin aceasta, în modalități care conduc la o restrângere nepermisă a drepturilor persoanelor păgubite.

De asemenea, aceste prevederi ale Normei 18/2022 contravin și altor acte normative cu forță juridică superioară (Legea 455/2001, C. proc. civ., Codul administrativ, O.U.G. nr. 93/2012, etc), toate acestea conducând la necesitatea eliminării punctelor 16-20 din Art. I al Normei din circuitul civil, prin anularea/suspendarea aplicării acestora.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, încheierea recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 și 20 din art. I al Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România și publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial al României.

Prin Norma Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România,publicată în Monitorul Oficial nr. 571 din data de 10 iunie 2022, la art. I punctele 16-20 din Norma 18/2022 s-au stabilit următoarele:

"16. La articolul 41, alin. (3) se modifică și va avea următorul cuprins: (3) Formularul «Constatare amiabilă de accident» poate fi utilizat în relația cu asigurătorii fără a mai fi necesară întocmirea documentelor de constatare de către poliția rutieră, numai dacă este completat și semnat pe suport hârtie sau electronic prin intermediul unor sisteme informatice do către ambii conducători de vehicule implicați în accident.

Prezenta cererea de suspendare a efectelor dispozițiilor legale citate anterior se întemeiază pe dispozitiile art. 15 și 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința recurată, cererea privind suspendarea executării actului administrativ contestat a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Referitor la incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurentă în motivarea recursului declarat, constând, în opinia acesteia, în faptul că hotărârea primei instanțe nu satisface exigențele unei motivări rezonabile, fiind una sumară, fără a da eficiență propriilor apărări, dublate de probatoriul administrat, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Recurenta se află în eroare susținând că sentința pronunțată de instanța de fond nu este motivată, din perspectiva aspectelor menționate în susținerea acestui motiv de casare.

Instanța de recurs apreciază că judecătorul fondului a efectuat un examen elaborat al tuturor chestiunilor de fapt și de drept supuse analizei sale, astfel încât, din lecturarea sentinței pronunțate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.

Inferența la care a apelat instanța de fond, raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive în ansamblul său, atât în componenta referitoare la suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 și 20 din art. I al Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România din perspectiva chestiunilor de procedură fiscală, cât și din perspectiva dreptului material, rezultă în mod evident din maniera în care instanța a abordat litigiul, respectiv prin raportare la susținerile părților și probele administrate în cauză.

Nu constituie o nemotivare și astfel nu atrage incidența motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parțial, susțineri ale părții potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanței cu cele ale uneia dintre părțile litigante.

Așadar, raționamentul instanței de fond este ușor decelabil, lipsit de contradictorialitate, în contextul în care aceasta a apreciat punctual că sunt neîntemeiate toate argumentele reclamantei.

În plus, din punctul de vedere al standardelor de rezonabilitate, Înalta Curte arată că aceasta este suficient de concisă pentru a oferi părților certitudinea unei analize reale a cererii din partea judecătorului fondului, iar eventuala insuficiență a motivării, astfel cum este reclamată de către recurentă, precum și omisiunea analizării în mod real a motivelor invocate, în opinia acesteia, nu pot fi asimilate unei nemotivări astfel cum recurenta susține.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speță.

De asemenea, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond în sensul că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii în mod cumulativ a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 15 din același act normative este una corectă și va fi împărtășită și de instanța de control judiciar.

Înalta Curte reține că potrivit art. 15 din Lege nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. (2) Dispozițiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător.

Înalta Curte arată că în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din cuprinsul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pentru suspendarea executării actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, dar și sesizarea autorității publice emitente cu plângerea prealabilă.

Înalta Curte constată că cererea de suspendare nu îndeplinește toate cerințele cumulative prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind dovedită existența cazului bine justificat și nici a pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004.

Așadar, nu există suficiente indicii care să justifice luarea măsurii suspendării efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 și 20 din art. I al Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022, argumentele de nelegalitate invocate de recurenta reclamantă fiind pe de o parte, aspecte ce țin de fondul cauzei, iar pe de altă parte nu reprezintă nelegalități care să contureze îndeplinirea cerinței cazului bine justificat în sensul solicitat de dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea 554/2004 cu privire la procedura suspendării efectelor normelor invocate.

Suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepțională prin care instanța de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenței acelor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, dar mai ales a necesității înlăturării temporare a caracterului executoriu al actului pentru a preveni o pagubă iminentă.

Determinarea existenței cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalității actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind suficientă o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, prin raportare la motivele de fapt și de drept invocate de reclamant în baza unui probatoriu minimal.

Având a analiza cerința cazului bine justificat, Înalta Curte constată că reclamanta nu relevă împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privința actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat drept motive ce ar reprezenta în interpretarea sa un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la aparența de legalitate a acestuia.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Întrucât dispozițiile legale nu fac vreo distincție în acest sens izvorul îndoielii serioase în privința legalității actului invocat poate viza aspecte de nelegalitate substanțială, de drept material, dar și cele de nelegalitate procedurală, esențial fiind, însă, ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

În susținerea existenței unui caz bine justificat reclamanta expune chestiuni ce țin de analiza pe fond a motivelor de anulare pentru punctele 16, 17, 18, 19 și 20 din art. I al Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea și completarea Normei Autorității de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România, argumente ce nu pot face subiect de cercetare aprofundată în procedura prevăzută de art. 14 raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Recurenta reclamantă pretinde că actul administrativ nu ar fi motivat, sens în care instanța subliniază că motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Înalta Curte observă că în expunerea de motive emitentul arată că normele au fost emise "în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b), art. 3 alin. (1) lit. b) și ale art. 6 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările și completările ulterioare, în temeiul prevederilor art. 17 alin. (2) și ale art. 43 alin. (1) lit. a) -h) și j) -n) din Legea nr. 132/2017 privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto pentru prejudicii produse terților prin accidente de vehicule și tramvaie, în urma deliberărilor Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară din cadrul ședinței din data de 26.05.2022."

În contextul verificărilor sumare indicate de art. 14, Înalta Curte nu poate decela existența unei îndoieli serioase privind legalitatea normei, la nivel de aparență emitentul fundamentând actul contestat prin raportare la dezbateri realizate în procesul decizional specific și cu deținerea unor elemente de pregătire anterioară a conținutului actului normativ ce au fost supuse spre analiză Consiliului Autorității de Supraveghere Financiară.

Chiar reclamanta arată în cererea de chemare în judecată că Norma 18/2022 a fost însoțită de un "Referat de aprobare", ceea ce implică existența unei motivări și fundamentări prealabile a actului contestat.

Trimiterile reclamantei la o "descriere minimală și generică a unora dintre prevederile din conținutul său, fără elemente care să ateste legătura logico-juridică dintre conținutul actului normativ și nevoile sau dezideratele sociale care au făcut necesară emiterea sa" și la lipsa unei "evaluări a impactului acestuia și nicio motivare a soluțiilor normative" sunt la o verificare sumară rezultatul unei percepții subiective, iar cercetarea coerenței și suficientei fundamentări tehnice a normelor contestate reprezintă o problemă de analiză pe fond în cadrul acțiunii în anulare.

Reclamanta a mai invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat încălcarea principiului proporționalității, principiu consacrat în Codul administrativ.

Instanța de recurs constată că în conformitate cu art. 9 din acest cod, formele de activitate ale autorităților administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum și echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor.

Se mai stipulează că reglementările sau măsurile autorităților și instituțiilor administrației publice sunt inițiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse.

La primă analiză actul contestat a avut la bază o documentație pe baza căreia pârâta a procedat la dezbateri în ședința din 23.03.2022, fiind avute în vedere inclusiv solicitările transmise de instituțiile care au făcut observații în cadrul consultării publice.

Nici referirile reclamantei la încălcarea dispozițiilor din Legea nr. 24/2000, art. 6 din lege stipulând că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute alternativ, iar în cauză, astfel cum s-a arătat deja mai sus, a fost întocmit un referat de aprobare, nefiind astfel în prezența unei nelegalități flagrante, ci dimpotrivă, există o aparență a respectării dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, instanța observă că dispozițiile art. 30 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 24/2000 nu arată că pentru emiterea normei de către președintele ASF ar fi necesară emiterea unui studiu de impact. În conformitate cu art. 30, proiectele de acte normative trebuie însoțite de următoarele documente de motivare: a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi și al propunerilor legislative; b) note de fundamentare - în cazul ordonanțelor și al hotărârilor Guvernului; ordonanțele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum și ordonanțele de urgență se transmit Parlamentului însoțite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora; c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative; d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanță și complexitate deosebită și al proiectelor de legi de aprobare a ordonanțelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare și supuse aprobării Parlamentului.

Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare și studiile de impact constituie instrumentele de prezentare și motivare ale noilor reglementări propuse.

În ceea ce privește încălcarea prevederilor europene indicate de reclamantă, instanța apreciază că acestea reprezintă aspecte ce nu pot fi cercetate decât în cadrul acțiunii în anulare fiind chestiuni de fond, și nu eventuale nelegalități flagrante ale actului contestat. În realitate, argumentația reclamatei tinde spre o critică a imposibilității utilizării formularului prin intermediul aplicațiilor informatice de "Constatare amiabilă de accident".

Or, dispozițiile criticate introduce posibilitatea ca formularul antemenționat să poată fi completat și semnat prin intermediul unor aplicații informatice, alternative cu aceea de utilizarea a formularului pe suport de hârtie, în funcție de opțiunea celor implicați în accident.

Curtea constată astfel că reclamanta nu relevă împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității măsurilor dispuse prin actul contestat emis de pârât. În atare condiții, nu sunt îndeplinite exigențele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 15 din același act normativ.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare.

Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezenta cauză de către instanța de fond.

Înalta Curte observă totuți că reclamanta se raportează abstract la un prejudiciu material viitor și previzibil cauzat, între altele, de destabilizarea pieții de asigurări RCA a cărei bună funcționare este de interes public dat fiind scopul social al asigurării RCA și caracterul său obligatoriu, nefiind produse însă niciun fel de dovezi în acest sens și nici relevat impactul direct asupra activității reclamantei.

Simpla exemplificare a preîntâmpinării unui blocaj în activitatea de avizare și instrumentare a dosarelor de daună RCA, nu echivalează cu dovedirea pagubei iminente ce ar fi suferită de către reclamantă sau membrii săi. Referirile la consecințele negative ce derivă din situația anterior expusă nu au fost probate, iar informații și dovezi precum că consecințele prezumtiv negative se produc în mod continuu, nu au fostsusținute de dovezi concrete care să permită identificarea producerii unei pagube iminente în sensul legii cadru a contenciosului administrativ.

În raport de soluția prefigurată, este corectă aserțiunea instanței de fond în sensul că nu se impune a mai fi cercetate argumentele pârâtei privitoare la petitul ce viza publicarea în Monitorul Oficial a sentinței în ipoteza admiterii cererii de suspendare a executării normei contestate.

Având în vedere aceste aspecte, instanța de control judiciar reține că sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România împotriva sentinței civile nr. 2329 din 6 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România împotriva sentinței civile nr. 2329 din 6 decembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.