ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5754/2023

Ședința publică din data de 5 decembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr. x/2022, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, Energiei și Mediului de Afaceri și Unitatea Executivă pentru Finanțarea învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării, anularea Ordinului nr. 103/07.06.2021 al Ministrului Cercetării, Dezvoltării, Inovării și Digitalizării cu privire la pct. 12 și pct. B2 lit. e) din Anexa 2 (Pachetul de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare - Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCD III); anularea actelor administrative emise de UEFISCDI prin care s-au respins propunerile de proiecte ale reclamanților ca fiind neeligibile, publicate pe site-ul pârâtei, anularea actelor administrative prin care au fost respinse contestațiile reclamanților cu privire la eligibilitatea propunerii de proiecte și obligarea pârâtului UEFISCDI să procedeze la evaluarea proiectelor reclamanților, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de la data de 07.04.2022, Curtea de Apel Cluj a dispus disjungerea cererilor formulate de reclamanții B. și C. și formarea de dosare separate, rămânând învestită cu soluționarea cererii formulate de reclamantul A. (dosar x/2022).

Cauza privind pe reclamantul B. a fost declinată în favoarea Curții de Apel București sub nr. x/2022, iar judecata acesteia a fost suspendată pana la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 al Curții de Apel Cluj.

Cauza privind pe reclamantul C. a fost declinată în favoarea Curții de Apel Timișoara prin sentința nr. 98/07.04.2022 sub nr. x/2022.

Prin sentința civilă nr. 337 din 4 iulie 2022 pronunțată în dosar nr. x/2022, Curtea de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și prematurității acțiunii, excepțiile lipsei calității procesuale active și pasive invocate de către pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării; a respins excepția tardivității și excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâta Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării; a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul C. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării.

Reclamantul C. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Reclamantul a criticat sentința instanței pentru mai multe aspecte, aceasta fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Instanța de fond a reținut, în mod eronat faptul că, deși Ordinul nr. 103/07.06.2021 nu a fost publicat în Monitorul Oficial, nu exista această obligație, întrucât actul administrativ este un act administrativ individual și nu un act administrativ normativ, reținând de asemenea că nepublicarea reprezintă o operațiune ulterioară emiterii actului administrativ, iar nulitatea presupune existența unor cauze anterioare sau concomitente emiterii actului. Prin urmare, nepublicarea în Monitorul Oficial nu poate antrena anularea Ordinului nr. 103/2021.

Includerea Ordinului nr. 103/07.06.2021 în categoria actelor administrative individuale este una greșită, acesta fiind în realitate un act administrativ normativ.

În funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se divid în acte normative și acte individuale. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. încadrarea unui act în una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează, prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al acelui act (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 1.415 din 5 martie 2020).

Aspectele teoretice în baza cărora trebuie inclus un act fie în categoria actelor administrative cu caracter normativ, fie în categoria actelor caracter individual au făcut obiectul Deciziei nr. 12/2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a fost investită cu soluționarea unui recurs în interesul legii având ca obiect interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31

1

, art. 32 alin. (5) lit. a), a) art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) și 7 și art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001.

Actul atacat conține reguli generale și impersonale, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecți de drept și, astfel, este un act administrativ cu caracter normativ. Potrivit Pachetului de informații aprobat prin acest Ordin, scopul Proiectului de cercetare exploratorie îl reprezintă susținerea și promovarea cercetării științifice fundamentale, interdisciplinare și/sau exploratorii din România, programul adresându-se cercetătorilor cu performanțe demonstrate prin calitatea și recunoașterea internațională a publicațiilor științifice, inclusiv celor care activează în străinătate (cetățeni români sau străini) și doresc să conducă proiecte de cercetare de înalt nivel științific în instituții din România.

Obiectivele proiectelor de cercetare exploratorie sunt: afirmarea prestigiului cercetării științifice din România cuantificat prin rezultate științifice de nivel internațional; identificarea, susținerea și dezvoltarea echipelor de cercetare pentru a le permite să atingă, să mențină și să consolideze masa critică necesară competitivității acestora pe plan internațional; atragerea resurselor umane naționale și internaționale de calitate pentru dezvoltarea cercetării științifice din România; implementarea principiului "finanțarea urmează performanța" în cercetare.

Rezultă chiar din conținutul Pachetului de informații aprobat prin Ordinul contestat că acesta vizează un interes generic, producând efecte față de orice persoană care intenționează să conducă proiecte de cercetare de înalt nivel științific în instituții din România, programul adresându-se cercetătorilor cu performanțe demonstrate prin calitatea și recunoașterea internațională a publicațiilor științifice, inclusiv celor care activează în străinătate, deci și cetățenilor străini care doresc să conducă proiecte de cercetare la înalt nivel științific în instituții din România. Prin urmare, având în vedere scopul acestui Program, destinatarii cărora li se adresează, aceștia fiind cercetători, cetățeni români dar și străini, Ordinul contestat producând efecte juridice față de un număr nedefinit de persoane.

La nivel teoretic, un grad mai redus de generalitate, o extensie teritorială, temporală și personală nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. În realitate, actul atacat are un grad de generalitate mult mai mare decât lasă să se înțeleagă instanța de fond. Actul administrativ cuprinde condițiile de acces la fonduri pentru un număr nedeterminat de persoane, care fac cercetare, și pentru domenii atât de diverse și vaste încât acoperă aproape toate domeniile de activitate științifică existente în societatea contemporană. Anexa 5 din Pachetul de informații cuprinde aceste domenii care sunt: matematică, informatică, chimie, fizică, științe inginerești, știința materialelor, științele pământului și ale atmosferei, biologie și ecologie, medicină, științele vieții aplicate și biotehnologie, științe sociale și economice, științe umaniste, arhitectură și urbanism, arte vizuale, cinematografie, filologie, filosofie, istorie și studii culturale, muzică, teatru și artele spectacolului, teologie.

Subiectele de drept cărora li se adresează pachetul de informații nu sunt nici restrânse, nici bine definite. Instanța a arătat că programul se desfășoară în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv cercetătorilor. Mai mult decât atât, subiectele de drept destinatare nu sunt doar de pe teritoriul României, ci din orice țară. Pachetul de informații nu este un simplu îndrumar cu caracter facultativ, cuprinde reguli și reglementări, proceduri și punctaje și devine temei juridic al accesului la finanțare. Rezultă cu claritate că beneficiarilor eventuali li se stabilesc obligații administrative care trebuie îndeplinite în mod imperativ sau vor fi excluși din program.

În ceea ce privește argumentul instanței că actul administrativ urmărește reglementarea unei situații juridice precise, nici acest argument nu poate fi reținut. Situația pretins determinată, este o situație cu durată de până la 33 de luni, dar nu mai târziu de 30.09.2024 (pct. 7 din pachetul de informații). În realitate, de la data lansării competiției, 07.06.2021 și până la data de 30.09.2024, sunt peste 3 ani.

La nivelul jurisprudenței, instanțele nu au avut nicio reținere să califice ca fiind act administrativ cu caracter normativ un document care cuprindea condițiile de eligibilitate și procedura de urmat pentru obținerea de fonduri nerambursabile, aplicabil punctual, într-un anumit an. (Decizia nr. 1946/20.05.2020 a ÎCCJ referitoare la Ghidul solicitantului).

Mai mult decât atât, relevantă este chiar poziția intimatului, care în întâmpinarea de la fond, susținând lipsa calității procesual active, a aratat că Ordinul 103/07.06.2021 nu conține nicio prevedere individuală cu privire la reclamanți. Ordinul în cauză aprobă numai un pachet de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie în cadrul Programului 4 "Cercetare fundamentai de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare Dezvoltare 2015-202 (PNCDI III) stabilind modalitatea de aplicare în cadrul proiectelor de cercetare explorare, cerințele de eligibilitate și pașii ce trebuie urmați de către aplicați.

În realitate, actul atacat este un act administrativ normativ, interpretarea instanței de fond fiind greșită. Conform art. 11 și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, ordinul trebuia publicat în Monitorul Oficial. Nulitatea intervine ca urmare a unui viciu de nelegalitate care poate consta în încălcarea normelor imperative de competență de către emitent, viciu legat de forma ori procedura urmată sau viciu de fond legat de obiectul sau cauza actului juridic, actul fiind în contradicție cu legea.

În ceea ce privește procedura care trebuie urmată pentru emiterea sau adoptarea unui act administrativ, există 3 categorii de forme procedurale: forme procedurale anterioare, forme procedurale concomitente și forme procedurale ulterioare. O formă procedurală ulterioară este reprezentată de publicarea actelor administrative normative. Dacă se acceptă punctul de vedere al instanței de fond, atunci pur și simplu instanța ar trebui să constate că actul administrativ normativ este inexistent (cel puțin în considerente), nefăcând parte din "lumea juridică" și să facă analiza de legalitate a actelor administrative individuale care afectează drepturile reclamantului, fără sancțiunea cuprinsă în actul administrativ normativ inexistent.

Nepublicarea este singura condiție negativă care trebuie îndeplinită pentru constatarea inexistenței acestui act administrativ normativ și pentru a putea invoca nulitatea actelor subsecvente, întrucât efectul vătămător s-a produs per se. Nu este necesar ca în mod obiectiv contestatorul să dovedească o vătămare sau un prejudiciu, atât timp cât sancțiunea s-a dispus în temeiul unui act administrativ inexistent, fiind culpa autorității care nu și-a publicat actul administrativ normativ în Monitorul Oficial și a impus o procedură fără temei legal.

În situația în care în care Ordinul nr. 103/07.06.2021 al Ministrului Cercetării, Inovării și Digitalizării nu a fost publicat, sancțiunea declarării neeligibile a propunerilor de proiecte nu poate fi aplicată, lipsind orice temei legal. Practic, instanța a reținut că actul nu este act administrativ normativ, motiv pentru care nu se aplică Legea nr. 24/2000, iar în subsidiar că este justificată opțiunea de utilizare a limbii engleze, ca urmare a faptului că există experți evaluatori din străinătate, că rezultatele obținute din cercetare au perspective de comercializare, precum și faptul că reclamantul nu ar fi indicat nicio dispoziție normativă în raport cu care prevederea de la pct. 12 din Pachetul de informații este nelegală.

Toate aceste rețineri sunt greșite, întrucât: actul este unul normativ pentru argumentele anterior arătate; limba engleză nu putea fi folosită întrucât limba oficială este limba română (singurul mecanism corect era acela de a desfășura procedura în integralitate în limba română, iar documentele necesare să fie traduse ulterior într-o limbă de circulație internațională); temeiul de drept a fost indicat expres și dezvoltat în motivarea acțiunii ca fiind art. 13 din Constituția României, care prevede că în România, limba oficială este limba română.

Cu privire la modalitatea de desfășurare a procedurii, rezultă că nu se pot indica mai mult de 10 lucrări, sub sancțiunea excluderii din competiție, iar procedura se desfășoară în limba engleză. Cu toate acestea, în momentul traducerii în limba engleză a noțiunii de "lucrare" sau utilizat alte 3 noțiuni: papers, articles, monographs. De asemenea, sancțiunea neeligibilității era asociată pentru situația în care se indicau mai mult de 10 "papers". Astfel, deși se află în prezența unei proceduri naționale, limba română este singura limbă oficială, destinatarii procedurii sunt cetățeni români, administrația a creat o procedură româno-engleză și a impus participanților la competiției să completeze documente în limba engleză, cerându-le să cunoască această limbă până la nivel de subtilități lingvistice, dar în același timp administrația a procedat la o traducere aproximativă a noțiunilor din limba română în limba engleză și a aplicat sancțiunea excluderii din competiție tocmai în baza acestei traduceri aproximative. Procedura nu putea fi desfășurată decât în limba română; în situația în care administrația ar fi vrut ca transparența să se manifeste și pe plan internațional, în sensul de a face accesibil comunității științifice internaționale proiectele depuse în competiție trebuia să facă acest lucru cu respectarea prevederilor legale. Singura soluție ar fi fost să desfășoare procedura exclusiv în limba română, iar ulterior să traducă toate documentele sau părți pe care le considera relevante într-o limbă de circulație internațională.

Conform art. 13 din Constituția României în România, limba oficială este limba română; se invocă și prevederile art. 36 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Raportat la modalitatea de reglementare, actul administrativ contravine actelor normativ cu forță superioară, respectiv art. 13 din Constituția României.

Recurentul a mai invocat faptul că prima instanță a tratat situația reclamantului prin comparație cu cea a celor aflați în aceeași situație juridică, respectiv care au fost declarați neeligibili tocmai pentru că au indicat mai multe lucrări, deși nu aceasta a fost critica reclamantului. Critica viza situația reclamantului în comparație cu cei care au depășit limita de pagini și pentru care s-a aplicat o altă sancțiune, respectiv acestea nu au fost luate în considerare.

În realitate, recurentul s-a aflat într-o situație în care are parte de un tratament juridic diferit față de alți cercetători care se găsesc în situații juridice identice sau asemănătoare. Consiliul Național al Cercetării Științifice a decis că propunerile de proiect sunt eligibile, deși cei aflați în această situație completează cererea cu informații în plus, neregula fiind similară, dar tratată juridic diferit. În concret, cei care nu s-au încadrat într-un număr de pagini au fost eligibili, paginile suplimentare nefiind luate în considerare în procesul de evaluare, iar cei care au menționat mai multe lucrări, sunt neeligibili.

În ceea ce privește principiul egalității în drepturi, egalității de tratament juridic și nediscriminării, acesta presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. Astfel, situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional. Principiul egalității în drepturi nu înseamnă uniformitate, încălcarea principiului egalității și nediscriminării existând atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă și rezonabilă, sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite.

Astfel, cu toate că unii dintre participanți la competiție nu au reușit să se încadreze într-un "minim", furnizând mai multe informații în cadrul cererii de finanțare, sancțiunea concretă și la nivel de reglementare a fost ca paginile care depășesc să nu fie luate în considerare la procesul de evaluare, în timp ce, în situația în care se completează cererea cu mai multe lucrări, sancțiunea este excluderea din competiție. Administrația nu a oferit niciun fel de justificare pentru acest tratament juridic diferit.

O interpretare corectă trebuie să pornească de la scopul urmărit de program, așa cum a fost acesta declarat public, respectiv susținerea și promovarea cercetării științifice fundamentale, mulți-, inter- și trans-disciplinare și/sau exploratorii din România. Programul se adresează cercetătorilor cu performanțe demonstrate prin calitatea și recunoașterea internațională a publicațiilor științifice. În realitate, prin indicarea unor lucrări anterioare se verifică performanțe demonstrate prin calitatea și recunoașterea internațională a publicațiilor științifice. Indicarea mai multor lucrări, indiferent de tipul lor, nici măcar nu impietează cu nimic asupra verificărilor care se impun în ceea ce privește performanțele anterioare obținute în cercetare de directorul de proiect.

Modul de reglementare este unul care denotă excesul de putere al administrației, și se impune a fi sancționat de instanță.

Cu privire la susținerea reclamantului că traducerea este incorectă, omisiunea instanței de a analiza criticile aduse prin analiza probelor de la dosar echivalează cu o necercetare în fond a cauzei, respectiv cu o nemotivare a hotărârii. Motivarea trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile hotărârii, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate de către instanțele de judecată. În lipsa motivării explicite, posibilitatea exercitării controlului judiciar este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat instanța de fond să soluționeze cauza într-un anumit fel.

Reclamantul a indicat ca temei pentru anularea actelor administrative individuale, pe lângă argumentele anterioare, și faptul că traducerea a fost inexactă, culpa aparținând administrației. In susținerea cererii, a depus opinia lingvistică formulată de traducătorul autorizat D., care după analiza tuturor termenilor utilizați în pachetul de informații și în cererea de finanțare din limba engleză a concluzionat că traducerea folosită în secțiunea B2 este nefericită, chiar greșită, putând să inducă în eroare deponentul care trebuie să indice "relevant papers" (maximum 10), pe când în anexa 2, secțiunea B2 în limba română se face referire la 10 lucrări, iar în răspunsul autorității se face referire la 10 publicații.

Instanța nu face nicio analiză cu privire la proba depusă, respectiv opinia lingvistică anterior arătată. În realitate, orice neclaritate sau dubiu cu privire la echivalenta termenilor ar trebui să fie de ajuns să ducă la anularea actelor administrative pentru exces de putere. La nivel concret, nu se impunea utilizarea unei limbi străine în cadrul procedurii, termenii utilizați trebuiau să aibă sensul lor uzual, iar dacă s-a insistat pentru utilizarea unei limbi străine trebuia să existe o corespondență perfectă între termeni, ca unități lingvistice care denumesc în mod convențional o noțiune, definită într-un anumit domeniu de cunoaștere, termeni care să desemneze aceleași noțiuni ca forme raționale care conțin semnele, notele esențiale, necesare ce corespund obiectelor unei clase, mulțimi etc. În realitate, în momentul traducerii, s-a procedat la utilizarea unor termeni care denumesc noțiuni diferite. Astfel, în engleză sau folosit termenii "articles", "papers", "monographs", iar în română termenul "lucrări", în niciun caz toți acestei termeni nu desemnează aceeași noțiune. Mai mult decât atât, pentru rigoare, în engleză trebuia utilizat doar un termen, cu o singur rubrică corespondentă, tocmai pentru a nu se genera confuzii, în condițiile în care niciun participant la procedură nu avea ca primă limbă de comunicare limba engleză. În aceste condiții, traducerea fiind făcută de administrație, aceasta poartă culpa oricăror neclarități sau neconcordanțe.

Argumentele anterioare invocate își păstrează valabilitatea și cu privire la problemele de nelegalitate ale actelor administrative individuale. Astfel, s-a ajuns la situația în care, printr-un act administrativ cu forță inferioară s-au promovat niște soluții normative contrare unor acte normative cu forță superioară (art. 4, 58, 77 și 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative). Raportat la faptul că procedura a fost oprită într-un anumit punct, soluția instanței trebuie să fie adaptată la acest aspect, în sensul anulării actelor administrative și obligarea administrației la reluarea procedurii din punctul în care a fost oprită.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

4.1. Întâmpinarea depusă de pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării

Intimatul MINISTERUL CERCETĂRII, INOVĂRII ȘI DIGITALIZARII (M.C.I.D.) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și ca rămas fără obiect.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

In raport de criticile aduse de recurentul reclamant, sentința instanței de fond este legală și nu există nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material.

În mod corect, prima instanță a calificat Ordinul nr. 103/06.07.2021 ca un act administrativ individual si nu normativ conform conținutului, ariei de aplicare și efectelor produse, neexistând niciun element de natură să determine o normare erga omnes. Nu a existat niciun interes generic la emiterea ordinului, ci unul individualizat și limitat, strict aplicabil cercetătorilor participanți la competiție, fără nicio regulă de aplicabilitate generală sau repetată.

Subiectele de drept cărora li se adresează pachetul de informații sunt bine definite și restrânse, potrivit criteriilor de eligibilitate, iar criteriile nu se aplică unui număr nedeterminat de persoane, ci numai celor care le îndeplinesc în funcție de calificare și domeniile pentru care aplică.

Situația juridică este precis determinată atât cu privire la destinatarii pachetului de informații aprobat prin ordin, cât și cu privire la durata de implementare a programului din structura PNCDI III, care deja a expirat la data de 30.06.2022, conform art. 5 din H.G. nr. 583/2015 pentru aprobarea Planului național de cercetare-dezvoltare și inovare pentru perioada 2015 -2020 (PNCDI III), doar plățile aferente angajamentelor asumate pe durata de implementare a programelor din cadrul PNCDI III putând fi eșalonate cel mai târziu până la 31.12.2024, fără prelungirea planului peste data de 30.06.2022. Așadar, nu sunt 3 ani, cum în mod eronat susține recurentul, ci numai un an (07.06.2021-30.06.2022) de aplicabilitate a programului, program care a expirat deja, lăsând cauza pe fond și implicit recursul fără obiect.

Poziția sa din întâmpinarea de la fond este aceeași cu cea din recurs; recurentul nu a fost în niciun fel vătămat de nepublicarea ordinului (ordin care oricum nu trebuia publicat), cel în cauză trebuind să facă dovada unei vătămări și să probeze calitatea de persoană vătămată în înțelesul Legii nr. 554/2004 și nu doar să pretindă că ar fi fost vătămat din cauză că ordinul nu a fost publicat în Monitorul Oficial, fără să arate în ce constă acea vătămare sau cum nepublicarea ar fi putut să îi aducă un prejudiciu. Vătămarea nu se prezumă, ci trebuie dovedită și e necesar să existe și o legătură de cauzalitate între nepublicarea ordinului și vătămare, ceea ce recurentul nu a dovedit nici până în prezent.

Cum în mod corect a reținut prima instanță, nicio prevedere legală ce a stat la baza emiterii ordinului contestat (O.G. nr. 57/2002, H.G. nr. 1265/2004 ori H.G. nr. 583/2015) nu conține vreo obligație în sarcina autorității contractante de a publica ordinele în Monitorul Oficial pentru a informa potențialii contractori, ci numai de a publica pe pagina de internet sau de a furniza, la cerere, pachetul de informații aprobat. Or, cum legiuitorul nu a înțeles să oblige autoritatea contractantă să publice pachetele de informații în Monitorul Oficial, ci numai pe pagina de internet sau să le furnizeze, la cerere, contra cost, este evident ca a apreciat caracterul individual al acestora, pentru toate programele din cadrul PNCDI III.

Ordinul MCID nr. 103/07.06.2021 reprezintă un act administrativ emis în executarea H.G. nr. 1265/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind contractarea, finanțarea, monitorizarea și evaluarea programelor, proiectelor de cercetare-dezvoltare și inovare și a acțiunilor cuprinse în Planul național de cercetare-dezvoltare și inovare, fără a reprezenta un act normativ deoarece acesta nu legiferează, nu modifică și nu stinge raporturi juridice generale și impersonale ci se adresează unor potențiali contractori pe baza unor principii și obiective deja legiferate prin actul normativ în a cărui aplicare sunt emise.

În plus, art. 3 din ordinul contestat menționează explicit că "direcțiile de specialitate din cadrul ministerului și UEFISCDI aduc la îndeplinire prevederile prezentului ordin", ceea ce nu ar fi necesar/uzual în cazul unui act normativ care stabilește reguli obligatorii cu aplicabilitate erga omnes. Așadar, din examinarea ordinului contestat nu reiese nicio trăsătura specifică unui act administrativ normativ, fiind suficientă publicarea ordinului pe site-ul UEFISCDI, prin care orice potențial participant la competiție, poate lua act de cerințele de eligibilitate cuprinse în pachetul de informații aprobat prin ordin.

În drept, au fost invocate prevederile art. 205 din C. proc. civ.

4.2. Întâmpinarea depusă de pârâta Unitatea Executivă pentru Finanțarea învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării

Intimata Unitatea Executiva pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării si Inovării – UEFISCDI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Ordinul MCM nr. 103/07.06.2021 a cărui anulare se solicită îndeplinește toate condițiile de validitate și legalitate, neexistând niciun motiv din cele formulate de reclamant, care sa atragă nulitatea acestuia.

Cu privire la publicare, se arată că nu este obligatorie publicarea în Monitorul Oficial a ordinului, întrucât nu are aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produce efecte erga omnes, trăsături specifice unui act administrativ normativ, fiind un act individual exceptat de la publicare, ce urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și bine definit de subiecți de drept cărora li se adresează (în speță cercetători participanți la competiția 2021 pentru tipul de proiecte de Cercetare Exploratorie (PCE), programul 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră'" din cadrul Planului Național de Cercetare Dezvoltare și Inovare pe perioada 201 5-2020-PNCD1 III).

Totodată, începând cu Planul Național de Cercetare Dezvoltare și Inovare PNCDI I și până la PNCD1 III, niciun ordin de ministru în legătură cu acest plan nu a fost publicat în Monitorul Oficial și nici nu s-a adus vreo vătămare drepturilor și intereselor legitime ale participanților în competiții datorită acestui fapt.

Așadar, din examinarea ordinului contestat nu reiese nicio trăsătura specifică unui act administrativ normativ, fiind suficientă publicarea ordinului pe site, prin care orice potențial participant la competiție poate lua act de cerințele de eligibilitate cuprinse în pachetul de informații aprobat prin ordin; o eventuală anulare a ordinului însă ar duce la anularea celor 127 contracte de finanțare, caz în care ar trebui să fie incluse în cauză și acele entități.

Așa cum rezultă din actele de la dosarul cauzei și din informațiile furnizate de către CNCS, din toți cei care au depus cereri de participare (857), 40 participanți, printre care si reclamantul, au depus mai mult de 10 lucrări, proiectele acestora fiind declarate neeligibile.

Pentru asigurarea transparentizării, întreaga procedură a fost adusă la cunoștința publicului, informațiile fiind și la acest moment publice pe site-ul UEFISCDI; mai mult, reclamantul nu a formulat observații în perioada în care proiectul de ordin a fost supus consultării publice.

In susținerea acestui aspect, pachetul de informații aprobat prin ordinul contestat a fost supus consultării publice pe pagina de internet a UEFISCDI în perioada 22.04.2021-21.05.2021, perioadă în care au fost primite 63 de mesaje din partea comunității academice. Peste 60 % din mesajele primite au fost din partea unor cercetători ce activează în universități publice, peste 17 % în cadrul institutelor naționale de cercetare dezvoltare, aprox. 11 % din partea cercetătorilor din institute ale Academici Române și aprox. 12 % alte tipuri de instituții. Din perspectiva domeniilor de cercetare, observațiile au venit de la cercetători ce acoperă domeniile principale ale acestei competiții, cele mai multe mesaje (aprox. 70 %) fiind din domeniile Miologie și Ecologie, Medicină, Științe Inginerești, Fizică, Informatică și Științe Umaniste. Principalele teme ale mesajelor primite au fost sugestii privind standardele minimale de eligibilitate pentru directorul de proiect/expert evaluator, modificarea sau reformularea criteriilor de eligibilitate pentru directorul de proiect, sugestii privind fișa de evaluare, procesul de evaluare, indicatorii de rezultat al acestor proiecte. bugetul proiectelor, modificări ale anexei 6-Definiții precum și sugestii privind conținutul cererii de finanțare. Peste 40 % dintre sugestiile venite au vizat criteriile de eligibilitate și standardele minimale de eligibilitate pentru directorul de proiect.

In perioada supusă consultării publice, reclamanții nu au făcut vreo observație cu privire la conținutul pachetului, asa cum reclamă in cererea de chemare în judecată.

O eventuală acceptare a proiectului cu încălcarea criteriului de eligibilitate prevăzut în pachetul de informații ar fi însemnat avantajarea și discriminarea celorlalți participanți care au înțeles să respecte cerințele cuprinse în acesta și care au fost declarați eligibili.

De asemenea, reclamantului nu i s-a adus nicio vătămare pentru nepublicarea în Monitorul Oficial a ordinului contestat, nefiind suficientă invocarea nepublicării fără a face dovada unui prejudiciu adus acestora prin nepuhlicare.

In ceea ce privește anularea actelor administrative emise de UEFISCDI, prin care s-au respins propunerile de proiecte ca fiind necligibile, se arată că răspunsul la contestația depusă de către reclamant a fost transmis prin e-mail de către responsabilul tehnic proiecte, ca urmare a soluției date de către Consiliul Național pentru Cercetare Științifică. Prin urmare, răspunsul la contestație este emis de către CNCS și nu de către UEFISCDI.

În ceea ce privește egalitatea de șanse invocată de reclamant și prevăzută la punctul 11 din Pachetul de Informații, vine să susțină tocmai egalitatea de șanse create prin aceasta limitare la 10 lucrări relevante în domeniul propunerii de proiecte, pentru a nu influența evaluatorii în evaluarea propunerii de proiect în funcție de articolele publicate si nu în funcție de calitatea științifică a propunerii.

Anularea răspunsului la contestații nu duce automat și la finanțarea proiectului reclamantului, întrucât aceasta este prima etapa a procesului de evaluare, urmata de evaluarea științifică a propunerii, etapă finalizată. Or, instanța, prin hotărârile sale nu poate decide finanțarea unei propuneri de proiect care nu a fost evaluată științific.

In drept, au fost invocate Ordonanța Guvernului nr. 62/1999 privind înființarea Unității Executive pentru Finanțarea Învățământului Superior si a Cercetării Științifice Universitare, aprobata cu modificări prin Legea 150/2000 cu modificările, completările și aprobările ulterioare prin Legea nr. 11/2021; C. civ., C. proc. civ., Ordinul nr. 5229 din 17 august 2020 pentru aprobarea metodologiilor referitoare la acordarea atestatului de abilitare, acordarea titlului de doctor, precum și la soluționarea sesizărilor cu privire la nerespectarea standardelor de calitate sau de etică profesională, inclusiv cu privire la existența plagiatului, în cadrul unei teze de doctorat, Legea Educației Naționale nr. 1/2011 cu modificările si completările ulterioare.

Deși i-au fost comunicate în termenul legal, recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinările intimaților-pârâți.

6.1. Elemente de fapt și de drept esențiale reținute de prima instanță

Prin Ordinul nr. 103/07.06.2021 emis de Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, s-au aprobat lansarea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programului 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare – Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCDI III), precum și Pachetul de informații pentru derularea competiției 2021 pentru tipul de Proiecte de Cercetare Exploratorie, Programului 4 "Cercetare fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020 (PNCDI III), conform Anexei care face parte integrantă din Ordin.

Pârâta-intimată UEFISCDI este instituție publică aflată în subordinea Ministerului Educației și Cercetării care asigură atât realizarea de studii ce fundamentează procesul de repartizare a fondurilor alocate de la bugetul de stat pentru universități, cât și coordonarea, din punct de vedere administrativ, a unor programe și subprograme din Planul Național de Cercetare, Dezvoltare, Inovare.

În calitate de agenție de finanțare a cercetării, organizează competiții și ulterior monitorizează implementarea proiectelor acceptate la finanțare.

Reclamantul C., în calitate de director al propunerii de proiect PCE x, a depus în competiția PCE 2021 proiectul cu titlul "Exploatarea potențialului biologic a unor principii active din gizdei și cicoare, în parazitul Trichostrongzlidae, la ovine".

UEFISCDI a afișat electronic pe pagina de internet proprie, la data de 27.07.2021, că a declarat proiectul neeligibil, pe motiv că s-au indicat mai mult de 10 publicații în secțiunea B.2 din Cererea de finanțare.

Contestația înregistrată sub nr. x/30.07.2021 a fost respinsă, având în vedere precizările din Pachetul de informații, Anexa 2, Secțiunea B2, pct. e), potrivit cărora trebuiau indicate un număr de maxim 10 lucrări la această secțiune, indiferent de tipul acestora, în cazul în care acest număr este depășit propunerea de proiect fiind exclusă din competiție ("In urma analizei contestației Dvs. înregistrata cu numărul 1286/30.07.2021, in cadrul ședinței CNCS de analiza a contestațiilor, domeniul E., având in vedere precizările din Pachetul de informații, Anexa 2, Secțiunea B2, pct. e): "se va indica un număr de maxim 10 lucrări la aceasta secțiune, indiferent de tipul acestora. Daca se indica mai mult de 10 lucrări la aceasta secțiune, propunerea de proiect va fi exclusa din competiție.", s-a decis ca proiectul Dvs. ramane "Neeligibil").

Astfel, in concreto, proiectul a fost declarat neeligibil, ca urmare a faptului că în cererea de finanțare a indicat mai mult de 10 lucrări; cererea de finanțare a trebuit completată obligatoriu în limba engleză, iar în cuprinsul ei, în loc să apară rubrica "lucrări" (printr-o traducere exacta în engleză), apăreau 3 rubrici, respectiv "articles", "papers" și "monograph".

Prin acțiunea de față, reclamantul a solicitat anularea următoarelor prevederi din Pachetul de informații, care reprezintă Anexa 1 din actul administrativ normativ:

"12. Procedura de depunere, evaluare și selecție a propunerilor de proiecte

Depunerea propunerilor de proiecte se realizează într-o singură etapă, utilizându-se platforma de depunere on-line, www.x.ro. Depunerea unei propuneri de proiect se face obligatoriu dintr-un cont creat de directorul de proiect (datele de identificare pentru crearea unui cont în platformă trebuie să fie cele ale directorului de proiect). Redactarea propunerii de proiect se face în limba engleză, cu excepția proiectelor din domenii cu specific românesc (conform Anexei 5), unde se permite redactarea în limba română. Cererea de finanțare se scrie conform Anexei 2, la prezentul Pachet de informații."

Anexa 2 "Cererea de finanțare"

"B2. Vizibilitatea și impactul contribuției științifice a directorului de proiect Se vor prezenta următoarele categorii de informații: e) se vor indica cele mai reprezentative publicații. Se va indica un număr de maxim 10 lucrări, indiferent de tipul acestora. Dacă se indică mai mult de 10 lucrări la această secțiune, propunerea de proiect va fi exclusă din competiție."

6.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimaților-pârâți

6.2.1. Un prim motiv de recurs privește greșita calificare de către prima instanță a actului administrativ atacat ca fiind unul individual, în loc de normativ.

Recurentul-reclamant a susținut că ordinul atacat este un act administrativ cu caracter normativ deoarece:

- actul atacat conține reguli generale și impersonale, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecți de drept;

- Pachetul de informații aprobat prin Ordinul contestat vizează un interes generic, producând efecte față de un număr nedefinit de persoane (orice persoană care intenționează să conducă proiecte de cercetare de înalt nivel științific în instituții din România, programul adresându-se cercetătorilor cu performanțe demonstrate prin calitatea și recunoașterea internațională a publicațiilor științifice, inclusiv celor care activează în străinătate, deci și cetățenilor străini care doresc să conducă proiecte de cercetare la înalt nivel științific în instituții din România);

- actul administrativ urmărește reglementarea unei situații juridice cu durată de peste 3 ani;

- jurisprudența ICCJ (Decizia nr. 1946/20.05.2020 referitoare la Ghidul solicitantului).

Prima instanță a reținut că actul administrativ cu caracter normativ reprezintă acea categorie de acte juridice care conține o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați, în timp ce actul administrativ cu caracter individual reprezintă acea categorie de acte care urmărește reglementarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinabil de subiecți de drept. Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care prima instanță a constatat că Ordinul nr. 103/2021 este act administrativ individual, întrucât acesta nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, ci urmărește reglementarea unei situații juridice precise (lansarea și derularea Competiției 2021 pentru tipul de proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetarea fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020), în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv cercetătorilor participanți la competiția 2021.

Înalta Curte constată că o definiție a actului normativ se regăsește în cuprinsul art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică: "act normativ – actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală".

În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a precizat că încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin "decuparea" unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte.

Prin actul administrativ cu caracter normativ se vor cuprinde reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării unui număr nedeterminat de subiecți.

Or, aceste trăsături nu se regăsesc în cazul Ordinului contestat; astfel, actul atacat nu are aplicabilitate generală, nu cuprinde reguli de conduită generale și impersonale, aplicându-se unui număr determinat de subiecți.

O clasificare fundamentală pe baza căreia se face delimitarea între actele administrative și cele individuale este gradul de întindere a efectelor juridice. Actul administrativ normativ conține astfel de reguli generale și impersonale de conduită, asemenea legilor. Astfel, unul dintre criteriile de distincție între cele două tipuri de acte administrative îl reprezintă acela al determinabilității persoanelor cărora li se aplică. Actul normativ are o aplicabilitate generală, asupra unui număr nedeterminat de persoane, pe când cel individual își produce efectele față de un număr restrâns și determinat/determinabil de beneficiari, o manifestare de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina destinatarilor săi.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Or, prin Ordinul atacat, s-a realizat lansarea unei competiții determinate (referitoare la un anumit tip de proiecte, cu un calendar stabilit), ceea ce a născut dezbateri fiind art. 2 din Ordin care aprobă Pachetul de informații; din cercetarea structurii acestui pachet, rezultă că acesta cuprinde informații privind standardele minimale de eligibilitate pentru direcotrii de proiect, modelul cererii de finanțare, standardele minimale de eligibilitate pentru experții evaluatori, fișa de evaluare, enumerarea domeniilor științifice, definiții, modelele de declarații și de acord al conducătorului de doctorat.

Structura concretizată a pachetului de informații reiese din prevederile art. 42 art. 42 din H.G. nr. 1265/2004 (prezentarea programului, incluzând scopul, obiectivele, conținutul tematic, calendarul acțiunilor și fondurile publice alocate cu această destinație; instrucțiuni privind modul în care se poate solicita și obține finanțarea în cadrul programului, cuprinzând: a) condițiile de eligibilitate a ofertanților; b) categoriile de proiecte, activități, acțiuni care pot fi finanțate, precum și condițiile de finanțare; c) instrucțiunile de elaborare și prezentare a propunerilor de proiecte; d) criteriile și modul de evaluare și selectare a propunerilor de proiecte; 3. modelul contractului de finanțare; 4. punctele de contact. »

În mod corect a reținut prima instanță că Ordinul atacat nu prevede reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, ci urmărește reglementarea unei situații juridice precise- lansarea și derularea Competiției 2021 pentru tipul de proiecte de Cercetare Exploratorie, Programul 4 "Cercetarea fundamentală și de frontieră" din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pe perioada 2015-2020, în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv cercetătorilor participanți la competiția 2021.

Argumentul invocat de recurent referitor la aplicabilitatea extinsă a ordinului atacat (cu privire la cercetători potențiali din străinătate) nu reprezintă un aspect definitoriu, deoarece actul atacat nu cuprinde reguli de conduită generale și impersonale, aplicându-se unui număr determinabil de subiecți și detaliază aspecte detaliate de aplicare în concret a legii prin descrierea procedurilor scrise aferente unei anumite competiții declanșate.

În concluzie, motivul de recurs referitor la greșita aplicare a legii prin calificarea actului administrativ atacat ca fiind unul individual, este nefondat.

6.2.2. Motivul de recurs referitor la obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a actului administrativ atacat

Reținând caracterul de act administrativ individual, prima instanță a arătat că devin aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora:

"(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

(...)

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate".

De asemenea, a arătat că sunt aplicabile dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora:

"Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual".

În plus, s-a reținut că nici actele normative în baza cărora a fost emis ordinul contestat (O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, aprobată cu modificări și completări, H.G. nr. 1265/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind contractarea, finanțarea, monitorizarea și evaluarea programelor, proiectelor de cercetare-dezvoltare și inovare și a acțiunilor cuprinse în Planul național de cercetare-dezvoltare și inovare, H.G. nr. 583/2015 pentru aprobarea Planului național de cercetare-dezvoltare și inovare pentru perioada 2015 - 2020 (PNCDI III) nu prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a Pachetului de informații.

Potrivit prevederilor art. 42 din H.G. nr. 1265/2004:

"În scopul informării potențialilor contractori, autoritatea contractantă publică pe pagina sa de Internet sau furnizează solicitanților, la cererea acestora, contra cost, pachetul de informații, care are următoarea structură-cadru:

a) condițiile de eligibilitate a ofertanților;

b) categoriile de proiecte, activități, acțiuni care pot fi finanțate, precum și condițiile de finanțare;

c) instrucțiunile de elaborare și prezentare a propunerilor de proiecte;

d) criteriile și modul de evaluare și selectare a propunerilor de proiecte;

A mai reținut prima instanță că Ordinul nr. 103/2021 împreună cu anexa cuprinzând pachetul de informații a fost publicat pe pagina de internet a autorității contractante UEFISCDI, aspect necontestat în cauză, astfel că reclamantul nu poate invoca inopozabilitatea dispozițiilor conținute de Anexa Ordinului nr. 103/07.06.2021 pe care a înțeles să le conteste.

Înalta Curte nu va mai răspunde criticilor din recurs care susțineau obligativitatea publicării ordinului atacat în Montorul Oficial ca o consecință a calificării sale ca act normativ, cât timp acest aspect a fost deja staqtuat în cele de mai sus ca nefiind corect.

Din perspectiva corectei calificări ca fiind act individual, Înalta Curte constată că prima instanță a realizat o corectă aplicare a legii în cadrul argumentelor redate mai sus, reținând lipsa unei obligații de publicare în Monitorul Oficial. Astfel, și acest motiv de critică este nefondat.

6.2.3. Motivul de recurs referitor la