ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6114/2021

Ședința publică din data de 7 decembrie 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin contestația înregistrată la data de 26.09.2019, pe rolul Curții de Apel București, reclamanta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României suspendarea executării încheierii nr. 11/16.03.2020 înregistrată la sediul ANDR nr. 726/18.03.2020 și a măsurilor nr. II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 din Decizia nr. 4/2020 până la soluționarea definitivă a prezentei cauze, admiterea contestației formulată de ANDR în sensul respingerii constatărilor consemnate în Raportul de audit financiar nr. x/19.12.2020 în urma acțiunii de "Audit Financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2018" ca nelegale și netemeinice, cu consecința anulării încheierii nr. 11/16.03.2020 a Curții de Conturi și a măsurilor nr. II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 din Decizia nr. 4/20.01.2020.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința nr. 1169 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6,7 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când totuși reține o serie de motive, acestea sunt fie contradictorii, fie nu au legătură cu cauza.

Astfel, obligația stabilită prin art. 425 C. proc. civ. în sarcina instanțelor de judecată de a motiva hotărârile adoptate, are în vedere stabilirea situațiilor de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctele de vedere ale instanțelor față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentele logico-juridice care fundamentează soluțiile adoptate.

Aceste cerințe legale, după cum s-a exprimat în repetate rânduri și Înalta Curte de Casație și Justiție, sunt "impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept".

De altfel, în practica judiciară s-a statuat că judecătorii sunt datori să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt și de drept în temeiul cărora și-au format convingerea. Fără arătarea motivelor și a probelor nu se poate exercita controlul judiciar, iar motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției și ca instanța ierarhic superioară să poată avea în vedere considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Mai mult decât atât, hotărârea poate fi casată pentru motivul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. dacă:

- există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța;

- există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată;

- lipsește motivarea soluției sau aceasta este superficială ori cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă.

Susține recurenta că instanța de fond a analizat insuficient motivele de respingere a acțiunii, dar și că a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale incidente în cauză și în ceea ce privește soluția dată.

În continuare, recurenta reclamantă arată că în perioada 30 noiembrie - 15 decembrie 2019, auditorii publici externi ai Curții de Conturi a României au desfășurat, la nivelul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, o misiune de auditare financiară a contului de execuție bugetară pe anul 2018, misiune în urma căreia a fost elaborat Raportul de Audit Financiar din data de 19.12.2019, înregistrat cu nr. x împotriva Raportului. Agenția a formulat obiecțiuni la constatările înscrise în acesta.

Contestația reclamantei, care viza exclusiv măsurile cuprinse la pct. II.3 - II.7 din Decizie, a fost respinsă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, prin încheierea cu nr. 11/16.03.2020.

La punctul II.3. din Decizie s-a reținut următoarea abatere: "Nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv în cazul a 7 persoane detașate la ANDR, cărora le-au fost acordate drepturi de natură salarială, în sumă de 85.319 RON, peste nivelul salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. x privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice, aferent funcției pe care au fost detașați".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura cuprinsă la pct. II.3 din Decizie: "Conducerea ANDR va dispune măsuri și va urmări intrarea în legalitate privind ocuparea posturilor vacante și acordarea de drepturi salariale în condițiile stabilite prin legislația în vigoare.

Totodată, se vor dipune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra cheltuielilor salariale efectuate în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri în care au fost acordate drepturi salariale ce exced prevederilor Legea cadru nr. 153/2017, pentru cazurile constatate (inclusiv pentru cazurile prezentate)

Arată recurenta reclamantă că, în condițiile imposibilității ocupării posturilor vacante prin concurs, pentru asigurarea funcționalității Agenției, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 53/2003 și cu cele ale Legii nr. 188/1999, a fost dispusă măsura ocupării temporare a acestora prin instituția detașării pe posturi contractuale sau corespunzătoare unor funcții publice.

Instanța de fond nu a avut în vedere că măsurile contestate sunt în contradicție cu legislația în materie, cu toate că la baza interpretării legislației au stat nu numai actele normative ci și punctele de vedere emise de către Ministerul Muncii cu privire la interpretarea oficială a acestora. Consideră recurenta că pârâta are cu totul o altă interpretare care nu are un caracter oficială, fiind prin urmare neobligatorie.

Potrivit H.G. nr. 12 din 12 ianuarie 2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii și Justiției Sociale "...realizează politicile naționale, corelate cu cele la nivel european și internațional, în domeniul muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice, îndeplinind rolul de autoritate de stat, strategie și planificare, reglementare, sinteză, coordonare, monitorizare, inspecție și control. Ministerul Muncii și Justiției Sociale asigură coordonarea aplicării strategiei și politicilor Guvernului în domeniile muncii, familiei, protecției sociale și persoanelor vârstnice, precum și în domeniul justiției sociale.". Mai mult, potrivit art. 4, alin. (2), lit. f), pct. 3 și lit. I), pct. 7 și 20, din același act normativ, Ministerul Muncii și Justiției Sociale deține atribuții specifice cuprivire la:

- asigurarea aplicării unitare a prevederilor legale din domeniul legislației muncii;

- asigurarea monitorizării și controlului aplicării Legii-cadru nr. 284/2010 (actuala Lege-cadru nr. 153/2017);

- asigurarea asistenței de specialitate și soluționarea aspectelor sesizate de reprezentanți ai instituțiilor publice, operatorilor economici și petenți"

Astfel reiese foarte clar referitor la Legea salarizării nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, că Ministerul Muncii este autoritatea competentă în privința interpretării oficiale a legislației din domeniul muncii și salarizării, interpretări care au întâietate la aplicare față de cele cu caracter neoficial, asa cum sunt cele ale Curții de Conturi.

Prin urmare, trebuie reținută greșita interpretare și aplicare a legii de către instanța de fond și, totodată, se impune remedierea aceasteia printr-o corectă aplicare a prevederilor art. 9 din C. civ., respectiv dând întâietate interpretării oficiale a actelor normative cu toate consecințele ce decurg din aceasta.

Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială se completează cu normele generale în materie, iar nu cu alte norme afară de cazurile expres prevăzute de lege. Această concluzie este impusă de însăși regula "specialia generalibus derogant", în sensul că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare și aplicare, deci nu poate fi aplicată, prin analogie, la situațiile ce nu se încadrează în prevederile sale, aceste situații urmând a fi guvernate de normele generale.

Conform art. 117 din Legea nr. 188/1999, dispozițiile acesteia se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun, civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, conform principiului "exceptio est strictissimae interpretationis".

Art. 46 alin. (2) din Codul muncii, care face referire la "motivele obiective ce impun prezența salariatului la angajatorul la care s-a dispus detașarea" este o dovadă suplimentară, față de art. 45, în sensul validității interpretării sus enunțate, cu referire la caracterul intuitu profesionale. Angajatorii, cei de la care se realizează detașarea și cel la care se realizează detașarea, rămân responsabili solidar, chiar dacă obligațiile de plată ale salariului și ale celorlalte drepturi de natură salarială sau nesalarială revin în sarcina angajatorului la care s-a realizat detașarea, având în vedere ca acesta este beneficiarul muncii salariatului și, conform celor dispuse de legiuitor, este cel care are obligația respectării clauzei contractului individual de muncă: plata drepturilor salariale.

Așadar, deși contractul individual de muncă este cesionat unei alte persoane juridice, acesta continuă să creeze efecte juridice, în temeiul legii și în seama salariatului, ceea ce dovedește încă o dată specificitatea relațiilor de muncă în raport cu dreptul civil.

Dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, învederate de auditorii Curții de Conturi, în sprijinirea concluziilor și interpretarea acestora, precum și alte dispoziții privind detașarea din actul normativ indicat:

"Art. 1. - Obiectul de reglementare

(1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.

începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi."

Art. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017, așa cum de altfel se indică și în titlul articolului, cuprinde dispoziții cu caracter general și orientativ, care trebuie să se regăsească aplicat în dispozițiile de fond. Aceeași interpretare se aplică și pentru art. 6, care instituie principiile avute în vedere la elaborarea actului normativ.

Conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă la elaborarea actelor normative, dispozițiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul și principiile acesteia. Ele se grupează în primul capitol și nu se reiau în restul reglementării, în afară de cazul în care sunt strict necesare pentru înțelegerea unor dispoziții cu care formează un tot unitar (art. 52 din Legea nr. 24/2000).

Conform art. 53 din Legea nr. 24/2000, dispozițiile de fond (adică altele decât art. 1 și art. 6 indicat de Curtea de Conturi) cuprind reglementarea propriu-zisă a relațiilor sociale ce fac obiectul actului normativ.

Curtea de Conturi nu indică dispozițiile de fond încălcate, singura mențiune făcându-se cu referire la Anexa VIII din cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017, care reglementează stabilirea salariilor de bază începând cu anul 2022. Aceasta este aplicabilă în prezent doar cu titlu de excepție, atunci când în cadrul instituției nu există funcție similară în plată și prin raportare la nivelul stabilit de aceasta pentru anul 2022 în ceea ce privește stabilirea salariilor începând cu data de 1 ianuarie 2019. Prin urmare, salariile de bază nu sunt prevăzute în cuprinsul Anexei VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, contrar celor indicate de auditorii Curții de Conturi prin afirmația "...precizăm faptul că pentru personalul entității auditate salariile de bază sunt prevăzute de Legea - cadru nr 153/2017- anexa VIII..."

Susține recurenta că deși dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 cu modificările și completările ulterioare sunt cuprinse într-o lege cu caracter special, acestea au un mare grad de generalitate, nefiind circumstanțiate la ipoteza detașării. Din formularea textului de lege rezultă fără echivoc faptul că vizează numai ipoteza în care personalul plătit din fonduri publice are funcția de bază în cadrul autorităților și instituțiilor publice, nu și pe cea a detașării în cadrul acestora. Dacă ar fi intenționat modificarea cadrului legislativ cu caracter salarial, legiuitorul ar fi făcut precizări exprese în acest sens și nu printr-o formulare la nivel de principiu. Principiile sunt aplicabile în absența normelor, or, în cauză avem norma generală, reprezentată de Codul muncii.

Drepturile salariate ale salariatului detașat se plătesc de angajatorul la care s-a realizat detașarea. Practic suntem în fața unei cesiuni a contractului individual de muncă la care manifestarea de voință a salariatului nu este necesară decât după primul an în care salariatul a prestat activitatea la noul angajator. Această cesiune a contractului individual de muncă fără acordul salariatului este încă o dovadă a faptului că în ceea ce privește contractul individual de muncă nu are caracter intuitu persoane, ci are caracter intuitu profesionale.

Soluția instanței de fond este criticabilă pentru că s-a limitat să rețină doar argumentele prezentate în întâmpinarea formulată de Curtea de Conturi fără a analiza speța și prin prisma argumentelor reiterate de ANDR și pentru că nu a fost analizată apărarea reclamantei ce viza lipsa unui prejudiciu adus bugetului statului atâta timp drepturile salariale se plătesc conform H.C. nr. 1437/2000, din veniturile proprii ale instituției si nu de la bugetul consolidat al statului.

Deși pârâta a menționat existența unui prejudiciu, în documentele emise de aceasta nu a fost indicat nici cuantumul acestui prejudiciu, nici din ce este constituit și nici persoanele responsabile, iar reclamanta a făcut dovada că nu existau drepturi salariale similare în plată, situație din care rezultă că salariul aferent nu se poate ști dacă era mai mare, astfel se dovedește că nu a existat un prejudiciu.

Având în vedere cele menționate, recurenta susține că detașarea - ca modalitate de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant - a fost dispusă ca măsură de excepție, inclusiv în considerarea interesului instituțional de a ocupa posturile vacante printr-o modalitate rapidă și eficientă, astfel încât atribuțiile instituției să fie exercitate într-o manieră optimă, aptă să nu genereze disfunctionalități.

Mai mult decât atât, dată fiind specificitatea domeniului de activitate, precum și aria destul de restrânsă a forței de muncă calificate, legiuitorul, la art. 14, alin. (5) din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1437/2009 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a Structurii organizatorice ale Agenției nucleare și pentru Deșeuri Radioactive a instituit, fără urmă de echivoc, posibilitatea ocupării temporare a posturilor vacante prin intermediul instituției juridice a detașării, după cum urmează:

"(5) Pe lângă personalul propriu încadrat pe perioadă nedeterminată, Agenția poate utiliza și personal detașat pe perioadă limitată, precum și personal angajat pe o perioadă determinată, potrivit legii, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate."

Consideră recurenta că nu există temei de drept care să interzică în mod expres plata salariului pentru munca depusă în cazul în care nu există o grilă de salarizare la care să ne raportăm și prin care, salariaților datașați să li se acorde un salariu mai mic decât cel care acordat în baza contractului individual de muncă. Astfel nu există diferență de salariu care să fie restituită și nici prejudiciu la stat care se dorește să fie recuperat.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele reclamantei și s-ar reține vreun prejudiciu în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situația de a recupera respectivul prejudiciu de la salariați, în acest context, s-ar putea proba în mod clar faptul că pe de o parte nu există prejudiciu întrucât acesta acesta a primit salariu pentru munca prestată, iar pe de altă parte nu există diferență de drepturi salariale reținute în mod greșit de către ANDR întrucât nu există temei legal și nici o altă grilă la care atât corpul de control cât și instanța de fond să se poată raporta ca să poată constata diferențe.

La punctul II.4. din Decizie Curtea de Conturi a reținut următoarea abatere: "Efectuarea de plăți în sumă de 7.637 RON pentru cheltuieli fără bază legală, reprezentând cheltuieli de participare la cursuri de pregătire profesională pentru două persoane care nu au contract individual de muncă încheiat cu ANDR, acestea fiind detașate de la alți angajatori"

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. ll. 4 "Conducerea ANDR va dispune măsuri și va urmări intrarea în legalitate privind angajarea cheltuielilor de pregătire profesională a salariaților pentru cursuri incluse în Planul anual de perfecționare profesională, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Totodată, se vor dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra cheltuielilor efectuate cu diverse cursuri de pregătire profesională, în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri de cursuri a care au participat persoane care nu erau îndreptățite să beneficieze de pregătire profesională, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cele prezentate în Procesul-verbal de constatare, respectiv în Raportul de audit financiar), se va proceda la stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusiv dobânzi legale) în condițiile legii, precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Si împotriva acestei măsuri ANDR a formulat contestație, respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Arată recurenta că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că cei doi salariați, pentru a-și putea îndeplini într-o manieră optimă sarcinile și atribuțiile specifice pentru care au fost detașate, erau obligați să urmeze respectivele cursuri de perfecționare profesională. În plus, deși a reținut faptul că abaterea în cauză nu vizează dreptul recurentei de a angaja cursuri de formare profesională, ci tocmai calitatea celor doi participanți la aceste cursuri (personal contractual detașat temporar), instanța de fond subliniază că această întreprindere s-a realizat în lipsa unei obligații legale explicite a ANDR. Instanța de fond precizează că ANDR deține obligația legală de a asigura pregătirea profesională propriilor funcționari publici, argumentând, a contrario, că extinderea limitelor acestei obligații și asupra altor categorii de salariați, ar conduce la o eventuală încălcare a dispozițiilor legale.

Precizează recurenta faptul că în toată legislația aplicabilă domeniului relațiilor de muncă și formării profesionale, nu există vreun temei legal care să interzică în mod expres autorității la care a fost aispusă detașarea de personal să nu poată pregăti profesional personalul pe care îl utilizează temporar în vederea desfășurării activității. În speța de față, fiind vorba de utilizarea unui program informatic dedicat contabilității, în absența unei pregătiri profesionale specifice cum și-ar fi putut realiza sarcinile de serviciu salariatul detașat în acest scop?

Instanța de fond în mod cu totul eronat a constatat că personalul detașat nu este temporar al instituției în care s-a efectuat detașarea, atâta timp cât acesta pe perioada detașării își păstrează toate drepturile.

Modificarea locului de muncă nu poate avea implicații negative asupra salariatului. Consideră că pârâta are cu totul o altă interpretare care este neoficială și prin urmare neobligatorie.

Conform prevederilor art. 194 din Legea 53/2003, angajatorul are obligația de a asigura participarea salariaților la programe de formare profesională și conform prevederilor art. 39, lit. g), salariatul are dreptul la formare profesională.

Dezvoltarea profesională este un proces mai complex decât pregătirea profesională, având drept obiectiv însușirea cunoștințelor utile, atât în raport cu poziția actuală, cât și cu cea viitoare.

De asemenea, se observă că în cuprinsul legii generale - Codul muncii - legiuitorul utilizează sintagma de "drepturi favorabile", nelimitând acțiunea normei juridice doar la conceptul de salarizare, în condițiile în care în afară de salariu, angajatul beneficiază și de alte drepturi fundamentale, printre care se poate aminti dreptul la concediu de odihnă anual, dreptul la repaus zilnic și săptămânal, dreptul la grevă ori dreptul de acces la formarea profesională. Toate acestea sunt drepturi care, în opinia recurentei, intră sub incidența prevederilor art. 47, alin. (2).

O astfel de situație ar genera discriminare între categorii de salariați și ar îngrădi un drept al salariatului detașat, care în fapt, nu poate beneficia de formare profesională de la angajatorul care a dispus detașarea, având contractul de muncă suspendat. Dacă detașatul nu poate beneficia de formarea profesională la locul de muncă unde a fost detașat și unde își desfășorâ activitatea efectiv, dreptul acestuia la formare profesională stabilit așa cum am menționat anterior este îngrădit.

Având în vedere faptul că prevederile anterioare se referă la "angajator" și "salariat" în termeni generali, aceste sintagme includ atât angajatorul care detașează un salariat cât și salariatul detașat, prevederile legale referite aplicăndu-li-se în mod corespunzător și acestora, neexistând prevederi care să reglementeze faptul că personalul detașat nu are dreptul la formare profesională.

În plus, trebuie reținut faptul că specificitatea obiectului de activitate al instituției, respectiv promovarea, monitorizarea și dezvoltarea aplicațiilor energiei nucleare și gestionarea în siguranță a deșeurilor radioactive și a combustibilului nuclear uzat, reclamă existența unui personal permanent conectat la cele mai noi descoperiri științifice, bune practici, tehnici și tehnologii din domeniu, aspect care nu se poate materializa în absența componentei de formare continuă și pregătire profesională, în acest sens neputând face distincție între salariații proprii și cei detașați de la alți angajatori, câtă vreme activitatea acestora este strict în interesul Agenției.

Mai mult, în practică apar situații în care este imperios necesar ca salariatul să realizeze formarea profesională având în vedere că pot apărea noutăți tehnice sau modificări legislative care să afecteze direct activitatea curentă a instituției, modificări pentru care nu putea fi pregătit anterior, fiind, de cele mai multe ori, noutăți. Dacă această pregătire profesională permanentă nu s-ar realiza, activitatea curentă a instituției s-ar desfășura defectuos, neexistând personal calificat pe domeniul respectiv.

De asemenea trebuie să se țină cont de faptul că pregătirea profesională nu reprezintă o calificare integrală de sine stătătoare într-un domeniu, ci doar o actualizare a cunoștințelor sau o specializare, aceasta fiind necesară pentru desfășurarea activității curente în cadrul instituției unde este detașat și nu poate fi făcută discriminatoriu doar pentru anumiți salariați.

Consideră recurenta că nu există temei de drept care să interzică în mod expres formarea profesională în vederea utilizării unui program informatic obligatoriu pe contabilitate. Astfel nu există nici prejudiciu la stat care se dorește să fie recuperat.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele recurentei și s-ar reține prejudiciul în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situația să recupereze respectivul prejudiciu de la cei doi salariați.

In acest context s-ar putea proba în mod clar faptul că pe de o parte nu există prejudiciu întrucât acesta a utilizat în mod cert programul informatic pentru a desfășura activitatea în cadrul ANDR, activitate pentru care a fost detașat, astfel nu există temei legal la care atât corpul de control cât și instanța de fond să se poată raporta ca să poată constata prejudiciul.

La punctul 11.5 din Decizie s-a reținut de către Curtea de Conturi, următoarea abatere: "Nerecuperarea integrală a sumelor plătite de ANDR, pe proiecte finanțate din fonduri externe, respectiv a sumei de 30.206,70 RON, ce a fost respinsă la rambursare din cauze imputabile ANDR, fiind aplicată o reducere procentuală de 25% din valoarea solicitată la rambursare".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. 11.5 "Conducerea ANDR va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra plăților efectuate în anul 2018, pe proiecte finanțate din fonduri externe, a cererilor de rambursare depuse și a notificărilor primite, în vederea identificării și a altor cazuri de corecție financiare aplicate în cadrul verificării proiectelor finanțate din fonduri externe, din cauze imputabile entității verificate, pentru cazurile constatatei inclusive cel prezentat în Procesul-verbal de constatare, respective Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru astfel de corecții, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora(inclusive dobânzile legale) în condițiile legii, precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Si împotriva acestei măsuri ANDR a formulat contestație, de asemenea respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Recurenta susține și în acest context că instanța de fond s-a limitat doar la a reține argumentele prezentate în întâmpinarea formulată de Curtea de Conturi, fără a analiza speța și prin prisma argumentelor invocate de reclamantă.

În documentele emise de pârâtă se afirmă existența unui prejudiciu, dar nu se precizează din ce este constituit acesta și nici nu sunt identificate persoanele responsabile, astfel că în dosarul nr. x/2018 instanța deja s-a pronunțat asupra acestui obiect.

Se arată că prin derularea procedurii de achiziție nu a fost adus nici un prejudiciu efectiv bugetului statului. Astfel exprimarea de către Curtea de Conturi a unei opinii asupra modalității de aplicare a procedurii excede competențelor sale legale.

Atâta timp cât ANDR a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în administrarea patrimoniului, în raport de prevederile art. 5 și 10 din O.G. nr. 119/1999, nu se dovedește că a existat un prejudiciu.

În acest caz, în care instanța deja s-a pronunțat respingând ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de ANDR în contradictoriu cu MDRAP Șl IGSU.

La punctul II.6 din Decizie s-a reținut de către Curtea de Conturi, următoarea abatere: "Neurmărirea clauzelor din contractele încheiate, respectiv acceptarea la plată a serviciilor a căror valoare facturată pentru anul 2018 depășește nivelul datorat, cu suma de 61.767 RON, fiind stabilită în alte condiții decât cele convenite de părți".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. 11.6 "Conducerea ANDR va dispune măsuri asupra contractelor de servicii, derulate în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri de servicii stabilite în alte condiții decât cele convenite de părți prin contract, acceptate la plată și decontate, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cazurile consemnate: Procesul-verbal de constatare, respectiv Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusiv dobânzile legale), precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate".

Împotriva măsurii ANDR a formulat contestație, respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Arată recurenta că modul de calcul al cotei procentuale și cota procentuală efectivă sunt noțiuni distincte, în cadrul contractului regăsindu-se doar cota procentuală, în valoare absolută iar plățile efectuate s-au realizat respectând prevederile și cotele procentuale, stabilite prin contract.

Potrivit alin. (1) și (2) ale art. 1266 din C. civ., "contractele se interpretează după voința concordantă a părților, iar nu după sensul literal al termenilor" și "la stabilirea voinței concordante se va ține seama, între altele, de scopul contractului, de negocierile purtate de părți, de practicile statornicite între acestea și de comportamentul lor ulterior încheierii contractului".

Așadar interpretarea contractului trebuie să pornească de la voința concordantă a părților or, câtă vreme părțile nu au consimțit asupra modificării unor clauze, concluzia logică este că au agreat aplicarea regulii generale convenite, respectiv contractul inițial nu prevede clauze referitoare la actualizarea cotelor procentuale în funcție de fluctuația de personal.

Mai mult, comparând cu practica de specialitate, spre exemplu, în cazul contractelor bancare, deși acestea includ procente calculate la o anumită dată, utilizându-se formule specifice, și se cunoaște faptul că pe parcursul derulării contractului, procentul asumat inițial de părți va fluctua constant la nivel matematic, de calcul, acesta se acceptă ca valoare absolută la data semnării contractului pentru toată perioada. Modificarea acestuia în funcție de fluctuații se poate realiza numai prin acordul ambelor părți și numai dacă au existat clauze în acest sens.

În timpul controlului, secretarul general ANDR a solicitat RATEN-ICN o revizuire a cotelor procentuale, ca urmare a diminuării numărului de salariați existenți la sediul secundar al instituției. Ca urmare a acestui demers, părțile au convenit asupra acestui aspect respectiv ulterior au încheiat un act adițional la Contractul menționat, cuprinzând procentele actualizate, chiar dacă prin clauzele contractuale nu se impunea acest aspect. Apreciem pe această cale că abaterea consemnată nu are susținere legală.

Instanța de fond, în mod eronat a apreciat că Anexa 2 la contract ar fi adus un așa zis prejudiciu.

La punctul II.7 din Decizie s-a reținut de către Curtea de Conturi următoarea abatere: "Efectuarea de plăți în sumă estimată de 14.363 RON pentru lucrări de reparații instalații electrice/sanitare, nejustificate cu documente care să certifice prestarea lor".

Pentru înlăturarea acestei abateri, prin decizie a fost dispusă măsura nr. ll. 7 "Conducerea ANDR va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de execuție lucrări, derulate în anul 2018, în vederea identificării și a altor cazuri de articole de lucrări, incluse în situații de lucrări acceptate la plată și decontate, fără a avea la bază documente care să certifice prestarea lor, pentru cazurile identificate (inclusiv pentru cazurile consemnate în Procesul-verbal de constatare, respectiv Raportul de audit financiar) se vor dispune măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora (inclusive dobânzile legale), precum și corectarea rezultateor contabile înregistrate".

Și această măsură a fost contestată de către ANDR, fiind de asemenea respinsă prin încheierea nr. 11/16.03.2020.

Cu privire la derularea Contractului de execuție lucrări nr. x/22.06.2018, în valoare de 161.785,86 RON, având ca obiect realizarea de "Lucrări de reparații curente cu spațiile de birouri, anexe sanitare, oficii și holuri de acces în cadrul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive", recurenta arată că din Caietul de sarcini reiese obligația operatorului economic de a remedia instalația electrică precum și eventualele defecțiuni ale instalațiilor sanitare (dacă este cazul). Prin Contract, părțile au convenit ca executantul să respecte și să execute dispozițiile dirigintelui de șantier în orice problema referitoare la lucrare. Executantul, împreună cu dirigintele de șantier au stabilit care sunt remedierile care s-au impus, în vederea asigurării nivelului de calitate corespunzător cerințelor specificate în caietul de sarcini.

În strictă conformitate cu prevederile contractuale, au fost efectuate lucrări de reparații curente exclusiv în birourile, holuri, grupurile sanitare și dependințele care compun spațiul alocat ANDR, de la etajul 1 al imobilului și nu în spațiile comune.

Instanța de fond în mod cu totul eronat a considerat că Ministerul cercetării și inovării avea obligația de a executa reparațiile .

Astfel la Capitolul IV din Contract sunt prevăzute obligațiile care revin ANDR - în calitatea sa de locatar, după cum urmează:

- Art. 8, lit. a) - "(...) să folosească spațiile și instalațiile aferente în condiții corespunzătoare destinației acestora, ca un bun proprietar, evitând distrugerea sau deteriorarea construcțiilor, instalațiilor și accesoriilor aferente";

- Art. 8, lit. g) - "(...) să efectueze lucrări de reparații și amenajări în spațiul deținut." După cum reiese, spațiile pentru care s-a încheiat contractul de locațiune sunt gestionate de către ANDR, iar celelate spații comune ale imobilului sunt gestionate de către titularul/administratorul acestuia, respectiv Ministerul Cercetării și Inovării.

În documentele emise de pârâtă se afirmă existența unui prejudiciu, dar nu se precizează din ce este constituit acesta și nici nu sunt identificate persoanele responsabile.

În ipoteza în care s-ar respinge argumentele reclamantei și s-ar reține prejudiciul în sarcina ANDR, aceasta ar fi pusă în situația să recupereze prejudiciul de la dirigintele de șantier.

Referitor la plata dobânzii legale, recurenta susține că auditorii externi din Cadrul Curții de Conturi a României nu invocă nici un temei legal al aplicării dobânzilor, cu toate că o impune la fiecare măsură contestată. Având în vedere modificarea cadrului legal de desfășurare a procesului civil prin adoptarea C. proc. civ. precum și dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice care prevede ca efectuarea plăților, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baza de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispozițiile legale, și numai după ce acestea au fost lichidate și ordonanțate potrivit legii.

Agenția Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive este organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Ministerului Economiei, finanțată din venituri proprii și din subvenții de la bugetul de stat, prin Ministerul Economiei, Energiei și mediului de Afaceri, potrivit prevederilor din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1437/2009 privind aprobarea Regulamentului de Organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale Agenția Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive, cu modificările și completările ulterioare.

În consecință, drepturile salariale nasc raporturi juridice bugetare și nu fiscale. Ele nu pot fi calificate ca fiind creanțe fiscale, fiind acordate din bugetul propriu, aceste sume nefiind purtătoare de dobânzi și nici nu sunt supuse regimului reglementat de Codul de procedură fiscală.

Prin urmare, recuperarea sumelor acordate necuvenit se face conform legii salariale, iar decizia de debit se face pe suma încasată necuvenit și se recuperează de la beneficiar în termenul de 3 ani de la efectuarea plății.

De asemenea, dispozițiile art. 169 din Codul muncii au un caracter imperativ, vizând protejarea salariaților față de situația în care angajatorul ar stabili în mod abuziv sumele care ar fi încasate necuvenit de către aceștia, motiv pentru care nerespectarea acestor prevederi legale atrage nulitatea absolută a deciziilor de impunere contestate de către reclamanți, în ce privește intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, solicită instanței să rețină că actul normativ menționat stabilește exonerarea de la plata pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul plăti din fondurile publice trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

Afirmând că nu sunt întrunite condițiile acordării dobânzii legale penalizatoare sau remuneratorii, recurenta solicită, pentru toate considerentele menționate în cererea de exercitare a căii de atac, casarea hotărârii, rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii sale, așa cum a fost formulată.

II Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul de față prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că este nefondată critica recurentei reclamante la adresa legalității sentinței civile nr. 1169 din 17 noiembrie 2020.

Astfel cum rezultă din cele mai sus menționate, un prim motiv de casare invocat de recurenta reclamantă vizează încălcarea dispozițiilor art. 425 C. proc. civ., susținând recurenta că sunt incidente în cauză dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Contrar celor susținute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că sentința civilă criticată în prezenta cale de atac atestă respectarea exigențelor prevăzute prin dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Astfel, considerentele sentinței civile atacate reflectă preocuparea judecătorului fondului pentru analiza cererii introductive de instanță și a apărărilor formulate cu privire la criticile reclamantei, stabilirea și redarea situației de fapt rezultate din evaluarea probatoriului administrat în cauză, astfel că fără temei susține recurenta reclamantă faptul că hotărârea criticată nu cuprinde considerentele pentru care judecătorul fondului a considerat că este neîntemeiată cererea de anulare a actului administrativ contestat în cauză.

Al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă sancționează încălcarea autorității de lucru judecat, critica recurentei fiind motivată prin raportare la practica neunitară înregistrată la aceeași instanță.

Subliniază Înalta Curte că instituția autorității de lucru judecat cunoaște două manifestări procesuale, reglementate distinct prin dispozițiile C. proc. civ.

În manifestarea sa de excepție procesuală dirimantă, autoritatea de lucru judecat împiedică formularea unei noi cereri de chemare în judecată, între aceleași părți și cu același obiect, art. 431 alin. (1) C. proc. civ. statuând, în acest sens, că nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect.

Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, reglementat prin dispozițiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., împiedică rediscutarea unei chestiuni litigioase tranșate anterior între părți, indiferent care ar fi obiectul celui de al doilea proces și obligă instanța în fața căreia se invocă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat să se conformeze modalității de dezlegare a chestiunii litigioase, valorificând hotărârea anterioară ca atare, însă și în acest caz este necesar ca lucrul anterior judecat într-un alt litigiu să fi fost disputat între aceleași părți.

În contextul în care o atare identitate de părți nu a fost demonstrată de recurenta reclamantă, chiar aceasta menționând că în litigiul finalizat prin sentința civilă nr. 783/13.11.2019 a fost admisă acțiunea formulată de Ministerul Economiei, critica recurentei din perspectiva încălcării autorității de lucru judecat apare a fi nefondată.

Apoi, trebuie menționat faptul că soluția la care a ajuns instanța fondului în dosarul nr. x/2019 a fost casată în recurs, rezultând din portalul informatic al Înaltei Curți de Casație și Justiție că prin decizia civilă nr. 4505/2021 instanța de control judiciar a admis recursul declarat de Curtea de Conturi împotriva sentinței civile nr. 783/13.11.2019, a casat hotărârea atacată și, în rejudecare, a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantului.

Nu este fondată critica recurentei reclamante la adresa legalității sentinței civile nr. 1169 din 17 noiembrie 2020 nici prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul analizei acestui motiv de casare, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a solicitat primei instanțe anularea măsurilor dispuse prin pct. II.3 din Decizia nr. 4/2020, măsură prin care s-a dispus în sarcina conducerii ANDR intrarea în legalitate privind "ocuparea posturilor vacante și acordarea de drepturi salariale în condițiile stabilite prin legislația în vigoare", întrucât viza nerespectarea prevederilor legale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv acordarea unor drepturi de natură salarială pentru personalul detașat la Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive în anul 2018 la un nivel mai mare decât cel prevăzut de legea privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Soluționând acțiunea reclamantei instanța fondului a constatat că este legală aprecierea Curții de Conturi pe marginea încălcării legislației specifice încadrării și salarizării funcționarilor publici, cu referire la detașarea unor persoane din afara instituției și plata acestora la un nivel superior celui cuvenit în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 153/2017.

Contrar celor susținute de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că sentința primei instanțe reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material, incidente cauzei, apreciere ce are la bază următoarele constatări de fapt și de drept:

Prin decizia contestată în prezenta cauză, auditorii Curții de Conturi au constatat că în cursul anului 2018, A.N.D.R. a procedat la ocuparea a 9 posturi, cu persoane detașate de la alți angajatori din care: 2 persoane au fost detașate de la alte instituții publice și 7 persoane au fost detașate de la diferite entități (societăți/regii, din care: 4 persoane din sectorul privat), cărora le-au fost acordate drepturi de natură salarială stabilite de către angajatorul de la care au fost detașați, a căror valoare a fost mult mai mare decât valoarea salariului de bază stabilit conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017, aferent funcției pe care au ocupat-o.

Astfel, în cazul celor 7 persoane detașate de la societăți/regii, drepturile salariale au fost stabilite în baza art. 47 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, cu păstrarea drepturilor mai avantajoase, stabilite de către angajatorul de drept.

Înalta Curte constată că este conformă concluzia intimatei pârâte, însușită ca atare și de către instanța de fond, în sensul că prin încadrarea celor 7 persoane a fost încălcată Legea nr. 153/2017, prin acordarea unor salarii peste nivelul celor prevăzute de lege pentru funcțiile ocupate prin detașare.

În privința salarizării personalului din cadrul instituțiilor publice, de la data intrării în vigoare a legilor-cadru de salarizare, drepturile salariale ale personalului care lucrează în cadrul autorităților sau instituțiilor publice sunt exclusiv cele prevăzute de lege, în respectarea principiilor supremației legii, echității și coerenței, sustenabilității financiare și caracterului unitar al salarizării.

Acest principiu este prevăzut la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, unde se precizează explicit că începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege.

Pentru a sublinia caracterul exclusiv al reglementării legale pe marginea modalității de stabilire a nivelului salariilor și al altor drepturi asimilate cuvenite personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, art. 1 alin. (4) din legea anterior menționată prevede că prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi.

Raportat la aceste considerente, în mod greșit susține recurenta reclamantă că drepturile cuvenite personalului detașat pot fi superioare celor prevăzute de Legea nr. 153/2017, constatând instanța de control judiciar că o atare susținere pornește de la interpretarea dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii, ce prevăd că pe durata detașării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detașat.

Dispozițiile art. 47 alin. (2) Codul muncii nu sunt aplicabile, însă, în materia salarizării personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, în cazul căruia drepturile salariale sunt, așa cum s-a arătat mai sus, exclusiv cele reglementate prin lege și nu cele stabilite prin efectul unei detașări sau al oricăror alte înțelegeri ori forme de negociere specifice raporturilor de muncă ce intervin între particulari.

Aceste considerente lipsesc de suport criticile recurentei reclamante, conform cărora Legea nr. 153/2017 nu reglementează salarizarea personalului detașat în instituțiile publice iar în cauză se aplică legislația muncii, în temeiul principiului "specialia generalibus derogant", constatând Înalta Curte că Legea nr. 153/2017 nu reglementează salarizarea personalului detașat pentru că legiuitorul nici nu a prefigurat posibilitatea salarizării diferențiate, în cazul personalului detașat, ci dimpotrivă, a prevăzut o modalitate de salarizare unitară, reglementată strict prin lege și raportată la funcție sau post și nu la modalitatea de ocupare a funcției sau postului.

Deopotrivă, instanța de control judiciar constată neîntemeiată și critica recurentei reclamante, potrivit căreia bugetul consolidat nu a fost prejudiciat, întrucât salariile personalului propriu se suportă din veniturile proprii ale instituției, întrucât și în cazul în care cheltuielile nelegal avansate de entitățile auditate sunt bugetate din venituri proprii, Curtea de Conturi este abilitată legal să dispună măsuri de remediere

În același context, este întemeiată și constatarea Curții de Conturi cu privire la nelegalitatea ocupării posturilor prin detașare, fiind suspendată, în cursul anului 2018, prin efectul O.U.G. nr. 90/2017, ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante, context în care recursul la instituția detașării nu reprezintă altceva decât o eludare a interdicției stabilite de guvern prin O.U.G. nr. 90/2017.

Argumentele recurentei reclamante, în sensul justificării necesității detașărilor dispuse, nu sunt apte a demonstra legalitatea măsurilor dispuse, pentru că și în situația în care necesitatea ocupării unor posturi ar fi fost indiscutabilă și stringentă pentru buna funcționare a autorității, recurenta reclamantă era obligată să urmeze procedura prevăzută la art. 14, alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 90/2017, în sensul prezentării în ședința de Guvern a unui memorandum și implicit a obținerii aprobării în vederea organizării de concursuri sau examene pentru ocuparea posturilor vacante sau temporar vacante în anul 2018, pentru a fi eliminată această posibilitate și a se trece la ocuparea posturilor prin detașare.

Recurenta - reclamantă susține că, hotărârea recurată este nelegală în condițiile în care la art. 14 alin. (5) din Anexa nr. 1 la H.G, nr. 1437/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale Agenției nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, s-a instituit posibilitatea ocupării temporare a posturilor vacante prin intermediul instituției juridice a detașării.

Or, așa cum s-a reținut de prima instanță, prevederile art. 14 alin. (5) din Anexa nr. 1 la H.G, nr. 1437/2009 nu exclud aplicabilitatea dispozițiilor art. 14 din O.U.G. nr. 90/2017, al căror scop a fost suspendarea procedurilor de ocupare a posturilor vacante și temporar vacante în cursul anului 2018, cu excepțiile acolo prevăzute.

Măsura menționată la pct. II.4 din Decizia nr. 4/2020 a fost dispusă în considerarea faptului că A.N.D.R. a acceptat participarea și decontarea unor cursuri pentru 2 persoane detașate, care nu aveau stabilite prin contract individual de muncă durata formării profesionale, inclusiv obligațiile contractuale ale salariatului în raport cu angajatorul care suportă cheltuielile ocazionate de formarea profesională, respectiv reclamanta din prezenta cauză, fiind efectuate astfel cheltuieli în sumă de 7.239,70 RON pentru participarea la curs a celor două persoane, în condițiile în care, cursurile la care au participat, erau destinate funcționarilor publici.

Astfel cum a reținut și instanța de fond, abaterea vizează faptul că A.N.D.R. a acceptat participarea și decontarea unor cursuri pentru 2 persoane detașate, care nu aveau stabilite prin contract individual de muncă durata formării profesionale, inclusiv obligațiile contractuale ale salariatului în raport cu angajatorul care suportă cheltuielile ocazionate de formarea profesională, respectiv recurenta -prezenta cauză.

Constată Înalta Curte că persoanele în discuție au efectuat pe perioada detașării la recurenta -reclamantă,