ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2749/2024

Ședința publică din data de 22 mai 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 22.04.2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2024, reclamantele A. și B. au formulat, în contradictoriu cu pârâții Biroul Electoral Central și Tribunalul Giurgiu, contestație și cerere de suspendare a executării Hotărârii nr. 30H/19.04.2024, emisă de Biroul Electoral Central (BEC), prin care au solicitat, în principal, anularea acesteia și, în consecință, menținerea ca temeinic și legal a Procesului-verbal nr. x/C din data de 11.04.2024, privind constituirea circumscripțiilor electorale municipale, orășenești și comunale din Județul Giurgiu.

Prin încheierea de ședință din data de 25 aprilie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâții Biroul Electoral Central și Tribunalul Giurgiu și a suspendat executarea Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 30H/19.04.2024, în privința desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 de mai sus, pârâtul Biroul Electoral Central a declarat recurs, prin care, invocând incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii de ședință recurate ca fiind nelegală și, în consecință, respingerea cererii de suspendare a Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 30H din data de 19.04.2024.

În susținerea căii de atac, recurentul a argumentat, în esență, în sensul că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât, în cauză, nu ar fi întrunite cumulativ condițiile impuse de acest text de lege.

Referitor la existența unui caz bine justificat, raportat la motivele principale de aparentă nelegalitate reținute de instanța de fond, respectiv necompetența Biroului Electoral Central de a soluționa contestațiile ce privesc birourile electorale de circumscripție comunală, orășenească sau municipală și tardivitatea formulării contestațiilor respective, recurentul a arătat că, din interpretarea dispozițiilor art. 41 alin. (2) din Legea nr. 115/2015, ar reieși că Biroul Electoral Central este competent să analizeze contestațiile formulate cu privire la componența birourilor electorale de circumscripție județeană sau a Municipiului București, însă, dacă se contestă atât componența unui birou electoral de circumscripție județeană, cât și componența tuturor birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească sau municipală din raza teritorială a aceluiași birou electoral de circumscripție județeană, Biroul Electoral Central devine competent să analizeze componența acestora din urmă, deoarece toate birourile electorale de circumscripție menționate au președinții și locțiitorii desemnați printr-o operațiune de tragere la sorți unică, efectuată de președintele tribunalului respectiv.

În opinia recurentului, această concluzie s-ar impune în virtutea faptului că se invocă aceleași motive de nelegalitate în privința tragerii la sorți referitoare la desemnarea președinților și locțiitorilor tuturor birourilor electorale de circumscripție și, numai în ipoteza în care s-ar fi contestat exclusiv componența unui sau mai multor birouri electorale de circumscripție comunală, orășenească sau municipală din raza teritorială a aceluiași birou electoral de circumscripție județeană, ar fi fost competent să soluționeze contestația Biroul Electoral de Circumscripție Județeană, acesta neputând dispune cu privire la legalitatea propriei sale compuneri.

Cu privire la tardivitatea contestațiilor soluționate prin hotărârea Biroului Electoral Central atacată, recurentul a învederat că, potrivit Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 3H/20.03.2024, termenele prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2024, respectiv termenele prevăzute de Legea nr. 33/2007 și de Legea nr. 115/2015, altele decât cele stabilite de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2024, se consideră împlinite la ora 23:59 în datele prevăzute în Calendarul acțiunilor din cuprinsul perioadei electorale la alegerile pentru membrii din România ai Parlamentului European din anul 2024 și la alegerile pentru autoritățile administrației publice locale din anul 2024, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 199/2024.

A mai subliniat recurentul că această hotărâre a Biroului Electoral Central, dată în aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 199/2024, este în vigoare și produce efecte juridice, astfel încât termenul prevăzut de art. 41 alin. (1) din Legea nr. 115/2015 se împlinește la ora 23:59 a ultimei zile, respectiv 18.04.2024. Întrucât contestațiile soluționate prin hotărârea Biroului Electoral Central atacată au fost introduse până la data de 18.04.2024, acestea ar fi fost depuse în termenul legal, motiv pentru care Biroul Electoral Central le-a examinat pe fond.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, raportat la aspectele reținute de instanța de fond, respectiv "perturbarea previzibilă gravă a organizării și funcționării birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu", recurentul a arătat că prin procesul-verbal din data de 21.04.2024, privind desemnarea președinților birourilor electorale de circumscripție și a locțiitorilor acestora pentru alegerile din data de 9 iunie 2024 din județul Giurgiu, a fost pusă în executare Hotărârea BEC nr. 30H/19.04.2024, astfel că măsura reluării tragerii la sorți a cărei suspendare s-a solicitat era deja adusă la îndeplinire, nemaiputând fi suspendată executarea hotărârii BEC.

A mai arătat recurentul că instanța de fond trebuia să prevadă că suspendarea hotărârii BEC ar determina existența simultană a două trageri la sorți, cea consemnată prin procesul-verbal din 11.04.2024, respectiv cea consemnată prin procesul-verbal din 21.04.20243, aspect de natură să perturbe cursivitatea calendarului alegerilor stabilit prin Hotărârea Guvernului nr. 199/2024, respectiv activitatea birourilor electorale de circumscripție.

De asemenea, recurentul a învederat că respectarea desemnării magistraților pe baza criteriilor stabilite de art. 26 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, dispusă prin actul administrativ atacat, corespunde dispozițiilor legale și răspunde inclusiv necesității bunei desfășurări a activității instanțelor sau parchetelor de unde provin aceștia.

Totodată, recurentul a subliniat că nu există un drept subiectiv de a participa la tragerea la sorți în vederea desemnării în funcția de președinte sau locțiitor al acestuia, al unui birou electoral de circumscripție, aceasta fiind exclusiv o îndatorire de serviciu, îndeplinită în condițiile legii.

Nu în ultimul rând, recurentul a argumentat în sensul că hotărârea recurată este nemotivată cu privire la cerința pagubei iminente, rezumându-se la generalități nesusceptibile de verificare.

Legal citate, intimatele - reclamante A. și B., precum și intimatul - pârât Tribunalul Giurgiu nu au formulat întâmpinări, însă intimatele - reclamante au depus note scrise, prin care au învederat că reclamanta A. a fost desemnată președinte al Biroului de Circumscripție Comunală nr. 47 Stănești și reclamanta B. a fost desemnată locțiitor în cadrul Biroului de Circumscripție Comunală nr. 21 Ghimpați.

II. Soluția instanței de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârea recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Biroul Electoral Central este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, prin Hotărârea nr. 30H/19.04.2024, emisă de recurentul - pârât, s-a dispus admiterea contestațiilor formulate împotriva desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora la alegerile din data de 9 iunie 2024, precum și desființarea procesului-verbal nr. x/C din 11 aprilie 2024, privind desemnarea președinților birourilor electorale de circumscripție din județul Giurgiu și a locțiitorilor acestora pentru alegerea membrilor din România în Parlamentul European din anul 2024 și pentru alegerea autorităților administrației publice locale din data de 9 iunie 2024, întocmit de Tribunalul Giurgiu.

Prin aceeași hotărâre s-a dispus reluarea operațiunii de desemnare a președinților Biroului Electoral de Circumscripție Județeană nr. 19 Giurgiu și ai birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, dar și ducerea la îndeplinire a acțiunilor prevăzute la pct. 50, 51, 59, 66, 68 și 69 din Calendarul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 199/2024 în termenele prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 21/2024 și de Legea nr. 115/2015, calculate prin raportare la data desemnării, prin tragere la sorți, a președinților birourilor electorale de circumscripție și a locțiitorilor acestora.

Prin cererea de chemare în judecată dedusă judecății în cauza pendinte, intimatele - reclamante au solicitat, printre altele, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 14 din același act normativ, suspendarea executării actului atacat, iar prima instanță a apreciat întrunite, în cauză, cele două condiții impuse de art. 14 indicat anterior, dispunând suspendarea executării Hotărârii BEC nr. 30H/19.04.2024 în privința desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin calea de atac exercitată împotriva acestei soluții a instanței de fond, dincolo de unele referiri la situația de fapt, recurentul - pârât a dezvoltat critici subsumate motivelor de casare/nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Procedând la analiza argumentelor prin care recurentul a evocat, în esență, o pretinsă încălcare, de către prima instanță, din perspectiva verificării îndeplinirii cerinței pagubei iminente impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a obligației de motivare a hotărârii judecătorești, Înalta Curte reține că o atare obligație se referă, conform prevederilor art. 425 C. proc. civ., la prezentarea argumentelor părților, stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, expunerea unui raționament propriu pentru care s-a ajuns la adoptarea soluției date în cauză, elemente ce se regăsesc în cuprinsul hotărârii supuse recursului în prezenta cauză.

Curtea de Apel București a arătat în mod expres motivele pentru care s-a ajuns la soluția adoptată, precum și silogismul logico-juridic ce a stat la baza acesteia, fiind respectate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Înalta Curte a mai statuat că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil.

Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

Contrar celor evocate de recurentul - pârât, argumentele prezentate de prima instanță nu au natura unor generalități nesusceptibile de verificare, ci reprezintă o analiză a aspectelor invocate de intimatele - reclamante prin cererea de suspendare, în susținerea tezei îndeplinirii cerinței pagubei iminente. Cât privește criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a legii la stabilirea situației juridice în cauză, ele vor fi avute în vedere cu ocazia examinării motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise motivului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât încheierea de ședință atacată cuprinde argumente pe care și-a fundamentat Curtea de Apel București soluția pronunțată, chiar dacă acestea sunt succint exprimate.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare.

Analizând în continuare criticile subsumate motivului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le găsește fondate, hotărârea pronunțată în primă instanță fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) din același act normativ, din perspectiva îndeplinirii condiției "pagubei iminente".

Înalta Curte are în vedere, din perspectivă generală, împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor clamate, însă doar atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Conform art. 15 alin. (1) prima teză din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 din același act normativ, text care prevede că "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente (...) persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral (...)."

Îndeplinirea celor două condiții reglementate de art. 14 din actul normativ sus evocat, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru a crea un dubiu asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat.

Noțiunea de "pagubă iminentă" are o definiție legală reglementată prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 care prevăd că, prin aceasta, se înțelege un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curtea observă însă că prin cererea de chemare în judecată, din perspectiva desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora (asupra căreia instanța de fond a dispus suspendarea actului administrativ atacat), intimatele - reclamante nu au invocat un prejudiciu material ce ar fi fost produs acestora prin Hotărârea BEC nr. 30H/19.04.2024. De asemenea, nu au arătat nici de ce acest prejudiciu ar fi greu sau imposibil de reparat, astfel încât să fie necesară intervenția de urgență a instanței de contencios administrativ.

Se reține că paguba iminentă nu se analizează în general, prin prisma implicațiilor pe care le-ar putea avea executarea actului administrativ emis asupra unei categorii nedeterminate, ci, în concret, prin prisma persoanei celui vizat și a situației sale specifice.

Paguba iminentă implică o anumită urgență dată de faptul că executarea actului administrativ ar aduce o atingere gravă și imediată asupra situației reclamantelor sau intereselor acestora, iar dovedirea pagubei iminente, precum și necesitatea prevenirii acesteia sunt în sarcina reclamantelor, în acord cu prevederile art. 10 și art. 249 C. proc. civ.

Spre deosebire de condiția cazului bine justificat, aprecierea îndeplinirii condiției pagubei iminente nu se poate face doar la nivel de aparență și prin specularea unui eventual efect teoretic imediat al actului administrativ asupra reclamantelor. În acest din urmă sens, Înalta Curte subliniază că intimatele - reclamante nu acționează în fața instanței judecătorești sub aspectul invocării unui pretins drept electoral care să le fi fost încălcat, ci în considerarea unei vocații de a fi implicate în activitatea de organizare și desfășurare a procesului electoral prin posibilitatea de participare într-un birou electoral ca efect al unei trageri la sorți.

În aceste condiții, instanța nu poate specula asupra posibilelor implicații care ar rezulta ca urmare a executării Hotărârii BEC nr. 30H/19.04.2024, atât timp cât reclamantele nu au oferit instanței nicio informație concretă în acest sens.

Într-un astfel de context, iminența producerii unei pagube apare ca fiind ipotetică, eventuală, iar nu previzibilă și certă, aspect ce nu se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform regimului juridic pe care legea în vigoare îl conferă acestei instituții juridice.

În orice caz, un pretins prejudiciu patrimonial, urmarea posibilității de pierdere a unei remunerații ce s-ar acorda în considerarea activității desfășurate în cadrul biroului electoral, este susceptibil de a fi compensat ulterior în forma despăgubirilor în măsura anulării în mod definitiv a actului administrativ litigios ca efect al formulării acțiunii corespunzătoare și sub rezerva demonstrării întrunirii cumulative a condițiilor atragerii răspunderii autorității publice.

Astfel, interesul privat al intimatelor - reclamante asociat obținerii acelei remunerații nu poate fi prevalent într-o astfel de situație interesului public vizând desfășurarea procesului electoral în scopul alegerii membrilor din România în Parlamentul European din anul 2024 și pentru alegerea autorităților administrației publice locale din data de 9 iunie 2024.

Cum intimatele - reclamante au calitatea de procuror, acestora le este plătită lunar indemnizația corespunzătoare activității desfășurate în cadrul unității de parchet, motiv pentru care acea posibilă remunerație aferentă activității biroului electoral de circumscripție nu reprezenta singurul venit pe care l-ar fi realizat în perioada de referință, astfel încât perspectiva neobținerii sale nu determină un risc pentru asigurarea mijloacelor de trai, spre a avea deci vreun caracter decisiv.

Altfel spus, soluția de suspendare a executării actului litigios emis de Biroul Electoral Central nu asigură un just echilibru între interesul privat al intimatelor - reclamante și interesul public vizând desfășurarea procesului electoral, câtă vreme premisa desemnării intimatelor - reclamante într-un birou electoral este rezultatul unei vocații, iar orice pretinsă pierdere de venit poate fi analizată ulterior în forma despăgubirilor aferente acțiunii de fond.

În continuare, Înalta Curte observă că prin cererea de chemare în judecată, intimatele - reclamante au invocat teza unei perturbări previzibile grave a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, reglementată de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. În acest sens au susținut că s-ar fi ajuns la suspendarea activității birourilor electorale de circumscripție, având ca efect depășirea termenelor imperative instituite de legiuitor pentru desfășurarea alegerilor, întrucât, în absența acestor birouri, nu s-ar putea proceda în continuare la desfășurarea etapelor reglementate de lege pentru realizarea alegerilor. Au mai arătat intimatele - reclamante că județul Giurgiu ar fi fost pus, în opinia lor, într-un vădit dezavantaj față de alte unități administrativ teritoriale din restul țării.

Or, aceste aspecte, ce au fost valorificate și de prima instanță spre a se justifica îndeplinirea condiției pagubei iminente, nu se verifică în cauză, câtă vreme prin art. 3 și art. 4 din Hotărârea BEC nr. 30H/19.04.2024 s-a dispus reluarea operațiunii de desemnare a președinților Biroului Electoral de Circumscripție Județeană nr. 19 Giurgiu și ai birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, dar și faptul că acțiunile prevăzute la pct. 50, 51, 59, 66, 68 și 69 din Calendarul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 199/2024 vor fi duse la îndeplinire în termenele prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 21/2024 și de Legea nr. 115/2015, calculate prin raportare la data desemnării, prin tragere la sorți, a președinților birourilor electorale de circumscripție și a locțiitorilor acestora.

De altfel, din informațiile disponibile în cauză reiese că, anterior pronunțării de Curtea de Apel București a încheierii din 25 aprilie 2024 recurate, se procedase deja la constituirea unor noi birouri electorale de circumscripție în județul Giurgiu, astfel că procesul electoral își continua cursul, fără a se confirma pretinsa perturbare previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau serviciului public.

În concluzie, Înalta Curte constată că în cauza pendinte nu este îndeplinită condiția pagubei iminente, iar cum cele două condiții esențiale pentru suspendarea actului - cazul bine justificat și paguba iminentă - se impun a fi întrunite în mod cumulativ, prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) din același act normativ, când a suspendat executarea Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 30H/19.04.2024 în privința desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În acest context devine inutilă orice evaluare efectuată asupra condiției cazului bine justificat, întrucât, indiferent de concluzia la care s-ar ajunge cu privire la aceasta, nu poate interveni suspendarea executării actului administrativ litigios, în absența întrunirii cumulative a tuturor condițiilor legale.

În contextul descris în paragrafele anterioare, se reține incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 497 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul pârâtului Biroul Electoral Central, va casa încheierea de ședință din data de 25 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și, rejudecând, va respinge cererea formulată de reclamantele A. și B. privind suspendarea executării Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 30H/19.04.2024, în privința desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Biroul Electoral Central împotriva încheierii de ședință din data de 25 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Biroul Electoral Central și Tribunalul Giurgiu, privind suspendarea executării Hotărârii Biroului Electoral Central nr. 30H/19.04.2024, în privința desemnării președinților birourilor electorale de circumscripție comunală, orășenească și municipală din județul Giurgiu, precum și a locțiitorilor acestora, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 mai 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.