ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1796/2024

Ședința publică din data de 28 martie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr. x/2022, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, Energiei și Mediului de Afaceri și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării, anularea Ordinului nr. 103/07.06.2021 al Ministrului Cercetării, Dezvoltării, Inovării și Digitalizării, cu privire la următoarele puncte cuprinse în Anexa acestuia, anexă care cuprinde Pachetul de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCD III):

- Pct. 12 Procedura de depunere, evaluare și selecție a propunerilor de proiecte;

- Anexa 2 care reglementează "Cererea de finanțare", pct. B2. B2. Vizibilitatea și impactul contribuției științifice a directorului de proiect. Se vor prezenta următoarele categorii de informații: lit. e), anularea actelor administrative emise de UEFISCDI prin care s-au respins propunerile de proiecte ale reclamanților ca fiind neeligibile, publicate pe site-ul pârâtei, anularea actelor administrative prin care au fost respinse contestațiile reclamanților cu privire la eligibilitatea propunerii de proiecte, contestații cu nr. 1202/28.07.2021, 1247/28.07.2021, respectiv 1286/30.07.2021, acte administrative materializate prin corespondența email din data de 10.08.2021 și obligarea pârâtului de rând 2 să procedeze la evaluarea proiectelor reclamanților, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 146/2022 din 26 mai 2022 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal au fost respinse excepțiile inadmisibilității, prematurității și tardivității cererii de chemare în judecată.

A fost admisă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării.

A fost anulat, în parte, Ordinul nr. 103/07.06.2021 emis de Ministrul Cercetării, Inovării și Digitalizării, cu privire la următoarele puncte cuprinse în Anexa acestuia, Anexă care cuprinde Pachetul de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetare Fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCDI III):

- Pct. 12 Procedura de depunere, evaluare și selecție a propunerilor de proiecte

- Anexa 2, care reglementează "Cererea de finanțare", pct. B.2, lit. e).

S-a dispus anularea actului administrativ emis de Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării prin care s-a respins propunerea de proiect a reclamantului ca fiind neeligibilă, publicat pe site-ul pârâtei, precum și a celui prin care s-a respins contestația nr. 1202/28.07.2021 formulată de reclamant cu privire la eligibilitatea propunerii de proiect, act administrativ materializat prin corespondența email din data de 10.08.2021.

A fost obligată pârâta Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cecetării, Dezvoltării și Inovării să procedeze la evaluarea proiectului reclamantului.

Au fost obligați pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării la plata, în favoarea reclamantului A. a sumei de 6.028,6 RON, cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării.

3.1 Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, cu consecința casării sentinței atacate, iar pe fondul cauzei respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond, în mod greșit, a apreciat ca fiind act administrativ cu caracter normativ Ordinul MCID nr. 103/07.06.2021, dispunând anularea parțială a acestuia.

Recurentul a menționat că ordinul respectiv reprezintă un act administrativ emis în executarea H.G. nr. 1265/2004, fără a reprezenta un act normativ, întrucât nu legiferează, nu modifică și nu stinge raporturi juridice generale și impersonale, ci se adresează unor potențiali contractori pe baza unor principii și obiective deja legiferate prin actul normativ în a cărui aplicare este emis.

Recurentul a susținut că nu este obligatorie publicarea în Monitorul Oficial a ordinului întrucât nu are aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, fiind un act individual exceptat de la publicare, ce urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și bine definit de subiecți de drept cărora li se adresează.

A mai arătat recurentul că, în mod nelegal, instanța de fond a indicat în citativ la obiectul dosarului titlul "anulare act administrativ cu caracter normativ", antepronunându-se cu privire la caracterul ordinului atacat.

Totodată, recurentul a criticat și cuantumul cheltuielilor de judecată excesive în sumă de 6028,6 RON stabilite în sarcina sa, arătând că sunt disproporționate în raport cu complexitatea și dificultatea cauzei, solicitând micșorarea cuantumului acestora.

De asemenea, a menționat recurentul că, întrucât competiția a fost organizată în cadrul PNCDI III, program ce nu se mai prelungește după 30.06.2022, cererea reclamantului a rămas fără obiect.

3.2 Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării a formulat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a apreciat în mod greșit ordinul atacat ca fiind un act administrativ cu caracter normativ.

Ordinul atacat are un caracter individual și nu este obligatorie nici publicarea în Monitorul Oficial a ordinului și nici individualizarea expresă a celor cărora li se adresează, fiind emis în beneficiul unei pluralități de destinatari, determinabili prin conținutul actului, și anume cercetători participanți la competiție, în conformitate cu criteriile de eligibilitate cuprinse în pachetul de informații.

A mai arătat recurenta că, în mod nelegal, instanța de fond a indicat în citativ la obiectul dosarului titlul "anulare act administrativ cu caracter normativ", antepronunându-se cu privire la caracterul ordinului atacat.

Totodată, recurenta a criticat și cuantumul cheltuielilor de judecată excesive în sumă de 6028,6 RON stabilite în sarcina sa, arătând că sunt disproporționate în raport cu complexitatea și dificultatea cauzei, solicitând micșorarea cuantumului acestora.

De asemenea, a menționat recurenta că, întrucât competiția a fost organizată în cadrul PNCDI III, program ce nu se mai prelungește după 30.06.2022, cererea reclamantului a rămas fără obiect.

4.1 Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

Totodată, intimatul-reclamant a declarat recurs incident, solicitând admiterea acestuia, înlocuirea considerentelor sentinței atacate cu propriile considerente, menținând soluția cuprinsă în dispozitivul hotărârii.

A susținut că, în ipoteza în care s-ar admite recursurile pârâților, s-ar ajunge la situația în care actul administrativ reprezentat de ordin ar fi considerat un act administrativ individual, iar celelalte argumente ale reclamantului cu privire la anularea acestuia, precum și a actelor administrative individuale nu au fost analizate în niciun fel de instanța de fond, întrucât aceasta a considerat că ordinul este un act administrativ normativ care trebuia publicat, iar în lipsa publicării sancțiunea respingerii ca neeligibilă a propunerii de proiect nu mai avea niciun temei legal.

A menționat recurentul că instanța de fond nu a mai analizat în niciun fel celelalte critici formulate, iar această omisiune echivalează cu o necercetare în fond a cauzei, respectiv cu o nemotivare a hotărârii.

4.2 Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării a formulat întâmpinare față de recursul declarat de Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, solicitând admiterea acestuia.

4.3 Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării a formulat întâmpinare față de recursul incident, solicitând respingerea acestuia ca inadmisibil.

A susținut că din hotărârea recurată nu reiese niciun element de natură să atragă admisibilitatea recursului incident, considerentele primei instanțe fiind conforme cu pretențiile invocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată.

A apreciat recurentul că o așa zisă nemotivare nu constituie un motiv de recurs incident, ci de recurs principal cu solicitare de casare cu trimitere spre rejudecare.

4.4 Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării a formulat întâmpinare față de recursul declarat de reclamant, solicitând respingerea acestuia ca inadmisibil.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția inadmisibilității recursului incident, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, în raport de dispozițiile art. 491 și 472 din C. proc. civ., întrucât, în situația admiterii recursurilor pârâtelor, este justificat interesul reclamantului privind analizarea celorlalte critici invocate prin intermediul cererii de chemare în judecată.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 103/07.06.2021 al Ministrului Cercetării, Dezvoltării, Inovării și Digitalizării, cu privire la o parte din punctele cuprinse în Anexa acestuia, anexă care cuprinde Pachetul de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCD III).

Soluționând cauza, curtea de apel a admis cererea reclamantului și a anulat în parte ordinul contestat. Totodată, a dispus anularea actului administrativ emis de UEFISCDI prin care s-a respins propunerea de proiect a reclamantului ca fiind neeligibilă, precum și a celui prin care s-a respins contestația nr. 1202/28.07.2021 formulată de reclamant. A fost obligată pârâta UEFISCDI să procedeze la evaluarea proiectului reclamantului.

Instanța de fond a reținut că problema de drept din speță este reprezentată de caracterul de act administrativ individual sau normativ al actului contestat, reclamantul apreciind că acesta este un act administrativ cu caracter normativ care poate fi atacat oricând, potrivit dispozițiilor art. 71 din Legea nr. 554/2004 și care trebuie publicat în Monitorul Oficial al României, ambii pârâți apreciind că, din contră, acesta reprezintă un act administrativ cu caracter individual care nu este supus obligației publicării în Monitorul Oficial și care poate fi contestat în anumite termene, depășite de către reclamant.

Prin urmare, având în vedere scopul acestui Program, destinatarii cărora li se adresează, aceștia fiind cercetători, cetățeni români, dar și străini, Ordinul contestat producând efecte juridice față de un număr nedefinit de persoane, instanța de fond a apreciat că Ordinul nr. 103/2021 este unul cu caracter normativ.

Reținând că în speță se contestă un act administrativ cu caracter normativ, având în vedere și dispozițiile art. 7

1

din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, instanța de fond a constatat că excepțiile inadmisibilității cererii din perspectiva dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum și a tardivității, sunt neîntemeiate, fiind respinse pentru acest motiv.

De asemenea, pentru aceleași considerente, a fost respinsă și excepția prematurității, cu atât mai mult cu cât, pe parcursul litigiului, pârâții au susținut legalitatea actului contestat, neexistând vreo intenție de abrogare a acestuia.

Pe fondul cauzei, reținând caracterul de act administrativ normativ al Ordinului contestat, judecătorul fondului a constatat incidența dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora, în vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.

Potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (3), actele normative prevăzute la art. 11 alin. (1), cu excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară; atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.

Judecătorul fondului a concluzionat că, astfel cum rezultă din adresa nr. x/03.05.2022 emisă de Monitorul Oficial R.A, Ordinul nr. 103/07.06.2021 nu a fost primit spre publicare, prin urmare acesta nu poate să își producă efectele juridice.

Împotriva soluției instanței de fond au declarat recurs principal pârâtele, criticând greșita calificare de către prima instanță a actului administrativ atacat ca fiind unul normativ, în loc de individual, iar reclamantul a declarat recurs incident, susținând că instanța de fond nu a mai analizat în niciun fel celelalte critici formulate prin intermediul cererii de chemare în judecată.

Instanța de control judiciar găsește fondată critica privind greșita calificare de către prima instanță a actului administrativ atacat ca fiind unul normativ, în loc de individual.

Înalta Curte constată că o definiție a actului normativ se regăsește în cuprinsul art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică:

"act normativ - actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală".

În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a precizat că încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin "decuparea" unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte.

Prin actul administrativ cu caracter normativ se vor cuprinde reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării unui număr nedeterminat de subiecți.

Or, aceste trăsături nu se regăsesc în cazul Ordinului contestat; astfel, actul atacat nu are aplicabilitate generală, nu cuprinde reguli de conduită generale și impersonale, aplicându-se unui număr determinat de subiecți.

O clasificare fundamentală pe baza căreia se face delimitarea între actele administrative și cele individuale este gradul de întindere a efectelor juridice. Actul administrativ normativ conține astfel de reguli generale și impersonale de conduită, asemenea legilor. Astfel, unul dintre criteriile de distincție între cele două tipuri de acte administrative îl reprezintă acela al determinabilității persoanelor cărora li se aplică. Actul normativ are o aplicabilitate generală, asupra unui număr nedeterminat de persoane, pe când cel individual își produce efectele față de un număr restrâns și determinat/determinabil de beneficiari, o manifestare de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina destinatarilor săi.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Or, prin Ordinul atacat, s-a realizat lansarea unei competiții determinate (referitoare la un anumit tip de proiecte, cu un calendar stabilit), ceea ce a născut dezbateri fiind art. 2 din Ordin care aprobă Pachetul de informații; din cercetarea structurii acestui pachet, rezultă că acesta cuprinde informații privind standardele minimale de eligibilitate pentru directorii de proiect, modelul cererii de finanțare, standardele minimale de eligibilitate pentru experții evaluatori, fișa de evaluare, enumerarea domeniilor științifice, definiții, modelele de declarații și de acord al conducătorului de doctorat.

Structura concretizată a pachetului de informații reiese din prevederile art. 42 din H.G. nr. 1265/2004 (prezentarea programului, incluzând scopul, obiectivele, conținutul tematic, calendarul acțiunilor și fondurile publice alocate cu această destinație; instrucțiuni privind modul în care se poate solicita și obține finanțarea în cadrul programului, cuprinzând: a) condițiile de eligibilitate a ofertanților; b) categoriile de proiecte, activități, acțiuni care pot fi finanțate, precum și condițiile de finanțare; c) instrucțiunile de elaborare și prezentare a propunerilor de proiecte; d) criteriile și modul de evaluare și selectare a propunerilor de proiecte; 3. modelul contractului de finanțare; 4. punctele de contact).

Ordinul atacat nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, ci urmărește reglementarea unei situații juridice precise- lansarea și derularea Competiției 2021 pentru tipul de proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetarea fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020, în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv cercetătorilor participanți la competiția 2021.

Reținând caracterul de act administrativ individual, devin aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora:

"(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

(...)

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate".

Totodată, sunt aplicabile dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora:

"Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual".

Nici actele normative în baza cărora a fost emis ordinul contestat (O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări și completări, H.G. nr. 1265/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind contractarea, finanțarea, monitorizarea și evaluarea programelor, proiectelor de cercetare-dezvoltare și inovare și a acțiunilor cuprinse în Planul național de cercetare-dezvoltare și inovare, H.G. nr. 583/2015 pentru aprobarea Planului național de cercetare-dezvoltare și inovare pentru perioada 2015 - 2020 (PNCDI III) nu prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a Pachetului de informații.

Potrivit prevederilor art. 42 din H.G. nr. 1265/2004:

"În scopul informării potențialilor contractori, autoritatea contractantă publică pe pagina sa de Internet sau furnizează solicitanților, la cererea acestora, contra cost, pachetul de informații, care are următoarea structură-cadru:

a) condițiile de eligibilitate a ofertanților;

b) categoriile de proiecte, activități, acțiuni care pot fi finanțate, precum și condițiile de finanțare;

c) instrucțiunile de elaborare și prezentare a propunerilor de proiecte;

d) criteriile și modul de evaluare și selectare a propunerilor de proiecte;

În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului a aplicat în mod greșit normele de drept material în ceea ce privește calificarea actului administrativ contestat.

Având în vedere că instanța de fond, găsind întemeiat un motiv de nelegalitate dintre cele invocate de reclamant, nu a mai analizat și restul motivelor prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În rejudecare, instanța de fond urmează a analiza cererea de chemare în judecată din perspectiva celorlalte motive de nelegalitate invocate de reclamant, luând în considerare apărările pârâților și administrând probele pe care le va considera necesare, în vederea lămuririi cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile principale declarate de Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării și recursul incident declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 146/2022 din 26 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția inadmisibilității recursului incident.

Admite recursurile principale declarate de Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării și recursul incident declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 146/2022 din 26 mai 2022 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 martie 2024.