ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1544/2023

Ședința publică din data de 17 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării și funcționarul B. obligarea autorității publice centrale la revocarea integrală a Ordinul ministrului educației și cercetării nr. 4135/21.04.2020, împreună cu anexa sa din 24.04.2020, precum și la plata de despăgubiri morale și cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 231/CA din data de 15 noiembrie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., ca nefondate.

Totodată, a respins, ca nefondată, cererea promovată în contencios administrativ de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării și B..

Împotriva sentinței civile nr. 231/CA din data de 15 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A. în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate, iar în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material, deoarece Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (în continuare Legea nr. 55/2020) a apărut la data de 15.05.2020, adică la o lună după apariția Ordinului nr. 4135/2020, astfel că Legea nr. 55/2020 nu poate sta la baza Ordinului, pentru că nu exista la acel moment.

Totodată, a indicat faptul că primează dispozițiile Legii educației naționale nr. 1/2011, motiv pentru care se exclude Legea 55/2020 de la aplicarea în această cauză, având în vedere că art. 5 alin. (1) din Legea educației naționale nr. 1/2011 prevede că în domeniul educației și al formării profesionale prin sistemul național de învățământ, dispozițiile acesteia din urmă prevalează oricăror prevederi din alte acte normative. Arată, totodată că, în caz de conflict între acestea se aplică dispozițiile Legii educației naționale nr. 1/2011.

Recurentul-reclamant a criticat în continuare aplicarea dispozițiilor art. 6 lit. d) și a) art. 15 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării în ceea ce privește respingerea acțiunii de către instanța de fond. În acest sens, a învederat că ministrul educației nu poate emite decât ordine care respectă și se încadrează în limitele Legii nr. 1/2011, că prin această hotărâre de guvern nu se menționează forma on-line de învățământ sau obligativitatea acesteia și nici despre situația în care un elev refuză să participe la această formă de învățământ.

A menționat că restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți nu se poate face decât prin lege, nu prin hotărâre de guvern sau ordin de ministru, iar hotărârea de guvern nu poate fi unicul temei legal pentru emiterea unor ordine ce privesc măsuri de gestionare a situațiilor de urgență generate de epidemii, ci este necesar ca aceste măsuri să fie reglementate la nivel primar.

Recurentul-reclamant a apreciat că Hotărârea de Guvern nr. 24/2020 nu poate fi suport legislativ pentru Ordinul nr. 4135/2020, Curtea de apel Constanța interpretând acest lucru în mod greșit. În același sens, a arătat că instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 94 din Legea nr. 1/2011 pentru că acestea nu permit Ministerului Educației și Cercetării să legifereze în afara cadrului acestei legi, prin introducerea unei noi forme de învățământ.

Mai mult, a arătat că prevederile hotărârii CNSSU nr. 6/2020, ale decretului nr. 195/2020, ale hotărârii Parlamentului României nr. 3/2020 și ale Decretului nr. 240/2020 se referă strict la starea de urgență din perioada 16.03.2020-15.05.2020, perioadă care nu are legătura cu cererea de chemare în judecată.

Intimatul-pârât Ministerul Educației a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea motivelor de recurs în ipotezele enumerate de art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii ca legală și temeinică.

În cauză a formulat întâmpinare și intimata-pârâtă B. prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a sa, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare față de apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Educației și a arătat că orice proces echitabil trebuie să beneficieze de principiul dublului grad de jurisdicție, fiind absolut necesar ca acest recurs să fie analizat și din punct de vedere al netemeiniciei hotărârii atacate, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicție.

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare și față de apărările formulate de intimata-pârâtă B..

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat este nefondat.

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Înalta Curte reține că reclamantul A. a investit instanța de contencios cu o cerere în anularea Ordinului Ministerului Educației și Cercetării nr. 4135/2020 privind aprobarea Instrucțiunii pentru crearea și/sau întărirea capacității sistemului de învățământ preuniversitar prin învățare on-line și cu o cerere în despăgubiri pentru daune morale în contradictoriu cu Ministerul Educației și Cercetării și cu pârâta B., semnatar al actului menționat, în calitate de Ministru al Educației și Cercetării.

În calitate de părinte al celor doi minori școlari, recurentul-reclamant a invocat prin cererea de chemare în judecată dreptul său de a se preocupa în mod direct de educația copiilor săi, potrivit propriilor convingeri și în raport de însușirile și nevoile copiilor, fiind nemulțumit de predarea în sistem on-line, apreciind că aceasta este vătămătoare pentru educația copiilor săi, fiind necesară și plata unor despăgubiri morale într-un cuantum pe care nu l-a precizat, lăsat la aprecierea instanței.

Motivele de nulitate invocate au fost lipsa unui temei legal pentru emiterea unui asemenea ordin și necompetența Ministerului Educației și Cercetării, cererea de chemare în judecată fiind respinsă ca nefondată.

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanței ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin intermediul motivului de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Critica adusă sentinței civile nr. 231/CA din 15 noiembrie 2021 a Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal cu privire la acest motiv de casare vizează aspectul că instanța de fond a conferit o interpretare greșită normelor de drept material prevăzute de Ordinul nr. 4135/2020, Legea nr. 55/2020, art. 6 lit. d) și art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020, art. 94 alin. (2) lit. c) și e) din Legea nr. 1/2011 în ceea ce privește prevalența unor prevederi în raport cu altele, având în vedere că singura lege aplicabilă este Legea nr. 1/2011 și că prin H.G. nr. 24/2020 nu se menționează nimic despre forma on-line de învățământ și despre obligativitatea acesteia în timpul procesului educațional.

Astfel, Prin Ordinul ministrului educației și cercetării nr. 4135/21.04.2020 a fost aprobată Instrucțiunea pentru crearea și/sau întărirea capacității sistemului de învățământ preuniversitar prin învățare on-line.

Elaborarea ordinului s-a realizat ca urmare a prevederilor imperative din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritorul României. În acest decret, la articolul 3, sunt prevăzute următoarele:

"(1) Pe durata prevăzută la art. 1, măsurile de primă urgență cu aplicabilitate directă sunt stabilite în anexa nr. 1, iar măsurile de primă urgență cu aplicabilitate graduală sunt stabilite în anexa nr. 2.

(2) Implementarea măsurilor de primă urgență cu aplicabilitate directă, prevăzute în anexa nr. 1, este în responsabilitatea ministerelor de resort și a celorlalte organe de specialitate, potrivit domeniilor aflate în competența acestora, în măsura în care prin prezentul decret nu se stabilește altfel."

Totodată, măsurile urgente luate prin acest decret legate de forma on-line de învățământ sunt stipulate la art. 77 și art. 78 din Anexa I, Măsuri de primă urgență cu aplicabilitate directă, Capitolul X, Domeniul educație și cercetare:

"Articolul 77

Pe durata stării de urgență, se suspendă toate activitățile didactice ce impun prezența fizică a antepreșcolarilor, preșcolarilor, elevilor și studenților în unitățile și instituțiile de învățământ.

Articolul 78

Pe durata stării de urgență, unitățile de învățământ preuniversitar organizează, în măsura posibilităților, desfășurarea de activități din planurile de învățământ, în format online. Derularea acestor activități, precum și modul de recuperare a elementelor care nu pot fi parcurse în această perioadă se stabilesc de către Ministerul Educației și Cercetării."

Actul a fost emis de organul competent, în limita competenței sale potrivit art. 94 alin. (2) lit. c) și e) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare și art. 6, lit. d) și art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării.

De asemenea, emiterea Instrucțiunii aprobate prin Ordinul nr. 4135/24.04.2020 s-a făcut cu respectarea dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

"Art. 77 - Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4). (...)

Art. 42 alin. (4) - La celelalte categorii de acte normative formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis."

Astfel, Ordinul ministrului educației și cercetării nr. 4135/21.04.2020 a avut ca temei juridic:

· prevederile art. 94 alin. (2) lit. c) și e) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare;

· prevederile art. 1 din Hotărârea Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență nr. 6/2020;

· prevederile art. 49 din anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și ale Hotărârii Parlamentului României nr. 3/2020;

· prevederile Decretului nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul României,

· prevederile art. 6 lit. d) și art. 15 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării.

Atribuțiile Ministerului Educației și Cercetării sunt prevăzute în articolul 94 alin. (2) lit. c) și e) din Legea educației naționale nr. 1/2011. Acesta prevede că, în domeniul preuniversitar, Ministerului Educației și Cercetării coordonează și controlează sistemul național de învățământ; coordonează elaborarea și aprobă Curriculumul național și sistemul național de evaluare, asigură și supraveghează respectarea acestora.

De asemenea, art. 6 lit. d) și art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020 menționează că Ministerul Educației și Cercetării este autorizat să emită norme și instrucțiuni obligatorii pentru aplicarea măsurilor dispuse în exercitarea atribuțiilor sale, potrivit legii, iar în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, ministrul educației și cercetării emite ordine și instrucțiuni, în condițiile legii.

Din interpretarea coroborată a acestor norme, Înalta Curte constată că în exercitarea atribuțiilor date de lege în sarcina sa privind coordonarea și controlul sistemului de învățământ, precum și elaborarea sistemului național de evaluare, Ministerul Educației și Cercetării are competența de a emite instrucțiuni cu caracter obligatoriu privind desfășurarea activităților specifice atribuțiilor menționate.

Așa cum, în mod corect, a apreciat instanța de fond, ordinul nu instituie desfășurarea procesului de învățare on-line, ci doar stabilește regulile privind desfășurarea acestui proces, în condițiile în care se dispune de către autorități suspendarea cursurilor în format fizic.

Atât suspendarea cursurilor școlare cu prezența fizică, cât și posibilitatea desfășurării activităților didactice în mediul on-line sunt prevăzute expres de lege potrivit art. 38 alin. (1) și art. 39 din Legea nr. 55/2020.

Astfel, art. 38 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevede că:

"Pe durata stării de alertă, activitățile didactice ce impun prezența fizică a antepreșcolarilor, preșcolarilor și elevilor în unitățile de învățământ se pot suspenda, la propunerea consiliului de administrație a unității de învățământ preuniversitar, cu avizul inspectoratului școlar județean/Inspectoratului Școlar al Municipiului București și al direcției de sănătate publică județene/Direcției de Sănătate Publică a Municipiului București și cu aprobarea prin hotărâre a comitetului județean pentru situații de urgență/Comitetului Municipiului București pentru Situații de Urgență, pe baza argumentelor legale privind starea de sănătate."

Art. 39 din Legea nr. 55/2020 prevede următoarele:

"(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi și până la eliminarea restricțiilor privind adunările publice de către autoritățile de resort, unitățile de învățământ preuniversitar organizează activități din planurile de învățământ și în mediul online. (2) În situația în care activitățile nu pot fi desfășurate conform prevederilor alin. (1), pentru a asigura accesul egal la educație, inspectoratele școlare/inspectoratul școlar al municipiului București și unitățile de învățământ preuniversitar au obligația să asigure resursele educaționale pentru elevii care nu au acces la tehnologie, în conformitate cu instrucțiunile ministrului educației și cercetării. (3) Derularea activităților prevăzute la alin. (2), precum și modul de recuperare a conținuturilor din programele școlare care nu pot fi parcurse în această perioadă se stabilesc de către Ministerul Educației și Cercetării."

De reținut este că Instrucțiunea aprobată prin Ordinul nr. 4135/24.04.2020 nu instituie o obligativitate în desfășurarea școlii on-line, ci doar asigură posibilitatea și condițiile continuării cursurilor școlare în aceste condiții nefavorabile, pandemice, de risc de infectare cu COVID.

Această posibilitate a participării la școala on-line a fost creată cu intenția legiuitorului de a proteja sănătatea elevilor împreună cu familiile lor și a profesorilor împreună cu familiile lor într-un context pandemic nou și necunoscut, și nu de a produce o vătămare educației elevilor din România, care pentru o anumită perioadă au fost nevoiți să participe la cursuri on-line.

Față de aceste aspecte, Înalta Curte nu identifică vreo aplicare sau interpretare greșită a normei juridice, Curtea de Apel Constanța reținând în mod legal că măsurile necesare desfășurării școlii on-line au fost luate de către o autoritate competentă, Ministerul Educației și Cercetării, în baza unui ordin ce îndeplinește toate condițiile legale pentru a putea fi pus în executare.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 231/CA din 15 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurentul reclamant A..

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 martie 2023.