ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3468/2021

Ședința publică din data de 8 iunie 2021

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeș – secția Civilă, Complet specializat de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.07.2018, sub nr. x/2018, reclamantele S.C. A. S.A. - reprezentată prin director B., S.C. C. S.R.L. - reprezentată prin D., S.C. E. S.R.L. - reprezentată de F., S.C. G. S.R.L. - reprezentată prin H. și S.C. I. S.R.L. - reprezentată de J., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., au solicitat a se dispune modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) și km 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparține de A.N.M.

Prin sentința nr. 1035 din 16 noiembrie 2018, Tribunalul Argeș, secția civilă, Complet specializat de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe, invocată de pârâtă și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, secția a II a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reținându-se, în esență, că reclamantele au chemat în judecată o autoritate publică având rang central, deducând judecății un act administrativ unilateral emis în regim de putere publică.

Prin urmare, față de obiectul pricinii, văzând calitatea de autoritate administrativă centrală a pârâtei, în aplicarea art. 130 alin. (2) raportat la art. 131 alin. (1) noul C. proc. civ., art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 noul C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalul s-a declarat necompetent, stabilind competența în primă instanță în favoarea Curții de Apel Pitești, instanță la care cauza a fost înregistrată la data de 27 noiembrie 2018, sub nr. x/2018.

Având în vedere că pe rolul Curții de Apel Pitești se aflau dosarele nr. x/2018 și nr. y/2018, având ca obiect obligația de a face, respectiv modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1 din Regulamentul de funcționare al DN 7C, Indicativul AND nr. 524-2015, acțiuni formulate de către ale 10 societăți comerciale, pârâta C.N.A.I.R. a solicitat conexarea prezentului dosar la cele două dosare, solicitând admiterea excepției conexității așa cum a fost formulată . Această excepție a fost respinsă de Curte la termenul de judecată din 10 ianuarie 2019, motivarea aflându-se în practicaua acestei hotărâri.

Prin sentința nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de conexare a dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018, ambele aflate pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile ca neîntemeiate și a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., și S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

Împotriva sentința nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019, pronunțată de Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., și S.C. I. S.R.L, solicitând, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei în rejudecare primei instanțe.

Prin decizia nr. 1781 din 8 aprilie 2020 pronunțată în dosarul nr. x/2018, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurenții-reclamanți S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. și S.C. I. S.R.L. împotriva sentinței nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și, în rejudecare a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. și S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.., a anulat art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce privește mențiunea: "se recomandă ca circulația să fie închisă în perioada 1 octombrie – 30 iunie" și a respins, ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) – km. 130+800 (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparține de A.N.M. și a menținut celelalte dispoziții ale sentinței.

Împotriva deciziei nr. 1781 din 8 aprilie 2020 pronunțată în dosarul nr. x/2018 de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal a formulat cerere de revizuire Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri București, care invocând prevederile art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. a solicitat admiterea cererii de revizuire, casarea deciziei și menținerea în integralitate a sentinței nr. 5/2019 pronunțată de Curtea de Apel Pitești.

În motivarea cererii sale, revizuenta susține că instanța de recurs a încălcat principiul disponibilității sub un dublu aspect, respectiv s-a pronunțat asupra unor lucruri care nu s-au cerut și a acordat mai mult decât s-a cerut.

Dezvoltând această critică, revizuenta susține că instanța de recurs a transformat cererea de recurs dintr-o cerere cu un singur capăt de cerere principal într-una cu două capete de cerere.

Cererea recurentelor avea ca petit principal modificarea parțială a art. 4.1 din Regulamentul de funcționare al DN 7C însă instanța de recurs a reținut că petitul principal al cererii ar fi anularea totală a art. 4.1 din regulamentul anterior menționat iar petitul secundar ar fi fost reprezentat de cererea de modificare parțială a aceluiași act normativ.

Contrar celor reținute de instanța de recurs, recurentele nu au solicitat niciodată anularea vreunei dispoziții din Regulamentul DN7C, susține revizuenta, astfel că instanța de recurs a încălcat flagrant dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ.

Sub cel de al doilea aspect, revizuenta susține că aceeași încălcare a principiului disponibilității se degajă și din faptul anulării, în rejudecare, a dispozițiilor ar. 4.1 din Regulamentul DN7C, cât timp o atare cerere nu a fost formulată de reclamante prin acțiunea ce a format obiectul dosarului nr. x/2018

Pronunțându-se asupra unor lucruri care nu s-au cerut, instanța de control judiciar a încălcat și principiul separării puterilor în stat, susține revizuenta, întrucât anularea unor dispoziții dintr-un act administrativ cu caracter normativ, nesolicitată de niciuna din părți, echivalează cu abrogarea actului administrativ, competență rezervată exclusiv autorității administrative emitente și nu celei judiciare.

Față de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de revizuire, Compania Națională de Adminstrare a Infrastructurii Rutiere S.A. solicită retractarea deciziei nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018.

Intimații a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia au invoca excepția lipsei calității procesuale active a revizuentei, întrucât au chemat în judecată Compania Națională de Adminstrare a Infrastructurii Rutiere S.A., iar în subsidiar, a solicitat respingerea cererii de revizuire ca nefondată și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire

Examinând cererea de revizuire formulată în prezenta cauză, Înalta Curte constată că este nefondată, urmând a fi respinsă ca atare, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Sintetizând circumstanțele cauzei, Înalta Curte constată că reclamantele intimate au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de modificare a dispozițiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) și km 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic."

Motivând cererea formulată, reclamantele au arătat, în esență, că soluția de închidere a circulație publice pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 și km. 130+800 din DN 7C în perioada 1 noimebrie-30 iunie, chiar dacă este prevăzută cu caracter de recomanadare, este nelegală, întrucât justificarea acestei propuneri este intrinsic legată de condițiile meteorologice ce ar face periculos sectorul de drum, or atare condiții trebuie certificate de autoritatea cu competențe în domeniu(ANMH) astfel că restricționarea circulației ar fi fost condiționată de comunicarea informării de către Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu.

Stabilind, însă, intervalul de timp pentru care este recomandată restricționarea circulației pe DN 7C în sectorul anterior menționat fără nicio circumstanțiere obiectivă, măsura adoptată de autoritatea publică este excesivă și în consecință, nelegală, au apreciat reclamantele prin acțiunea lor.

Prin sentința nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea reclamantelor, hotărâre ce a fost atacată cu recurs de către intimatele reclamante din prezenta cauză.

Prin decizia nr. 1781 din 8 aprilie 2020 Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurenții-reclamanți S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. și S.C. I. S.R.L. împotriva sentinței nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și, în rejudecare a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. și S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.., a anulat art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce privește mențiunea: "se recomandă ca circulația să fie închisă în perioada 1 octombrie – 30 iunie" și a respins, ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) – km. 130+800 (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparține de A.N.M. și a menținut celelalte dispoziții ale sentinței.

În esență, instanța de recurs reține că în situația în care autoritatea pârâtă menține perioada de închidere a traseului pe toată perioada indicată în norma de recomandare, creează practic premisele pentru a amâna îndeplinirea obligațiilor legale care îi revin în temeiul unor acte normative cu o valoare superioară, de a asigura starea corespunzătoare a drumului, finalizarea lucrărilor de întreținere și reparații curente, respectiv semnalizarea corespunzătoare a pericolelor care pot apărea datorită altitudinii sau a elementelor geometrice ale drumului.

Prin urmare, a fost considerate ca fiind neconcludentă apărarea intimatei pârâte, în sensul că trebuie să țină cont de dispozițiile art. 5 alin. (2) și (6) din Codul Rutier, aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, care impun semnalizarea urgentă a oricărui obstacol aflat pe partea carosabilă, sau răspunderea care îi revine în cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, întrucât îndeplinirea acestor obligații nu justifică aplicarea automată a perioadei maxime de închidere a drumului.

A constatat instanța de recurs că există informări din partea Administrației Naționale de Meteorologie privind încheierea sezonului nivologic, care atestă existența în cursul lunii mai a unui strat de zăpadă la Bâlea lac și la Vârfu Omu, iar în ceea ce privește evoluția topirii stratului de zăpadă se menționează că izolat, unde au rămas depozite mari de zăpadă, se mai pot desprinde bucăți mari, de zăpadă umedă, însă aceste informații nu se referă la zona drumului public pe traseul vizat, ci au caracter general, vizând masivele Bucegi și Făgăraș.

Este incontestabil, subliniazî instanța de recurs, că siguranța participanților la trafic este obiectivul suprem pe care autoritatea pârâtă trebuie să și-l propună în luarea deciziei de deschidere DN 7C, însă realizarea acestui obiectiv nu se asigură prin menținerea închiderii drumului public pe durata maximă recomandată în care ipotetic pot apărarea anumite riscuri, ci prin îndeplinirea obligațiilor legale care îi revin în calitate de administrator al drumului public cu maximă diligență, într-un timp optim, ținând cont de avertizările meteo concrete care impun închiderea temporară a circulației.

Totodată, instanța de recurs a observat că deși intimata pârâta susține că deschiderea drumului ar fi posibilă și anterior datei de 30. VI., că data deschiderii este hotărâtă de o comisie specială de revizie, nu a depus la dosarul cauzei niciun înscris care să atestă modul în care activitatea acestei comisii s-a derulat, în raport de care s-ar fi impus perioada maximă de închidere a drumului.

În conlcuzie, instanța de recurs a apreciat că recomandarea cuprinsă la art. 4 pct. 1 din Regulament nu constituie o normă clară, care să ghideze activitatea autorității în mod corespunzător; de asemenea, norma este excesivă, întrucât nu respectă principiul proporționalității, permițând intimatei pârâte, fapt confirmat de uzanțele acesteia, stabilirea duratei de închidere a drumului pe durata maximă recomantată prin exercitarea abuzivă a marjei de apreciere de care dispune, fără a avea la bază o analiză efectuată în temeiul unor criterii obiective, în condiții de transparență.

De asemenea, Înalta Curte a apreciat că dispoziția Regulamentară criticată nu respectă dispozițiile art. 44-45 din Ordonanța Nr. 43/1997 din 28 august 1997 (R) privind regimul drumurilor, care stabilesc condițiile și împrejurările în care circulația pe drumurile publice poate fi restricționată sau închisă și care nu permit luarea unor astfel de măsuri decât în situații concrete, cum ar fi executarea de lucrări, condiții meteo deosebite, situații de urgență sau forță majoră.

Cu toate acestea, având în vedere marja de apreciere de care dispune intimata pârâtă în temeiul dispozițiilor regulamentare indicate la alineatul precedent, care nu formează obiectul judecății, instanța de recurs a considerat că nu este admisibilă cererea recurentelor reclamante privind stabilirea, de către instanța de contencios administrativ, a unei date prestabilite de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic.

Astfel cum rezultă din cele mai sus expuse, intimata CNAIR a formulat cerere de revizuire a deciziei civile nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020, considerând că instanța de recurs a încălcat principiul disponibilității sub un dublu aspect, acordând atât ceea ce nu s-a cerut dar și prin aceea că a acordat mai mult decât s-a cerut.

Contrar celor susținute de revizuenta CNAIR, Înalta Curte constată că nu este demonstrată incidența dispozițiilor art. 509 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., nefiind probată, în cauză, depășirea limitelor învestirii instanței, cu prilejul evocării fondului de către instanța de recurs, urmare casării sentinței civile nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a fi incident motivul de revizuire prevăzut de dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., în ipotezele referite de revizuenta CNAIR, este necesar a fi dovedit faptul că instanța a dezlegat un capăt de cerere cu care nu a fost învestită(motiv denumit în literatura de specialitate și jurisprudență extra petita) ori să fi acordat maim ult decât s-a cerut (motiv denumit în literatura de specialitate și jurisprudență plus petita), ambele situții sancționând, în realitate, încălcarea principiului disponibilității în procesul civil, consacrat prin dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Aplicarea acestor dispoziții din C. proc. civ. reclama sesizarea particularităților litigiului de contencios administrativ, în care pretenția cel mai frecvent întâlnită în practică se rezumă la învestirea instanței de contecnios administrativ cu un control de legalitate asupra actului administrativ considerat nelegal și deopotrivă vătămător pentru subiectul de sezină și, subsecvent constatării nelegalității actului administrativ, dispunerea de măsuri de remediere a legalității(anularea actului, modificarea acestuia etc.) și de dezdăunare, când a fost solicitată și repararea prejudicului cauzat subiectului de sezină.

În considerarea plenitudinii de jurisdicție recunoscută de legiuitor instanței în cadrul contenciosului subiectiv, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că instanța de contencios administrativ, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

În cauza de față, solicitând "modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) și km 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", reclamantele au dedus instanței de contencios administrativ controlul de legalitate cu privire la măsura dispusă de autoritatea administrativă, reprezentată de recomandarea închiderii sectorului de drum pentru perioada de referință și au solicitat, ca efect al constatării nelegalității acestei dispoziții, modificarea actului administrativ în sensul arătat prin cererea introductivă de instanță.

Prin urmare, fără temei susține revizuenta că instanța de recurs ar fi avut în vedere două capete de cerere cu care instanța de contencios administrativ nu ar fi fost învestită, întrucât pretenția concretă dedusă judecății, aceea de modificare parțială a actului administrativ presupune, în mod obligatoriu, verificarea prealabilă a legalității soluției dispuse de autoritatea administrativă și numai în contextul demonstrării nelegalității acesteia se poate proceda la examinarea temeiniciei pretenției de modificare a actului, în sensul considerat de reclamanții ca fiind concordant legii.

De aceea, concretizarea controlului de legalitate al dispozițiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan" în soluția de anulare a acestor dispoziții nu atestă, cum greșit susține revizuenta, depășirea limitelor învestirii instanței de contencios administrativ, ci dimpotrivă, admițând în parte acțiunea reclamantelor, cu consecința anulării actului administrativ, combinat cu respingerea, ca inadmisibilă, a cererii privind stabilirea de către instanța de contencios administrativ a unei anume date de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic, instanța de recurs a acordat, în realitate, mai puțin decât s-a cerut și nicidecum mai mult sau altceva decât s-a cerut.

Față de aceste considerente Înalta Curte constată că este nefondată critica revizuientei CNAIR la adresa legalității deciziei civile nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018, urmând a respinge cererea de revizuire în consecință.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de COMPANIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri București împotriva deciziei nr. 1781 din data de 8 aprilie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 iunie 2021.