ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1815/2024

Ședința publică din data de 28 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 19.04.2021 sub nr. x/2021, reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a:

- încheierii nr. 3/31.03.2021 emisă de Comisia de soluționare a contestației;

- Deciziei nr. 14/06.10.2020 emisă de Directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului XI, cu referire la măsurile nr. II. 1 lit. a) si b și II.3 lit. a) si b din Decizia nr. 14/06.10.2020;

- raportului de control nr. x/07.07.2020 privind verificarea modului de gestionare a resurselor publice pe perioada stării de urgență, realizată în perioada 02.06.2020 - 07.07.2020 la Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, cu referire la măsurile menționate anterior.

Prin sentința civilă nr. 791 din 14 aprilie 2022 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția de netimbrare a cererii de intervenție principală.

Anulează cererea de intervenție principală formulată de A. S.R.L., ca netimbrată.

Respinge cererea formulată de reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de A. S.R.L., ca neîntemeiată."

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, calea de atac promovată fiind întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ.

Recurentul a precizat că recursul privește doar soluția dispusă față de măsurile II.1 lit. a) și b) din Decizia nr. 14/2020, astfel încât se critică hotărârea instanței de fond și sub aspectul anulării încheierii nr. 3/31.03.2021 și a Raportului de control nr. x/07.07.2020 în referire la măsurile menționate anterior, urmând ca în rejudecarea cauzei să se dispună admiterea recursului în limitele învestirii.

În motivare, recurentul a arătat în susținerea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că sentința atacată este nemotivată, lipsind punctul de vedere al judecătorului de caz față de majoritatea criticilor de nelegalitate invocate, fiind încălcate prevederile art. 425 C. proc. civ.

Prima instanță s-a limitat în a analizat doar măsurile Curții de Conturi stabilite prin Decizia nr. 14/2020, fără a se avea în vedere concluziile din cuprinsul încheierii curții de Conturi, în care sunt analizate obiecțiunile entității verificate formulate în legătură cu Raportul de control.

În susținerea cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., prin măsura nr. II. 1 lit. a) din Decizia nr. 14/2020 s-a dispus ca pentru remedierea abaterii consemnate la pct. 1 (din decizie) conducerea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență să procedeze la "calcularea penalităților aferente contractelor subsecvente nr. x/20.03.2020 și nr. x/20.03.2020 încheiate cu S.C. A. S.R.L., pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale asumate prin contract si data semnării Actului adițional prin care s-a acceptat forța majoră și s-au modificat termenele de livrare și efectuarea demersurilor legale pentru încasarea penalităților de la furnizor".

Abaterea constatată privește faptul că în derularea contractelor subsecvente nr. x/20.03.2020 și nr. x/20.03.2020 încheiate de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență cu S.C. A. S.R.L. s-au constatat întârzieri în livrarea produselor contractate, fără a fi aplicate penalități de întârziere, conform clauzelor contractuale.

Deși Curtea de Conturi a apreciat că IGSU nu trebuia să accepte forța majoră invocată de furnizor, stabilind obligația de calcul a penalităților, pe de altă parte reține că actele adiționale prin care prelungesc termenele de livrare nu au fost înlăturate din ordinea juridică, producând așadar efecte.

Astfel, se recunoaște temeinicia și legalitatea actelor adiționale la contractele subsecvente, însă această recunoaștere nu poată fi privită distinct de acceptarea certificatelor/avizelor de forță majoră emise în condițiile legii, din moment ce întreaga justificare care stă la baza încheierii acestor acte adiționale se întemeiază pe acceptarea avizelor de forță majoră nr. 156/24.04.2020 și 157/24.04.2020, ambele emise de autoritatea competentă, în conformitate cu prevederile pct. 25.1 din contractele subsecvente.

Consimțământul și cauza reprezintă condiții de valabilitate ale actului juridic, necesare la momentul încheierii acestuia și ca urmare, niciunul dintre acestea nu pot fi ignorate de către pârâtă și nici nu pot fi modificate de către aceasta peste acordul de voință al părților semnatare ale actului adițional.

În lipsa acceptării avizelor de forță majoră, IGSU nu avea nici un interes să încheie acte adiționale cu furnizorul pentru modificarea graficului de livrări din moment ce valabilitatea contractelor, în acord cu clauza 10.1. din contractele subsecvente supuse analizei, era stipulată până la data de 06.08.2020, iar potrivit Raportului procedurii de atribuire nr. x/16.03.2020 întocmit de ONAC, termenul de livrare a constituit un criteriu important la desemnarea ofertei câștigătoare.

Din modul de formulare a măsurii II. 1. lit. a) din Decizia nr. 14/2020, se poate observa faptul că pârâta recunoaște doar acordul de voință al părților, de a încheia actul adițional, însă acesta nu poate fi privit distinct de acceptarea forței majore, fiind fundamentat pe aceasta.

Pârâta a apreciat eronat forța majoră nu putea fi acceptată deoarece la data semnării acordului-cadru și a contractelor subsecvente era declarată starea de pandemie de către OMS, iar la nivel național era instituită starea de urgență.

Însă, prin contractele subsecvente, părțile au stipulat de comun acord, drept cauze de exonerare a răspunderii contractuale, forța majoră și cazul fortuit.

Din analiza clauzelor contractuale rezultă că părțile nu au procedat la o limitare a situațiilor care pot constitui cazuri de forță majoră, condiționând însă acceptarea acesteia de obligația de a fi "constatată de o autoritate competentă".

Această clauză a fost inserată pentru a se înlătura subiectivismul oricăreia dintre părțile contractante în aprecierea intervenirii situației de forță majoră pe perioada executării contractului.

Contractul are forță obligatorie între părți potrivit art. 1270 din C. civ. și, prin urmare, situația de fapt trebuie analizată în concret, de la caz la caz, prin raportare la obligațiile asumate și la posibilitatea salvgardării contractului. Or, în speța dedusă judecății competența de a constata existența cazului de forță majoră a fost atribuită de către părțile contractante Camerei de Comerț și Industrie, aceasta fiind autoritatea competentă potrivit Legii nr. 335/2007 a camerelor de comerț din România.

A invocat recurentul că potrivit prevederilor art. 4 lit. j) din Legea nr. 335/2007, camerele județene avizează existența cazurilor de forță majoră și influența acestora asupra executării obligațiilor comercianților, la art. 28 fiind prevăzut faptul că aceleași entități avizează, pentru societățile românești, pe bază de documentație, "existența cazurilor de forță majoră și efectele acestora asupra executării obligațiilor comerciale internaționale"

Analizând aceste prevederi legale, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 1953/09 aprilie 2019, a reținut că acest aviz "nu poate fi total lipsit de forță juridică și ignorat ca atare. Existența acestei atribuții legale a camerelor de comerț, de a constata la cerere și conform unei proceduri interne, producerea unui caz de forță majoră, nu poate fi ignorată, deoarece altfel s-ar invalida scopul reglementării unei asemenea proceduri."

Astfel, atât timp cât între părțile contractante a intervenit o modificare contractuală materializată prin act adițional, până la constatarea nulității acestor acte adiționale și repunerea părților în situația anterioară de către instanța de judecată, pârâta nu putea dispune o măsură în afara cadrului legal/contractual, pentru că s-ar înfrânge astfel principiul securității raporturilor juridice.

Reținerea pârâtei cu privire la încălcarea pct. 25.1 Forța majoră este neîntemeiată, având în vedere că aceasta a fost constatată prin avizele de forță majoră nr. 156/24.04.2020 și 157/24.04.2020 emise de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Giurgiu.

A arătat recurentul că prima instanță a depășit limitele controlului judecătoresc exercitat de instanța de contencios administrativ în cadrul unei acțiuni ce vizează anularea unor acte administrative, intervenind prin nesocotirea unei clauze contractuale asumată de părțile contractante (clauză contractuală existentă inclusiv în modelul de contract parte a documentației de atribuire în cadrul procedurii de achiziție publică organizată de către ONAC), dincolo de aspectele de legalitate pe care a fost îndrituită a le examina, ceea ce atrage nelegalitatea soluției pronunțate.

O astfel de abordare echivalează cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin aceasta înțelegându-se incursiunea autorității judecătorești în sferele celorlalte puteri ale Statului, cum este cea legislativă sau executivă, astfel cum acestea sunt delimitate de prevederile constituționale sau de către legile organice, instanța săvârșind acte care intră în atribuțiile altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat.

Instanța de fond nu a probat că încheierea actelor adiționale s-a făcut cu nerespectarea clauzei 25.1 din contractele subsecvente, iar în contextul expus concluziile acesteia sunt contrare acestei clauze contractuale și implicit a art. 1270 C. civ.

Deși există contracte în care părțile de comun acord își pot stabili obligația de a verifica îndeplinirea condițiilor legale reglementate prin art. 1351 alin. (2) din C. civ. pentru existența forței majore suplimentar și ulterior prezentării de către partea care invocă intervenirea unui caz de forță majorăîn speță o astfel de posibilitate nu a fost convenită.

In conformitate cu dispozițiile art. 1350 C. civ., potrivit cărora orice persoană trebuie să își execute obligațiile pe care le-a contractat, IGSU avea obligația de a ține cont de avizele de forță majoră nr. 156/24.04.2020 și 157/24.04.2020 emise de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Giurgiu în executarea contractelor subsecvente, în conformitate cu clauza 25.1 și implicit de a recunoaște efectele forței majore, prevăzute prin clauzele 25.2 și 25.3 din contractele subsecvente.

Prin măsura dispusă, Curtea de Conturi a stabilit nelegal atât limitele temporare pentru calcularea prejudiciului - pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale asumate prin contracte și data semnării actelor adiționale prin care s-a acceptat forța majoră și s-au modificat termenele de livrare - cât și de la cine se vor recupera aceste prejudicii - încasarea penalităților de la furnizori.

Or, în forma dispusă, măsura nu poate fi dusă la îndeplinire, pe de o parte, pentru că o eventuală solicitare de anulare a actelor adiționale nu se justifică din moment ce acestea sunt recunoscute de către Curtea de conturi, iar pe de altă parte, penalitățile nu pot fi recuperate de la furnizori, nefiind îndeplinite condițiile de antrenare a răspunderii contractuale cât timp modificarea termenelor de furnizare s-a realizat în baza unor acte adiționale valabile. Mai mult, față de furnizor actele emise de Curtea de conturi nu sunt direct opozabile, neputând constitui izvor de drept al creanței.

Măsura în cauză a fost dispusă cu încălcarea inclusiv a dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 potrivit cărora în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate."

În ceea ce privește măsura nr. II. 1. lit. b) din Decizia nr. 14/2020, referitoare la "extinderea calcului penalităților la toate contractele încheiate în perioada stării de urgență pentru care s-a acceptat clauza de forță majoră generată de starea de urgență, pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale asumate prin contracte și data semnării actelor adiționale prin care s-a acceptat forța majoră și s-au modificat termenele de livrare și efectuarea demersurilor legale pentru încasarea penalităților de la furnizori", s-a arătat că reținerile primei instanțe sunt eronate, în cauză nefiind în discuție competența Curții de conturi de a dispune extinderea verificărilor la nivelul întregii categorii de operațiuni economice la care s-a constatat abaterea cauzatoare de prejudicii, aceasta fiind o obligație reglementată expres prin pct. 176 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curții de conturi nr. 155/2014.

Temeiul legal reținut de prima instanță în acest sens, respectiv art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999 referitoare la buna gestiune financiară, este unul eronat.

Ceea ce s-a criticat a fost modul de formulare a măsurii nr. II. 1. lit. b), care este una generală, supusă interpretării și pune entitatea verificată în imposibilitatea de a aprecia, în mod corect, limitele extinderii verificărilor dispuse prin această măsură.

Măsura nr. II.1. lit. b) vizează "contractele încheiate în perioada stării de urgență pentru care s-a acceptat clauza de forță majoră generată de starea de urgență", fără a se preciza dacă pârâta are în vedere doar starea de urgență declarată la nivelul României. în condițiile în care pentru a se dispune măsura anterioară acesta a fost reperul, iar extinderea verificării la același tip de operațiuni, ar fi trebuit să fie limitată la același reper.

La încheierea actelor adiționale care au avut la bază acceptarea forței majore invocate de furnizori, nu toate avizele/certificatele de atestare a forței majoră au fost generate de starea de urgență declarată în România prin Decretul nr. 195/16.03.2020 (argument care a stat Ia baza măsurii II.1. lit. a). Cu toate acestea pârâta a exclus prin modul de formulare a măsurii II. I b) din decizie, în mod nejustificat, orice posibilitate de acceptare a cauzelor exoneratoare de răspundere.

Suplimentar, în considerarea faptului că această măsură este consecința măsurii nr. II.1. lit. a), în situația în care instanța de judecată apreciază că se impune anularea măsurii nr. II. 1. lit. a) din decizie se impune inclusiv anularea măsurii de la lit. b)

Toate criticile aduse cu privire la conținutul măsurii II. 1 lit. a) din Decizia nr. 14/2020 urmează a fi avute în vedere și pentru această măsură.

A mai arătat recurentul că imposibilitatea ducerii la îndeplinire a acestei măsuri, în forma dispusă, a fost certificată, în mod definitiv, de către instanțele de judecată în dosarele nr. x/2022, y/2022, z/2022, care au respins cererile de chemare formulate de IGSU în contradictoriu cu operatorii economici cărora li s-a solicitat suportarea penalităților de întârziere calculate potrivit măsurii II. 1 fit. b) din Decizia nr. 14/2020, în principal pe considerentul că nu sunt îndeplinite condițiile de antrenare a răspunderii contractuale, cât timp modificarea termenelor de furnizare s-a realizat în baza unor acte adiționale valabile și, de asemenea că, față de furnizor, actele emise de Curtea de conturi nu sunt direct opozabile, neputând constitui izvor de drept al creanței.

4.1. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A arătat în apărare că nu se poate reține incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., deoarece instanța de fond în mod corect a analizat dacă a intervenit sau nu evenimentul de forță majoră, întrucât abaterile constate se refereau la greșita acceptare a evenimentului de forță majoră și neperceperea penalităților de întârziere. Faptul că părțile (IGSU și S.C. A. S.R.L), au considerat că în cadrul relațiilor contractuale dintre ele a intervenit un eveniment de forță majoră, nu însemnă că instanța, în cadrul controlului de legalitate, nu are posibilitatea să analizeze dacă constatările autorității publice, prin raportare la existența sau nu a unui eveniment de forță majoră, sunt întemeiate sau nu.

Instanța de fond nu ar fi putut să analizeze legalitatea măsurii de la pct. n. 1 Iit. a) din Decizia nr. 14/2020 fără să facă o analiză a actelor în baza cărora recurentul - reclamant a acceptat ca fiind intervenit cazul de forță majoră. Faptul că S.C. A. S.R.L a depus avizele de existență a cazului de forță majoră emise de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Giurgiu nu înseamnă că trebuia să le și accepte.

Recurentul - reclamant avea obligația de a analiza dacă respectivele avize de forță majoră emise de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Giurgiu, prin raportare la clauzele contractuale și la situația de fapt și de drept existentă, sunt apte de a constata intervenirea unui eveniment de forță majoră. Așadar, instanța fondului a analizat corect dacă nerespectarea termenelor de livrare a produselor de către S.C. A. S.R.L, conform Contractului subsecvent de furnizare nr. x pentru lotul "Mască de protecție de tip FFP2" înregistrat sub nr. x/04.05.2020 și Contractul subsecvent de furnizare nr. x pentru lotul "Masca de protecție de tip FFP3" înregistrat sub nr. x/04.05.2020, este datorată unei cauze de forță majoră.

Referitor la criticile privind nemotivarea hotărârii, s-a solicitat respingerea lor, arătând intimatul că instanța de fond a argumentat motivele pentru care a dispus soluția recurată, fiind întrunite condițiile reglementate de art. 425 C. proc. civ.

Obligația instanței de judecată de a motiva hotărârea nu presupune existența unor răspunsuri detaliate la flecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre judecată instanței, iar în considerentele hotărârii se regăsească argumentele care au stat la baza pronunțării acesteia.

În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., a arătat intimatul că abaterile constatate și pentru care au fost emise măsurile de la pct. II. 1 lit. a) și b) vizau faptul că în derularea contractelor subsecvente nr. x/20.03.2020 și nr. x/20.03.2020 încheiate între IGSU și S.C. A. S.R.L s-au constatat întârzieri în livrarea produselor contractate, fără a fi aplicate penalități de întârziere conform clauzelor contractuale, prin acceptarea de către IGSU a "forței majore" invocate de furnizor.

În recurs recurentul a reșuat apărările de la fond, invocând că în mod corect a fost acceptat evenimentul de forță majoră și că măsurile dispuse de Curtea de Conturi nu pot fi aduse la îndeplinire. Aceste apărări nu sunt în măsură să înlăture prevederile legale referitoare la condițiile care trebuie îndeplinite pentru existența unui caz de forță majoră.

În realitate, prin actele adiționale încheiate la contractele subsecvente, deși în susținerea inițială de demarare a procedurii de achiziție a fost invocată urgența necesității asigurării echipamentelor de protecție, au fost acceptate termene de livrare care excedau stării de urgentă, care la momentul respectiv (04.05.2020) nu se cunoștea când se va încheia.

La data semnării acordului-cadru (17.03.2020), precum și la data semnării contractelor subsecvente (20.03.2020) era deja declarată starea de pandemie de către OMS, iar la nivel național era instituită starea de urgentă, prin Decretul Președintelui nr. 195/16.03.2020, astfel că, în susținerea clauzei de forță majora nu putea fi invocată de furnizor, respectiv acceptată de achizitor, tocmai respectiva stare de urgența ca eveniment "imprevizibil, absolut invincibil si inevitabil", deoarece aceste împrejurări erau cunoscute la momentul semnării contractelor, obiectul respectivelor contracte fiind tocmai achiziția de produse pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei.

Prin Decretul privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României publicat în Monitorul Oficial nr. 212/16.03.2020 se arată că evoluția situației epidemiologice internaționale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, definește "un context excepțional care nu putea fi previzionat, care vizează interesul public general și care constituie o situație extraordinară, ce impune măsuri excepționale".

Caracterul excepțional a fost deja prevăzut în Decretul privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, nemaiputând fi invocat din acest moment caracterul imprevizibil și invincibil al unui eveniment, așa cum se susține în cadrul argumentelor prezentate de reprezentanții IGSU.

Pentru contractele încheiate înainte de apariția virusului, condiția imprevizibilității este de necontestat, SARS-coV-2 fiind un virus nou, apărut pentru prima dată la sfârșitul anului 2019, cu consecințe de necontrolat.

Referitor la contractele încheiate după apariția virusului, după ce Organizația Mondială a Sănătății a transmis că infectarea cu acest coronavirus constituie o pandemie iar la nivelul României a fost decretată stare de urgență începând cu data de 16 martie 2020 și tot mai multe state au început să adopte măsuri de limitare a efectelor sale, nu se mai poate reține îndeplinirea condiției de imprevizibilitate și invincibilitate.

Așa cum reiese chiar din conținutul avizului de existență a cazului de forță majoră eliberat de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Giurgiu, acesta este un document a cărui valorificare se face în funcție de întregul areal al împrejurărilor.

A invocat intimata că în mod corect instanța de fond a apreciat că, potrivit art. 1270 C. civ., contractul are forță obligatorie între părți, însă din analiza condițiilor prevăzute în acordul-cadru și contractele subsecvente în ceea ce privește existenta forței majore prin raportare la situația de fapt și de drept, pe perioada derulării acordului-cadru și a contractelor subsecvente, nu a intervenit un caz de forță majoră,

De asemenea, instanța de fond a reținut că susținerile reclamantului în sensul că avizele de existentă a forței majore reprezintă un mijloc de probă sunt valide, însă achiziția măștilor de protecție FFP2 și FFP3 s-a efectuat tocmai în considerarea contextului excepțional al stării de urgență pentru sănătatea publică la nivel internațional, din cauza infecțiilor cu noul Coronavirus, și când starea de urgență era deja instituită pe teritoriul României, și nu se poate reține existența unui eveniment imprevizibil și care nu putea fi prevăzut la data încheierii acordului-cadru și a contractelor subsecvente, când s-au stabilit/convenit și termenele de livrare a măștilor de protecție.

Aceste aprecieri sunt corecte fiind lipsit de relevanță faptul că măsura dispusă vizează doar calcularea penalităților de întârziere pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale și data semnării actelor adiționale. Prin semnarea actelor adiționale termenele de livrare au fost decalate, iar pentru termenele de livrare inițiale ce au fost depășite, astfel că, în mod greșit s-a luat decizia de nepercepere de penalități de întârziere.

În ceea ce privește măsura de la pct. II, 1 lit. b), în mod corect instanța de fond a apreciat că nu se poate retine că are un caracter excesiv, câtă vreme nu s-a individualizat un anume contract, ci s-a avut în vedere posibilitatea existentei unor altor contracte în care s-a procedat precum în cazul contractelor subsecvente încheiate cu intervenienta din prezenta cauză.

A arătat Curtea de Conturi că recurentul - reclamant a încălcat prevederile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999, care instituie în sarcina persoanelor care gestionează fonduri publice obligația de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public.

4.2. Intimata-intervenientă a invocat, prin notele scrise anexate la dosar, că măștile ce au făcut obiect al contractelor subsecvente de furnizare erau produse în Turcia, iar în luna aprilie 2020 statul turc a blocat exporturile de măști, acesta aspect stând la baza formulrăii cererii de eliberare a avizelor de constatare a forței majore.

A arătat intimata intervenientă că, la momentul controlului Curtea de Conturi a acceptat validitatea actelor adiționale, prin care a fost prelungit termenul de livrare și, cu toate acestea, a pus în sarcina entității verificate obligația de a calcula penalități de întârziere, intervenind astfel în mod nepermis asupra efectelor actelor adiționale.

Totodată, a menționat că cererile de avizare adresate Camerei de Comerț Giurgiu au conținut explicații cu privire la evenimentele imprevizibile ce au apărut la doar 3 zile de la încheierea contractelor subsecvente, iar acestea au privit decizia statului turc de a limita exporturile. În realitate, acesta a fost evenimentul extern, imprevizibil, absolut invincibil și inevitabil care au determinat încheierea actelor adiționale, respectiv modificările legislative ce au intervenit în cadrul statelor afectate de pandemia de Covid 19, ce au determinat restricții cu privire la furnizarea echipamentelor medicale la export.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

5.1. În ceea ce privește criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.:

Potrivit normei de procedură invocate, casarea hotărârii se poate solicita " (...) 4. când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești".

Va reține instanța de recurs că motivul de privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea, de către instanța de judecată, a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță.

Prin analiza efectuată, instanța de fond a verificat respectarea condițiilor legale pentru aplicarea avizelor emise de Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, privind atestarea cazului de forță majoră, prin raportare la împrejurările concrete ale speței, astfel că nu se poate susține în mod valid că aceasta ar fi depășit atribuțiile ce i-au fost recunoscute prin Constituție.

Totodată, instanța de fond nu a apreciat asupra legalității avizelor emise de entitățile competente, ci a înlăturat doar recunoașterea efectelor acestora, din perspectiva obligativității respectării prevederilor contractuale, ceea ce de asemenea nu poate fi apreciat ca reprezentând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, interpretarea clauzelor contractuale și evaluarea împrejurărilor în care acestea au fost încheiate fiind una dintre atribuțiile recunscute de lege în favoarea instanței de judecată.

În consecință, Înalta Curte va reține că în cauză nu este incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

5.2. Referitor la incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se poate dispune casarea atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În urma verificării considerentelor sentinței recurate, Înalta Curte va constata, contrar susținerilor recurentului, că aceasta este în mod corespunzător motivată, instanța de fond analizând, prin raportare la probatoriul administrat, atât împrejurările în care au fost încheiate Acordul cadru și contractele subsecvente, ce au avut ca obiect achiziția măștilor de protecție, cât și împrejurările în care au fost încheiate actele adiționale la aceste contracte.

Totodată, instanța de fond a analizat criticile reclamantei întemeiate pe efectele avizelor emise de Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, caracterul obligatoriu al acestora și conduita autorității publice, manifestată cu ocazia încheierii contractelor subsecvente și, ulterior, a actelor adiționale.

Va mai observa instanța de recurs că nu se confirmă criticile recurentului, potrivit cărora instanța fondului ar fi procedat la o analiză exclusivă a apărărilor intimatei Curtea de Conturi, fără a analiza motivarea actelor administrative contestate, ori obiecțiunile formulate cu ocazia emiterii lor.

În realitate, din modul de redactare a hotărârii, rezultă cu evidență faptul că instanța fondului a verificat care au fost abaterile în raport de care s-a dispus aplicarea măsurilor de către Curtea de Conturi, a verificat și aplicat dispozițiile legale pe care le-a apreciat incidente speței, iar simplul fapt că nu a răspuns tuturor argumentelor invocate prin cererea de chemare în judecată nu echivalează cu nemotivarea.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., considerentele hotărârii trebuie să arate "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția", iar nu să dea răspuns tuturor argumentelor invocate de părți. Or, inclusiv din această perspectivă, sentința ce face obiectul recursului satisface cerințele de motivare, concluzia fiind în sensul că în speță nu poate fi reținută incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

5.3. În ceea ce privește criticile de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ.:

Potrivit normei de procedură, acest caz de casare este incident atunci când hotărârea este dată "cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"

În cauză, în urma analizei modului de aplicare a dispozițiilor Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, a prevederilor art. 1351 C. civ., privind forța majoră și cazul fortuit, dar și a dispozițiilor Legii nr. 335/2007 - Legea camerelor de comerț, Înalta Curte va concluziona în sensul unei aplicări eronate a acestor acte normative, prin raportare la situația de fapt incidentă în cauză.

În acest sens, cu caracter prioritar, va observa că măsurile dispuse la pct. II.1 lit. a) și b) din Decizia nr. 14/2020 au în vedere necesitatea remedierii abaterii consemnate la pct. 1 din Decizie, astfel cum a fost aceasta constatată de auditorii Curții de Conturi și detaliată prin Raportul de control.

Abaterea de la pct. 1, detaliată în Raportul de control, privește modul de în care au fost modificate și executate contractele subsecvente nr. x/20.03.2020 și nr. x/20.03.2020, încheiate între recurenta-reclamantă și intimata-intervenientă S.C. A. S.R.L., din două perspective diferite:

a/pe de o parte acceptarea de către recurentul IGSU a situației de forță majoră invocate de intimata-intervenientă, astfel cum a fost aceasta atestată de avizele emanând de la Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, ceea ce a condus la modificarea prin act adițional a termenelor de livrare a echipamentelor medicale;

b/pe de altă parte, necalcularea de penalități de întârziere, pentru depășirea termenelor de livrare, anterior modificării acestora prin act adițional.

Cu privire la concluzia intimatei-pârâte, potrivit căreia recurenta-reclamantă nu trebuia să accepte avizele Camerei de Comerț și Industrie Giurgiu, în dovedirea cazului de forță majoră, Înalta Curte va observa că, prin obiecțiunile la Raportul de control formulate, entitatea verificată a invocat că imprevizibilitatea situației care a determinat constatarea cazului de forță majoră nu a fost reprezentată exclusiv de declararea stării de urgență în România, ci și de efectele pandemiei de Covid 19 la nivel mondial, ce au determinat producătorii de măști de protecție medicală din Turcia să stopeze exportul acestor materiale către alte state.

Referitor la aceste obiecțiuni, prin răspunsul Curții de Conturi, expus în conținutul actelor contestate, s-a arătat că situația reclamată ca reprezentând forță majoră, la care s-a făcut anterior referire, nu ar fi fost probată de entitatea verificată, astfel că nu a putut fi valorificată în stabilirea cazului de forță majoră.

Însă, referitor la aceleași argumente invocate de entitatea verificată cu ocazia controlului, se constată că la dosarul de fond au fost administrate dovezi suplimentare, fiind înaintate atât cererile de emitere a avizelor pe care intervenienta S.C. A. S.R.L. le-a depus la Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, în cuprinsul cărora sunt descrise împrejurările pentru care s-a solicitat constatarea forței majore, cât și Notele justificative anexate acestor cereri și documentele suport ce probau situația reclamată.

Din conținutul tuturor acestor înscrisuri rezultă că, în scopul obținerii avizelor de atestare a forței majore de la Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, intervenienta a invocat: a/că importatorul echipamentelor de protecție medicală a fost somat cu privire la furnizarea lor, precum și asupra consecințelor întârzierilor în livrarea produselor; b/că importatorul a comunicat că întâmpină dificultăți la import, cauzate de stoparea livrărilor de la producătorul din Turcia; c/că autoritățile turce au interzis exporturile echipamentelor către alte state, datorită declarării la nivel mondial a pandemiei de COVID-19 și înmulțirii considerabile a cazurilor de infectare în rândurile propriilor cetățeni.

Dovezile puse la dispoziție Camerei de Comerț și Industrie Giurgiu, anexate cererii de emitere a avizelor de existență a cazului de forță majoră și care au fost avute în vedere la emiterea acestora, sunt anexate în vol. II al dosarului de fond, iar cu privire la ele nu se poate susține că ar fi fost întocmite pro causa, în condițiile în care sunt menționate în conținutul Notelor justificative anexate cererilor de emitere a avizelor, iar data de înregistrare din conținutul actelor este anterioară verificărilor efectuate de Curtea de Conturi.

În considerarea faptului că instanța de contencios administrativ realizează un control de plină jurisdicție, find ținută a se pronunța asupra tuturor aspectelor cu care a fost investită, în scopul de a dispune măsuri adecvate, se va reține că instanța de fond, verificând existența cazului de forță majoră, avea obligația de a proceda la cercetarea tuturor împrejurărilor invocate de părțile contractante cu ocazia întocmirii actelor adiționale la contractele de furnizare echipamente medicale, având în vedere că avizele emise de Camera de Comerț nu reprezintă probă absolută în legătură cu faptele atestate în conținutul lor.

În acest sens, prin raportare la prevederile Legii nr. 335/2007, se constată referitor la avizele camerelor de comerț, că acestea sunt emise de organizații autonome create în scopul de a reprezenta și apăra interesele membrilor și ale comunității de afaceri, fără însă ca actul normativ să prevadă posibilitatea atragerii răspunderii emitentului unui astfel de act în legătură cu rezultatul propriilor aprecieri asupra împrejurărilor ce i-au fost prezentate. Așadar, avizele în discuție nu reprezintă altceva în proces decât un simplu mijloc de probă, fără a avea însă valoare probatorie superioară altor mijloace de probă.

Este adevărat că, prin clauze contractuale, părțile au dat o anumită relevanță avizelor emanând de la camerele de comerț, însă aceste clauze produc efecte exclusiv între părțile contracate, în fața instanței ele neputând reprezenta probe absolute în legătură cu situațiile pe care le constată.

Instanța de judecată, investită fiind cu evaluarea incidenței cazului de forță majoră, respectiv cu evaluarea modului în care a fost acceptată forța majoră drept motiv de prelungire a termenelor contractuale, era deci ținută să procedeze la evaluarea întregului material probator, prin cercetarea tuturor împrejurărilor invocate de părți în susținerea cazului exonerator de răspundere.

În speța de față, în considerarea probatoriului administrat, Înalta Curte va observa, contrar celor reținute de instanța fondului, că mențiunile cu caracter general din conținutul avizelor emanând de la Camera de Comerț și Industrie Giurgiu, referitoare la "apariția evenimentului imprevizibil (pandemie coronavirus) - instituirea stării de urgență - Decretul nr. 195/2020 și Decretul nr. 240/2020", trebuiau evaluate și interpretate în considerarea întregului context în care au fost formulate cererile de eliberare a acestora și a tuturor dovezilor anexate de solicitant, inclusiv a celor invocate în susținerea împrejurărilor absolut imprevizibile în legătură cu "pandemia globală de coronavirus".

Deși sunt corecte considerațiile instanței de fond, potrivit cărora declararea pandemiei de Covid 19 de către Organizația Mondială a Sănătății și decretarea stării de urgență pe teritoriul României au avut loc anterior încheierii contractului de furnizare echipamente medicale, reprezentând chiar cauza încheierii contractelor, totuși nu acestea au fost singurele împrejurări care trebuiau evaluate în scopul aplicării art. 1351 C. civ., ci toate împrejurările invocate în cererea de emitere a avizului, motivate de solicitant și dovedite prin documentele anexate cererii, în legătură cu comportamentul importatorului, al producătorului din Turcia al echipamentelor medicale, ori cu deciziile ulterioare încheierii contractelor de furnizare, provenind de la autoritățile turce.

Va observa instanța de recurs că, potrivit art. 1351 alin. (2) C. civ., "(2) Forța majoră este orice eveniment extern, imprevizibil, absolut invincibil și inevitabil".

Or, împrejurările privind restricțiile impuse la export de autoritățile din Turcia, ca urmare a declarării pandemiei, imposibilitatea importatorului B. S.R.L. de a pune la dispoziție intervenientei cantitățile de echipamente medicale contractate în temeiul contractului nr. x/10.03.2020 (de asemenea anexat la dosar), tot datorită unor evenimente inedite (creșterea gradului de infectare a populației), conduita producătorului turc C., în legătură cu aprovizionarea cu echipamentele medicale contractate, constând în dedicarea producției cu prioritate pieței interne, cu consecința nerespectării graficelor de livrare la export, au avut caracter, imprevizibil și absolut inevitabil pentru intervenienta S.C. A. S.R.L., neputând fi influențate/modificate în vreun mod de comportamentul acesteia, în scopul îndeplinirii obligațiilor contractuale asumate prin contractele cu recurentul-reclamant IGSU.

În aceste condiții, contrar concluziilor instanței de fond și celor ale intimatei Curtea de Conturi, Înalta Curte va reține că în mod corect recurentul IGSU a apreciat asupra incidenței prevederilor art. 1351 alin. (2) C. civ., cu consecința acceptării modificării contractelor de furnizare prin acte adiționale, datorită intervenirii unei situații de forță majoră, care a condus la imposibilitatea respectării termenelor de livrare inițial convenite.

Referitor la constatările auditorilor Curții de Conturi potrivit cărora, până la momentul întocmirii actelor adiționale, recurentul era totuși obligat la perceperea de penalități de întârziere, având în vedere că actele adiționale prin care s-a modificat termenul de livrare produc efecte doar pentru viitor, Înalta Curte va reține că și acestea sunt nefondate.

Prin actele contestate în prezentul litigiu, intimata Curtea de Conturi a României a invocat nerespectarea clauzei 20.6 a contractului subsecvent, potrivit căreia "orice depășire a termenului maxim de livrare specificat la 20.1 dă dreptul Achizitorului de a aplica penalități de întârziere, în procent de 1% pe zi din valoarea produselor nelivrate" . Totodată, a reținut încălcarea art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, respectiv neasigurarea unei bune gestiuni financiare prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public".

Însă, astfel cum chiar auditorii au arătat în conținutul actelor întocmite cu ocazia controlului, termenele de livrare au fost modificate prin acte adiționale, care reprezintă voința părților¸ și care nu au fost anulate/cu privire la care nu s-a solicitat introducerea unei cereri în anulare, de către entitatea verificată. De altfel, echipa de control nici nu a extins verificările sale asupra perioadei ulterioare întocmirii actelor adiționale, acceptând în mod implicit valabilitatea acestora.

Prin urmare, ca efect al decalării termenelor de livrare pentru intervenirea unui caz de forță majoră, aplicabilitatea clauzei contractuale invocate (art. 20.6 a contractului subsecvent) nu mai era posibilă, nesubzistând un temei contractual pentru perceperea penalităților de întârziere prin raportare la vechile termene de livrare, deoarece acestea fuseseră deja modificate.

De altfel, Înalta Curte va observa că, în executarea întocmai a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, recurentul-reclamant a formulat acțiune în instanță, solicitând obligarea intimatei interveniente S.C. A. S.R.L. la plata penalităților de întârziere aferente perioadei dintre data scadenței termenelor de livrare inițiale și data actelor adiționale de modificare a acestora. Acțiunea a făcut obiectul dosarului nr. x/2022, aceasta fiind în mod definitiv respinsă, ca neîntemeiată, prin decizia civilă nr. 981/14.06.2022 a Curții de Apel București, secția a V-a civilă.

Potrivit considerentelor acestei decizii, referitoare la aceea că IGSU ar putea pretinde de la furnizorul S.C. A. S.R.L. penalitățile calculate în baza contractelor de furnizare echipamente medicale pentru perioada dintre data inițială de livrare și data încheierii actelor adiționale, instanța a reținut cu acea ocazie că "(…) actele adiționale nr. x/04.05.2020 și nr. y/04.05.2020 reeșalonau toate cantitățile încă nelivrate, astfel că, strict cu privire la acordul părților (respectarea voinței interne, reale - art. 1266 C. civ.), este evident că acesta a vizat modificarea clauzelor inițiale cu privire la termen cu privire la întreaga cantitate rămasă de livrat, în considerarea situației presupus insurmontabilă, neculpabilă, invocată de pârâtă și acceptată de reclamantă, astfel că nu se poate pune problema efectelor unei clauze contractuale din contractul inițial care să dea dreptul la penalități. Deci, în condițiile validității actelor adiționale menționate, penalitățile solicitate nu sunt datorate"

Suplimentar, Înalta Curte va avea în vedere și cele anterior expuse, referitoare la caracterul legal și temeinic al acceptării, de către recurentul-reclamant, a cazului de forță majoră, ca urmare a intervenirii împrejurărilor absolut imprevizibile, invocate de furnizorul S.C. A. S.R.L. cu ocazia formulării cererilor de eliberare a avizelor de forță majoră de către Camera de Comerț și Industrie Giurgiu și care au fost evaluate corespunzător de instituția publică recurentă, cu ocazia modificării termenelor contractuale de livrare.

Or, în condițiile în care, în cauză, s-a probat faptul că, în aplicarea clauzelor Acordului cadru de furnizare de produse nr. 1841/17.03.2020 (art. 24) și ale contractelor subsecvente de furnizare echipamente medicale (art. 25), autoritatea publică a acceptat în mod legal și temeinic forța majoră, drept cauză de înlăturare a răspunderii contractuale, această constatare și-a extins efectele și asupra perioadei dintre data scadenței inițial convenite și data încheierii actelor adiționale, prin care au fost modificate termenele de livrare.

În concluzie, inclusiv constatările auditorilor publici asupra nerespectării obligației contractuale de calculare a penalităților de întârziere se dovedesc nefondate, clauza inserată la art. 20.6 din contractele subsecvente, care privește răspunderea contractuală a furnizorului pentru neîndeplinirea obligației de livrare la termen a echipamentelor medicale, fiind înlăturată de la aplicare prin intervenirea unei cauze de forță majoră, în temeiul art. 1351 C. civ. și art. 24 din Acordul cadru de furnizare de produse, respectiv art. 25 din contractele subsecvente de furnizare.

Va mai observa Înalta Curte că, prin raportare la aceleași considerente anterior expuse, în cauză nu poate fi reținută nici încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, respectiv neasigurarea unei bune gestiuni financiare prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public.

În acest sens, având în vedere că Acordul cadru de furnizare de produse prevede exonerarea de răspundere, în cazul probării unei situații de forță majoră, că același caz de exonerare de răspundere este întocmai preluat în art. 25 din cele două contracte subsecvente, încheiate de recurentă cu intervenienta S.C. A. S.R.L., că aceste clauze sunt în acord cu dispozițiile art. 1351 C. civ. precum și că în cauză s-a dovedit imposibilitatea absolută și obiectivă de furnizare a echipamentelor medicale de către intervenientă la termenele de livrare inițial convenite, va reține instanța de recurs că în sarcina recurentului-reclamant IGSU nu poate fi reținută nerespectarea obligației de asigurare a eficienței în utilizarea fondurilor publice, acesta neavând posibilitatea de a nu da eficiență unei clauze asupra căreia a convenit de comun acord cu contractantul și în respectarea căreia era ținut de chiar reglementările Acordului cadru.

Potrivit art. 43 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi și pct. 174 lit. a) pct. 3 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, auditorii intimatei - pârâte dispun măsuri în sarcina entităților verificate doar în ipoteza în care se identifică neregularități în legătură cu utilizarea fondurilor publice și în scopul recuperării prejudiciilor astfel create.

În speță, observând instanța de recurs că acceptarea încheierii unui act adițional, de prelungire a termenelor de livrare, a fost rezultatul probării unei situații de forță majoră, dovedită în mod corespunzător de furnizorul echipamentelor medicale, nefiind vorba așadar despre neregularități în utilizarea fondurilor publice, se va concluziona în sensul că măsura dispusă în sarcina recurentului IGSU la pct. II.1 lit. a), este nelegală și se impune a fi anulată.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte va reține, contrar susținerilor de la ultimul termen de judecată ale intimatei Curtea de Conturi, că măsura dispusă la pct. II.1 lit. a) se referă la "calcularea penalităților aferente contractelor subsecvente (...) încheiate cu S.C. A. S.R.L., pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale asumate prin contract și data semnării Actului adițional prin care s-a acceptat forța majoră și s-au modificat termenele de livrare și efectuarea demersurilor legale pentru încasarea penalităților de la furnizor". Așadar, prin intermediul măsurii contestate nu s-a dispus recuperarea prejudiciului de la persoanele vinovate de acceptarea actelor adiționale, ori pentru activități în legătură cu încheierea acestor acte adiționale, ci recuperarea de la furniozor, a penalităților datorate de acesta în baza contractului.

Or, în considerarea dezlegărilor date deja în mod definitiv prin decizia civilă nr. 981/14.06.2022 a Curții de Apel București, secția a V-a civilă, pronunțată în dosarul nr. x/2022, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată cererea recurentului-reclamant de obligare a intervenientei S.C. A. S.R.L. la plata penalităților de întârziere aferente perioadei dintre termenele de livrare inițial convenite și data încheierii actelor adiționale de modificare a acestora, în mod evident măsura, în maniera în care a fost dispusă, nu ar mai putea fi dusă la îndeplinire, demersul entității verificate, ce respecta întocmai obligațiile impuse de Curtea de Conturi, fiind invalidat cu caracter definitiv de instanța de judecată.

În ceea ce privește legalitatea obligației impuse de Curtea de Conturi a României la pct. II.1 lit. b) din Decizia nr. 14/2020, Înalta Curte va reține că aceasta are în vedere aceeași abatere de la pct. 1 din Decizie, care a fost deja invalidată potrivit considerentelor anterior expuse, ceea ce conduce, în mod firesc, la anularea în tot și a acestei măsuri.

Suplimentar, instanța de recurs va observa că se confirmă și criticile recurentului IGSU, potrivit cărora măsura are un caracter ambiguu, fiind imposibil de dus la îndeplinire, în condițiile în care abaterea constatată prin Raportul Curții de Conturi, soldată cu dispunerea măsurii de la pct. II.1 lit. a), a) privit o situație punctuală de acceptare a forței majore, constatările privitoare la împrejurările în care au fost încheiate actele adiționale cu intervenienta S.C. A. S.R.L. neputând fi extinse în mod obligatoriu și cu privire la celelalte contracte de furnizare de echipamente medicale.

Se va reține că măsura dispusă la pct. II.1 lit. b) vizează "toate contractele pentru care s-a acceptat clauza de forță majoră generată de starea de urgență, pentru perioadele de întârziere dintre termenele inițiale asumate prin contracte și data semnării actelor adiționale", formularea fiind una extrem de generală, fără distincție între cauzele de forță majoră invocate și efectele produse de starea de urgență la nivel național sau la nivel modial.

Or, nu este admis ca, pornind de la o constatare punctuală privind modul de modificare a unor contracte subsecvente, să se pretindă recurentului să efectueze demersuri legale pentru recuperarea de penalități de la furnizori, prin instituirea de către autoritatea publică cu atribuții de control a unei prezumții absolute de inexistența a situației de forță majo