ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1781/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeș, secția Civilă, Complet specializat de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.07.2018, sub nr. x/2018, reclamantele S.C. A. S.A. - reprezentată prin director B., S.C. C. S.R.L. - reprezentată prin D., S.C. E. S.R.L. - reprezentată de F., S.C. G. S.R.L. - reprezentată prin H. și S.C. I. S.R.L. - reprezentată de J., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., au solicitat a se dispune modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) și km 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparține de A.N.M. Prin sentința nr. 1035 din 16 noiembrie 2018, Tribunalul Argeș, secția civilă, Complet specializat de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe, invocată de pârâtă și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, secția a II a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reținându-se, în esență, că reclamantele au chemat în judecată o autoritate publică având rang central, deducând judecății un act administrativ unilateral emis în regim de putere publică. Prin urmare, față de obiectul pricinii, văzând calitatea de autoritate administrativă centrală a pârâtei, în aplicarea art. 130 alin. (2) raportat la art. 131 alin. (1) noul C. proc. civ., art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 noul C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalul s-a declarat necompetent, stabilind competența în primă instanță în favoarea Curții de Apel Pitești, instanță la care cauza a fost înregistrată la data de 27 noiembrie 2018, sub nr. x/2018. Având în vedere că pe rolul Curții de Apel Pitești se află dosarele nr. x/2018 și nr. y/2018, având ca obiect obligația de a face, respectiv modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1 din Regulamentul de funcționare al DN 7C, Indicativul AND nr. 524-2015, acțiuni formulate de către ale 10 societăți comerciale, pârâta C.N.A.I.R. a solicitat conexarea prezentului dosar la cele două dosare, solicitând admiterea excepției conexității așa cum a fost formulată . Această excepție a fost respinsă de Curte la termenul de judecată din 10 ianuarie 2019, motivarea aflându-se în practicaua acestei hotărâri.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de conexare a dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018, ambele aflate pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. A respins excepțiile ca neîntemeiate. A respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., și S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

Cererea de recurs. Împotriva sentința nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., și S.C. I. S.R.L, solicitând, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei în rejudecare primei instanțe. În dezvoltarea motivului de recurs invocat reiterează faptul că a solicitat instanței de contencios administrativ modificarea parțială a disp. art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului național D.N.7C "TRANSFĂGĂRĂȘAN" IND-A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum nominalizate, cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, ce aparține de A.N.M. În aplicarea normei regumantare criticate care formulează recomandarea în sensul că în perioada 01.11.-30.06. unele sectoare ale drumului să fie închise, pârâta dispune în fiecare an închiderea acestuia pe întreaga perioadă menționată, indiferent de faptul că în acele zone se produc sau nu fenomenele meteorologice care ar putea genera pericolele menționate în art. 3 din Regulament. În prealabil, reamintește că solicitarea de a se înlocui data de 30.06. cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic" s-a întemeiat pe următoarele argumente: - pentru monitorizarea unor astfel de fenomene meteorologice extreme, care pot produce stările de pericol menționate de art. 3 din Regulament, A.N.M. a înființat Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, care are obligația să întocmească informări periodice prin care avertizează populația și agenții economici de iminența producerii acestor fenomene, îndeosebi pentru perioada de iarnă, iar în primăvară anunță, în aceleași condiții, încetarea sezonului nivologic; - în situația în care astfel de fenomene se produc și în celelalte anotimpuri, Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu informează și avertizează, în aceleași condiții, populația și agenții economici din zonă pentru a fi luate măsurile de protecție corespunzătoare, situație în care disp. art. 4.3. din Regulament permit pârâtei să dispună măsurile necesare pentru menținerea condițiilor optime pentru desfășurarea traficului rutier în siguranță, împrejurare ce conduce la concluzia că disp. art. 4.1. nu își mai justifică menționarea lui în Regulament și, cu atât mai puțin, instituirea unei perioade de 8 luni pentru închiderea totală a sectoarelor de drum afectate pe perioada lucrărilor necesare pentru reluarea circulației. În acest context subliniază că nu a contestat faptul că pe anumite sectoare de drum, în anumite perioade ale anului (în special iarna), condițiile meteorologice severe impun luarea unor măsuri speciale pentru a permite ca circulația rutieră să se desfășoare în siguranță, mergând chiar până la închiderea temporară a sectoarelor afectate, ci doar stabilirea acelei perioade de opt luni, indiferent de condițiile și fenomenele meteorologice existente în realitate. Prin hotărârea atacată, instanța a respins acțiunea ca fiind neîntemeiată, cu următoarea motivare: - pârâta a acționat legal, respectând dispozițiile Regulamentului, respingând solicitarea reclamantelor de a deschide sectoarele de drum începând cu luna mai 2018; - pârâta a ținut cont de disp. art. 5 alin. (2) din codul rutier, aprobat prin O.U.G. NR. 195/2002, care îi impuneau obligația să semnalizeze obstacolele aflate pe partea carosabilă; - potrivit disp. art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 195/2002, instituie responsabilitatea administratorului drumului pentru evenimentele rutiere produse din cauza nesemnalizării obstacolelor; - apărarea reclamantelor, în sensul că nu au fost avute în vedere datele comunicate de Serviciul pentru Prognoza Vremii Sibiu, a fost înlăturată pentru că pârâta a avut în vedere toate datele la acea vreme, ca și experiența din anii anteriori dar, în mod concret și legal, s-a apreciat că nu se impune deschiderea drumului în mai 2018 "valoarea vieții și ocrotirea sănătății participanților la trafic primează intereselor economice și având în vedere dispozițiile legale în materie, ce au fost luate de pârâtă la luarea deciziei de respingere". Consideră că hotărârea primei instanțe este nelegală, întrucât cuprinde motive străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ.). Așa cum se poate constata, prin acțiunea de chemare în judecată reclamantele au criticat dispozițiile art. 4.1. din Regulament, solicitând înlăturarea datei de 30.06., stabilită ca limită până la care sectoarele de drum vizate rămâneau închise în raport de disp. art. 4.1. din Regulament, sens în care au arătat că menținerea perioadei de 8 luni pentru închiderea sectoarelor de drum menționate nu își mai găsește justificarea în condițiile existenței reglementării stabilite de disp. art. 4.3. Prima instanța s-a aflat în eroare cu privire la obiectul acțiunii de chemare în judecată, reținând că reclamantele au criticat refuzul pârâtei de a da curs cererii prin care au cerut deschiderea acelor sectoare de drum începând cu luna mai 2018, acea solicitare de deschidere a drumului, dacă a existat, nu are nici o legătură cu obiectul cauzei deduse judecății, pentru următoarele considerente: - cererea respectivă, la care se referă instanța, nu a fost formulată de reclamantele din această cauză, ci de L.; - formularea unei asemenea acțiuni după data la care se dispusese deja deschiderea tuturor sectoarelor de drum, era lipsită, oricum, de interes. Hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura pricinii pentru că instanța s-a raportat și a analizat în exclusivitate refuzul pârâtei de a da curs solicitării de a dispune deschiderea sectoarelor de drum începând cu luna mai 2018, atât cu privire la legalitatea, cât și cu privire la oportunitatea acestei decizii. Practic, procedând astfel, instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat cu privire la acțiunea cu care a fost învestită, prin reclamantele au atacat disp. art. 4.1. din Regulament și au cerut înlocuirea datei de 30.06. cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic". În concluzie, solicită admiterea recursului formulat, casarea sentinței atacate și si trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță pentru a se pronunța asupra fondului.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă CNAIR S.A. a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu obligarea recurenților reclamanți la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces. Consideram nefondată în tot cererea de recurs formulată de recurenții reclamanți în contradictoriu cu intimata-pârârtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - Direcția Regională Drumuri și Poduri București pentru următoarele: Instanța de fond în mod temeinic și legal a respins cererea reclamanților de modificare e regulamentului atacat, pe motiv ca actul administrativ atacat este legal emis, fără a încălca vreo dispoziție legală. Aceeași soluție a fost adoptată în și alte doua cazuri similare în dosarele nr. x/2018 și nr. y/2018, unde alte complete investite cu soluționarea unor cereri de modificare a aceluiași Regulament, din partea altor operatori privați, cu pretenții similare, au fost respinse pe motiv că Regulamentul este legal și este instituit pentru protecția interesului general, public, neputând fi modificat pentru satisfacerea unor interese private. Anexează sentințele pronunțate în dosarele nr. x/2018 și nr. y/2018, ca practică judiciară. Sentința atacată este legală și temeinică, fiind pronunțată cu respectarea tuturor condițiilor de legalitate. Motivele de recurs invocate de reclamanți nu au niciun fundament legal și nici un temei juridic, aceștia nu combat în niciun fel motivarea instanței de fond, nu fac nimic altceva decât să reitereze motivele care au stat la baza formulării cererii introductive de instanța, asupra cărora intanța de fond s-a pronunțat deja motivat. Având în vedere experiențele din perioada de funcționare a drumului național 7C - Transfagărăsan" precum și pericolele prezentate mai sus este imperios necesară respectarea Regulamentului de funcționare a drumului național DN 7C "Transfagărăsan " pentru siguranța participanților la trafic. Deschiderea sectorului de drum vizat fără a se asigura că în zona au fost înlăturate toate pericolele, pune in pericol mai ales siguranța utilizatorilor drumului, poate cauza pierderi materiale, poate vătăma integritatea fizică a participanților la trafic. existând si riscul de pierderi de vieți omenești. Mai mult, pentru siguranța participanților la trafic, potrivit regulamentului, organele care administrează drumul pot închide sau restricționa pe durată limitată circulația, în oricare punct al traseului, pe timp de furtună, ceată, ploi torențiale, polei sau alte fenomene naturale ce impun această măsură, sau în cazul executării unor lucrări de reparații ori alte lucrări ce se execută în zona drumului. De asemenea, conform prevederilor Regulamentului privind modul de funcționare a drumului național DN 7C "Transfăgărășan": - Art. 4.6 - "închiderea sau restricționarea circulației pe D. N. 7 C se face prin consultarea, respectiv comunicarea cu Secțiile de Drumuri Naționale și districtele care administrează drumul de pe teritoriul celor 2 județe"; - Art. 4.7 - "deschiderea circulației pe sectorul de drum menționat se face numai după o revizie specială, efectuată de o comisie numită prin Decizia Directorului General al C.N.A.D.N.R. S.A., ceva avea în componență specialiști din cadrul C.N.A.D.N.R. Central, ai D.R.D.P. București, D.R.D.P. Brașov, S.D.N. Pitești și S.D.N. Sibiu, care vor stabili dacă și în ce condiții drumul poate fi deschis circulației". Așadar din prevederile art. 4.1 reiese faptul că - "din cauza pericolelor menționate pe sectorul de drum cuprins între km. 104 + 000 m și km. 130 + 800 m. se recomandă, ca circulația să fie închisă în perioada 1.11 - 30.06" are caracter de recomandare, întrucât data deschiderii drumului este hotărâtă de comisia de revizie specială, în funcție de constatările făcute cu ocazia efectuării acesteia. In anul 2018, luna martie, se solicită deschiderea drumului național D.N. 7C - Transfăgărășan începând cu luna mai, invocându-se: - condițiile meteorologice din luna mai care ar permite desfășurarea circulației în condiții de siguranță, pe toată lungimea drumului, eventual, cu minime cheltuieli de întreținere; - data închiderii sezonului nivologic, când se consideră că nu mai este necesara monitorizarea nivometrică, întrucat nu mai există pericole specifice perioadei de iarnă. Astfel, pe toata perioada de iarna Serviciul de Prognoza a Vremii Sibiu din cadrul A.N.M., întocmește periodic informări nivometeorologice pentru masivele Bucegi si Fagaras cu privire la caracterizarea vremii si a condițiilor meteorologice in perioadele respective in funcție de care administratorul drumului poate menține deschisa circulația sau poate dispune închiderea acesteia pe sectoarele de drum afectate. Față de cele mai sus menționate, C. N. A. I. R. - S. A. prin adresa nr. x/13.03.2018, a solicitat A.N.M. un punct de vedere referitor la data de încheiere a sezonului nivologic. In răspunsul primit din partea A. N. M. nr. 1447/29.03.2018, se precizează că, ulterior datei de încheiere a sezonului nivologic, la altitudini de peste 2000 m se mai poate semnala un strat discontinu de zăpadă dar, izolat, din zonele adăpostite, unde se mai pot menține depozite mai mari de zăpada, se mai pot desprinde bulgări sau bucăți de zăpadă umedă. Având in vedere răspunsul A.N.M. precum si experiențele anilor trecuți, in luna mai s-a constatat ca există un risc crescut de producere a avalanșelor, ceea ce pune in pericol circulația in condiții de siguranța. În ceea ce privește afectarea în mod direct a activității unităților comerciale, ce sunt situate pe aceste sectoare, al căror obiect de activitate ii constituie servicii de alimentație publică și turism, arată că, în conformitate cu O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor cu modificările si completările ulterioare, Ministerul Transporturilor este administratorul drumurilor de interes național direct sau prin C.N.A.I.R. S.A. și are obligația de a asigura circulația în condiții de siguranță pe acestea. Este de notorietate publică faptul că Drumul Național 7 C trece pe sub creasta Munților Făgăraș, între vârfurile Iezerul Caprei, aflat la o altitudine de 2414 m, Paltinul, aflat la o altitudine de 2398 m și Lacului Bâlea situat la o altitudine de 2034 m. Așadar, chiar și în cazul închierii sezonului nivologic, există riscul apariției și a altor pericole datorate altitudinii acestuia, sens în care, pentru a proteja viața și integritatea fizică a participanților la trafic, este necesară închiderea acestuia până la înlăturarea tuturor pericolelor. Riscul apariției altor pericole, după încheierea sezonului nivologic este menționat și în informările întocmite de către Serviciul Regional de Prognoză a Vremii Sibiu ca urmare a închierii sezonului/") nivologic 2016 - 2017 și 2017 - 2018, anexată prezentei. Totodată în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Codul Rutier aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice cu modificările și completările ulterioare administratorul drumului public este obligat să semnalizeze corespunzător, cât mai repede posibil, orice obstacol aflat pe partea carosabilă, care stânjenește sau pune în pericol siguranța circulației, și să ia toate măsurile de înlăturare a acestuia. De asemenea, în calitate de administrator al rețelei de drumuri naționale, C.N.A.I.R. S.A. are obligația de a asigura desfășurarea fluentă si în siguranță a circulației pe drumurile publice, precum si ocrotirea vieții, integrității corporale și a sănătății persoanelor participante la trafic sau aflate în zona drumului public, protecția drepturilor si a intereselor legitime ale persoanelor respective, a proprietății publice și private, cât si a mediului. De asemenea, în baza art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 195/2002, "/« cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, precum și a obstacolelor ori lucrărilor care se execută pe acesta, administratorul drumului public, antreprenorul sau executantul lucrărilor răspunde, după caz, administrativ, contravențional, civil sau penal, în condițiile legii." În concluzie, urmează să răspundă, încalitate de administrator al drumului public, în cazul în care sectorul de drum DN 7C km 104+000 (Piscu Negru) - km 130+800 (K.) este deschis imediat după încheierea sezonului nivologic, iar ca urmare a desprinderii unei porțiuni de zăpadă, este afectată integritatea fizică a unor participanți la trafic. În consecință, apreciază că solicitarea privind "modificarea parțială a dispozițiilor art. 4.1. din regulamentul de funcționare al D.N. 7 C, Indicativul AND nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sec/oarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) - km. 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic ", este abuzivă și excede cadrului legal. Această concluzie se impune întrucât nu își poate asuma riscul de accidente cauzate de unele pericole datorate vremii instabile și a fenomenului de trecere de la un anotimp la altul, în condițiile în care A.N.M. îi aduce la cunoștință despre existența unor factori care pot cauza astfel de accidente. În final mai arată că în cauză este aplicabil și principiul egalității de tratament, prevăzut de art. 16 din Constituția României, în sensul că nimeni nu este mai presus de lege, sens în care nu este permisă nici-o discriminare pozitiva. Astfel, prin modificarea regulamentului de funcționare al D.N. 7 C, în favoarea intereselor economice ale reclamanților se creează o discriminarea pozitivă, punându-se interesul public și siguranța cetățenilor mai prejos de interesele economice private ale câtorva agenți economici. Având în vedere cele expuse, dar și cele reținute de instanța de fond, solicită respingerea recursului declarat împotriva sentinței atacate, ca nefondat, si menținerea acesteia ca fiind legală și temeinică, cu obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 21 iunie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 11 martie 2020.

Aspecte de fapt și de drept relevante. Prima instanță a reținut, în fapt, că reclamantele sunt nemulțumite de faptul că Drumul Transfăgărășan rămâne închis pentru circulație întreaga perioadă 1.11.-30.06, indiferent de condițiile meteorologie existente și sub acest aspect solicită modificarea Regulamentului de funcționare a drumului național DN 7 C "Transfăgărășan" IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) și km 130 + 800 m (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparține de A.N.M. invocând o vătămare pe motiv că sunt agenți economici ce desfășoară activități turistice, cu funcțiuni de cazare și alimentație publică situate pe DN 7 C - Transfăgărășan. Prima instanță a respins acțiunea formulată ca neîntemeiată. Pentru a se pronunța în acest sens, a reținut că, din înscrisurile de la dosar și în raport de dispozițiile Regulamentului sus-citat, sectorul de Drum Național 7 C cuprins între km. 104 + 000 m. (Piscu Negru) și km. 130 + 800 m. (K.) este închis circulației publice în perioada 01.11. - 30.06. din cauza pericolelor cauzate de altitudinea la care este amplasat acest sector, a elementelor geometrice, cât și ca urmare a nerespectării de către conducătorii auto a semnalizării orizontale și verticale. În ceea ce privește pericolele datorate altitudinii, prima instanță a menționat: fenomenele frecvente de avalanșe, fenomene de căderi de stânci, pietre, viituri și alunecări de teren în tot cursul anului și în mod deosebit în perioadele de ploaie, ploi torențiale, însoțite de descărcări electrice și furtuni care apar instantaneu în special în timpul verii, când pot surprinde participanții la trafic în zonele de viituri, căderi de stânci și pietre, unde nu există posibilitatea de refugiu, dar și apariția unor animale sălbatice specifice zonei muntoase, în fața autovehiculelor. Cu referire la pericolele datorate elementelor geometrice din trafic, în sensul că au rezultat tamponări cu autovehicule ce circulă în sens invers în curbele lipsite de vizibilitate și derapaje ale mașinilor ce circulă din sens invers în aceleași curbe. În drept, prima instanță a reținut că potrivit art. 4.6 din Regulament, închiderea sau restricționarea circulației pe traseul pus în discuție se face prin consultarea, respectiv comunicarea cu Secțiile de Drumuri Naționale și districtele care administrează drumul de pe teritoriul celor două județe, iar la art. 4.7 se precizează că deschiderea circulației pe DN 7 C se face numai după o revizie specială, efectuată de o comisie numită prin decizie de către directorul general al pârâtei, care are în componență specialiști din cadrul C.N.A.D.N.R. Central, dar și a unităților locale din municipiile București, Brașov, Pitești și Sibiu, care stabilesc dacă și în ce condiții drumul poate fi deschis circulației. Examinând conținutul normativ al art. 4.1 din Regulament, prin care se prevede că pe sectorul de drum din litigiu se recomandă ca circulație să fie închisă în perioada 01.11.-30.06, prima instanță constată caracterul de recomandare a datei deschiderii drumului, dată care este hotărâtă de Comisia de revizie specială, așa cum este menționată la art. 4.7 din Regulament. În consecință, prima instanță a apreciat că pârâta C.N.A.I.R. - S.A. a concluzionat în mod corect că în luna mai continuă să existe pericol cu privire la condițiile de siguranță a circulației. În acest sens a observat că pârâta a solicitat A.N.M. un punct de vedere referitor la data de închidere a sezonului nivologic, solicitare făcută prin adresa din 13.03.2018, la care A.N.M. a răspuns prin adresa din 29.03.2018 în sensul că ulterior datei de încheiere a sezonului nivologic, la altitudini de peste 2000 m., se mai poate semnala un strat discontinuu de zăpadă, dar, izolat, din zonele adăpostite, unde se mai pot menține depozite mai mari de zăpadă, se mai pot desprinde bulgări sau bucăți de zăpadă umedă. Totodată, prima instanță a înlăturat apărările reclamantelor, în sensul că nu s-au avut în vedere datele comunicate de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, observând că autoritatea pârâtă a avut în vedere toate datele de la acea vreme, dar și experiența din anii următori, acordând valoare superioară vieții și ocrotirii sănătății participanților la trafic față de interesele economice ale reclamantelor. Față de cele constatate, prima instanță a conchis că nu se impune modificarea Regulamentului, în sensul înlocuirii datei de 30.06., deoarece, potrivit prevederilor legale în materie, specialiștii din cadrul pârâtei, întruniți în comisia respectivă, având în vedere datele de la instituțiile abilitate și experiențele anterioare, rezultate și din incidentele în trafic din anii anteriori, pot concluziona când se impune deschiderea traficului pe sectorul de drum DN 7 C - Transfăgărășan.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții-reclamanți, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Potrivit criticilor formulate în recurs, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamantă a susținut că hotărârea primei instanțe cuprinde motive străine de natura cauzei, întrucât nu a solicitat pârâtei deschiderea circulației pe DN 7C- Transfăgărășan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K. începând cu luna mai, ci a solicitat înlocuirea date de 30. VI - data finală recomandată pentru menținerea închiderii traseului vizat, cu mențiunea până la data închiderii sezonului nivologic. De asemenea, prima instanță nu a ținut seama de argumentele prin care a arătat că, după închiderea sezonului nivologic, pericolele posibile care se pot produce în parcurgerea sectorului de drum vizat, cauzate de altitudinea la care este amplasat drumul, pot fi înlăturate în baza avertizărilor meteorologice efectuate de ANM, Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, căreia îi revine obligația avertizării populației și agenților economici de iminența unor fenomene meterologice extreme după închiderea sezonului nivologic. Înalta Curte apreciază că motivul de recurs invocat este întemeiat, considerentele reținute în fapt și în drept de către prima instanță nu cuprind o analiză adecvată a aspectelor de nelegalitate invocate. În temeiul art. 4.pct. 1 din Regulamentul de funcționare a DN 7C- Transfăgărășan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K., se recomandă ca circulația să fie închisă în perioada 1. XI-30. VI., cu mențiunea cuprinsă la pct. 3 al aceluiași articol, în sensul că perioada de închidere/deschidere a circulației poate fi modificată în funcție de condiției meteorologice, a factorilor climatici și ca urmare a unor fenomene cum sunt: avalanșe, căderi de stânci, pietre, viituri și alunecări de teren. De asemenea, potrivit pct. 4 al aceluiași articol, administratorul drumului poate institui restricții temporare în condițiile art. 44 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, iar în final, potrivit alin. (7) și (8) al art. 4 se stabilește că deschiderea circulației trebuie precedată de o revizie specială efectuată de o comisie compusă din specialiști din cadrul CNADNR și Direcțiile Generale de Drumuri și Poduri București și Brașov Secțiile de Drumuri Naționale Pitești și Sibiu, care vor stabili lucrările necesare și termenele de finalizare ale acestora. Înalta Curte observă că intimata pârâtă evidențioază caracterul de recomandare a datei de deschidere a circulației pe Drumul Național 7 C cuprins între km. 104 + 000 m. (Piscu Negru) și km. 130 + 800 m. (K.), subliniind în acest context că data deschiderii drumului este hotărâtă de comisia de revizie specială, în funcție de constatările făcute și pericolele ce pot apărare în zonă. Așadar, pârâta admite că sectorul de drum ar putea fi deschis circulației publice și anterior datei de 30.06, în situația în care nu există pericole privind starea drumului și fenomenele meteo care pot pune în primejdie viața și integritatea fizică a participanților. În această ordine de idei trebuie reamintit că, așa cum în literatura de specialitate juridică s-a arătat, acele norme care, neobligând sau neinterzicând o anumita actiune, recunosc subiectului de drept posibilitatea optiunii pentru o anumita conduita în cadrul regulii juridice, se numesc norme dispozitive, iar normele de recomandare fac parte din categoria mai cuprinzatoare a normelor dispozitive si propun subiecțiolor de drept o anumita conduita, neobligatorie însă. Fiind vorba de o normă de recomandare, instanța de contencios administrativ are de verificat atât conformitatea acesteia cu acte normative cu valoarea juridică superioară, cât și modul în care autoritatea pârâtă aplică norma în disuție, respectiv dacă aceasta uzează de marja de apreciere de care dispune. În situația în care autoritatea pârâtă menține perioada de închidere a traseului pe toată perioada indicată în norma de recomandare, creează practic premisele pentru a amâna îndeplinirea obligațiilor legale care îi revin în temeiul unor acte normative cu o valoare superioară, de a asigura starea corespunzătoare a drumului, finalizarea lucrărilor de întreținere și reparații curente, respectiv semnalizarea corespunzătoare a pericolelor care pot apărea datorită altitudinii sau a elementelor geometrice ale drumului. Așa fiind, este neconcludentă apărarea intimatei pârâte în sensul că trebuie să țină cont de dispozițiile art. 5 alin. (2) și (6) din Codul Rutier, aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, care impun semnalizarea urgentă a oricărui obstacol aflat pe partea carosabilă, sau răspunderea care îi revine în cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, îndeplinirea acestor obligații nu justifică aplicarea automată a perioadei maxime de închidere a drumului. Într-adevăr, există informări din partea Administrației Naționale de Meteorologie privind încheierea sezonului nivologic, care atestă existența în cursul lunii mai a unui strat de zăpadă la Bâlea lac și la Vârfu Omu, iar în ceea ce privește evoluția topirii stratului de zăpadă se menționează că izolat, unde au rămas depozite mari de zăpadă, se mai pot desprinde bucăți mari, de zăpadă umedă, însă aceste informații nu se referă la zona drumului public pe traseul vizat, ci au caracter general, vizând masivele Bucegi și Făgăraș. Este incontestabil că siguranța participanților la trafic este obiectivul suprem pe care autoritatea pârâtă trebuie să și-l propună în luarea deciziei de deschidere DN 7C, însă realizarea acestui obiectiv nu se asigură prin menținerea închiderii drumului public pe durata maximă recomandată în care ipotetic pot apărarea anumite riscuri, ci prin îndeplinirea obligațiilor legale care îi revin în calitate de administrator al drumului public cu maximă diligență, într-un timp optim, ținând cont de avertizările meteo concrete care impun închiderea temporară a circulației. Înalta Curte observă că deși intimata pârâta susține că deschiderea drumului ar fi posibilă și anterior datei de 30. VI., că data deschiderii este hotărâtă de o comisie specială de revizie, nu a depus la dosarul cauzei niciun înscris care să atestă modul în care activitatea acestei comisii s-a derulat, în raport de care s-ar fi impus perioada maximă de închidere a drumului. Lecturând argumentele indicate în documentul de avizare dat de Președintele CNADNR, împărtășite de prima instanță, Înalta Curte constată că recomandarea privind închiderea circulației publice în perioada 01. XI-30. VI. este justificată prin altitudinea la care drumul este amplasat, elementele geometrice cât și nerespectarea de către conducătorii auto a semnalizării orizontale și verticale. Fără a pune la îndoială raționamentul primei instanțe, în sensul că interesele generale privind ocrotirea integrității fizice a participanților la trafic prin desfășurarea acestuia în condiții de siguranță, respectarea prevederilor legale, precum și existența unei prevenții în astfel de situații ar fi mai presus de interesele economice ale C.N.A.I.R. -S.A. sau ale operatorilor economici din zonă, Înalta Curte apreciază că această concluzie are premise pur ipotetice care nu se raportează situația de fapt concretă, care ar trebui să fie constatată de o comisie specială abilitată în condițiile stabilite de art. 4 pct. 6-8 din Regulament. Așa fiind, având în vedere că argumentele avute în vedere nu țin cont de elemente de fapt concrete ci de unele prezumate, afirmativ deduse din experiența anilor anteriori, Înalta Curte apreciază că recomandarea cuprinsă la art. 4 pct. 1 din Regulament nu constituie o normă clară, care să ghideze activitatea autorității în mod corespunzător. De asemenea norma este excesivă, întrucât nu respectă principiul proporționalității, permițând intimatei pârâte, fapt confirmat de uzanțele acesteia, stabilirea duratei de închidere a drumului pe durata maximă recomantată prin exercitarea abuzivă a marjei de apreciere de care dispune, fără a avea la bază o analiză efectuată în temeiul unor criterii obiective, în condiții de transparență. Față de cele reținute, Înalta Curte apreciază că prima instanță a analizat legalitatea art. 4.pct. 1 din Regulamentul de funcționare a DN 7C- Transfăgărășan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K. împărtășind ideea cu caracter ipotetic în sensul că până în data de 30. VI pot apărarea pericole de natura celor prevăzute de art. 3 din Regulament, fără a ține cont de reglementarea modului în care intimata pârâtă este obligată să-și îndeplinescă obligațiile care vin să asigure siguranța circulației în raport de condițiile meteorologice concrete, ceea ce echivalează cu o lipsă de motivare a hotărârii. De asemenea, Înalta Curte apreciază că dispoziția Regulamentară criticată nu respectă dispozițiile art. 44-45 din Ordonanța Nr. 43/1997 din 28 august 1997 (R) privind regimul drumurilor, care stabilesc condițiile și împrejurările în care circulația pe drumurile publice poate fi restricționată sau închisă și care nu permit luarea unor astfel de măsuri decât în situații concrete, cum ar fi executarea de lucrări, condiții meteo deosebite, situații de urgență sau forță majoră. Cu toate acestea, având în vedere marja de apreciere de care dispune intimata pârâtă în temeiul dispozițiilor regulamentare indicate la alineatul precedent, care nu formează obiectul judecății, Înalta Curte apreciază că nu este admisibilă cererea recurentelor reclamante privind stabilirea, de către instanța de contencios administrativ, a unei date prestabilite de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic. 7. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, reținând incidența motivului de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat, va casa sentința recurată și, în urma rejudecării cauzei, va admite în parte acțiunea formulată de reclamanții S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. și S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.. Va anula art. 4.1. din Regulamentul de funcționare a drumului DN 7C "Transfăgărășan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce privește mențiunea: "se recomandă ca circulația să fie închisă în perioada 1 octombrie - 30 iunie". Va respinge ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) - km. 130+800 (K.), cu mențiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparține de A.N.M.