ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2444/2021

Ședința publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Reformă Feroviară (ARF) și Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară, anularea Deciziei ARF nr. 130/04.10.2017 și anularea actului de respingere a plângerii prealabile nr. 252/29.11.2017.

Prin sentința civilă nr. 222/2018 din 24 septembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea actului de respingere a plângerii prealabile și a fost respins acest capăt de cerere.

A fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Reformă Feroviară și Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară, a fost anulată Decizia Autorității pentru Reformă Feroviară nr. 130/04.10.2017, au fost obligați pârâții Autoritatea pentru Reformă Feroviară și Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în sumă de 5.580 RON.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâții Autoritatea pentru Reformă Feroviară și Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară.

3.1. În motivarea cererii de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară a arătat că sentința cuprinde motive contradictorii, respectiv "reclamanta a fost nevoită să asume actul adițional nr. x impus de către Autoritatea pentru Reformă Feroviară arătând că nu are posibilitatea obiectivă de a se retrage din contractul de servicii publice [....]" în condițiile în care instanța a reținut în mod corect că Decizia nr. 130/04.10.2017 emisă de Președintele ARF a fost avizată de Ministerul Transporturilor și a fost întemeiată pe disp. art. 2 alin. (1) lit. f), h), i) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, ale art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 98/2017, ale art. 38, 39 din O.U.G. nr. 12/1998 și ale O.U.G. nr. 63/2017. Emiterea acestei decizii s-a efectuat în temeiul și cu respectarea prevederilor legale expres menționate în cuprinsul său și reținute de instanța de fond și nu a încălcat cadrul legal stabilit de actele normative în executarea cărora a fost emisă.

Instanța face o regretabilă confuzie însușindu-și susținerea reclamantei sus menționată, în condițiile în care Actul Adițional nr. 2/05.12.2017 a fost semnat de ambele părți, iar încheierea lui nu a fost refuzată de reclamantă, neexistând vreun litigiu între părți în legătură cu încheierea acestuia, iar viciul de consimțământ invocat de reclamantă neavând nicio legătură cu obiectul prezentei cauze și cu cererea dedusă judecății. Acest act adițional a fost aprobat prin Decizia nr. 168/2017 emisă de Președintele ARF, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1005 din 19.12.2017 și a fost încheiat subsecvent Deciziei nr. 130/04.10.2017.

Încheierea acestui act adițional se impunea în raport cu: disp. art. 21 din O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017; adresa nr. x/3.10.2017 privind rectificarea bugetului la Ministerul Transporturilor, aferentă ARF; art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 62/2016 privind înființarea ARF, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 53/2017; adresa Direcției Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000/19.09.2017 - act care a stat și la baza Deciziei nr. 130/2017 și care a fost ignorată de instanță.

Recurenta a precizat că instanța reține în mod expres susținerile reclamantei, fără a face o analiză proprie asupra temeiurilor de drept material care au stat la baza emiterii Deciziei nr. 130/2017, a Actului Adițional nr. 2, dar chiar și asupra obiectului acestui act adițional.

Recurenta a menționat că valorile unitare din Decizia nr. 130/2017 nu s-au aplicat retroactiv "pentru lunile august și septembrie luând în calcul retroactiv indicatorii stabiliți în 04.10.2017", cum reține în mod netemeinic și nelegal instanța, deoarece prin Actul Adițional nr. 2 s-a stabilit că regularizarea lunilor august și septembrie 2017 pentru indicatorii realizați și plata preliminată pentru octombrie și noiembrie 2017 se efectuează având în vedere disp. art. 3 alin. (1) lit. a)-c) care stabileau valoarea compensației aferente indicatorului tren-km, aferente indicatorului călători-km pentru tren InterRegio și, respectiv, aferente indicatorului călători-km pentru tren InterRegio (conform art. 3 alin. (2) din Actul Adițional nr. 2).

Încheierea actului adițional se impunea pentru punerea contractului acestui operator de transport feroviar public de călători în acord cu noii parametrii economici stabiliți prin Decizia nr. 130/2017 ce a rezultat în urma rectificării bugetare adoptate și aprobate prin O.U.G. nr. 63/2017, iar perfectarea acestui act adițional a operat în condițiile art. 39 alin. (1) teza 2 din O.U.G. nr. 12/1998, cu modificările și completările ulterioare.

Acești parametrii economici au fost acceptați fără rezerve de reclamantă și prin încheierea Actului Adițional nr. 3/15.12.2017, subsecvent, aprobat prin art. 3 din Decizia Președintelui ARF nr. 175/2017 privind actualizarea contractelor de servicii publice prevăzute la art. 1-5 din H.G. nr. 231/2016 pentru aprobarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016-2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători și în Decizia Președintelui ARF nr. 141/2017 pentru aprobarea contractului de servicii publice pentru perioada 1 noiembrie 2017-2 decembrie 2019.

Reclamanta a invocat acest Act Adițional nr. 3 în cererea introductivă, apoi realizând eroarea de raționament juridic pe care a făcut-o a revenit și, fără a-și modifica cererea, a invocat o așa-zisă eroare materială, așa cum rezultă din încheierea de la termenul din 28 iunie 2018, prin care instanța a luat act de solicitarea reclamantei de îndreptare a erorii materiale strecurate în cadrul cererii de chemare în judecată, în sensul că mențiunea corectă este actul adițional nr. x și nu actul adițional nr. x În realitate, aceasta a reprezentat o modificare a cererii introductive și propunerea de dovezi noi, în sensul art. 204 alin. (1) C. proc. civ.

Susținerile reclamantei cu privire la faptul că actul adițional ar fi însoțit de "obiecțiunile formulate de părți și asumate de către ARF" sunt vădit nefondate, în condițiile în care acest act a fost semnat și asumat de părți, ARF nu și-a asumat niciodată niciun fel de obiecțiuni, actul fiind opozabil reclamantei de la semnare și opozabil oricăror terți prin aprobarea lui prin Decizia nr. 168/2017 emisă de Președintele ARF. Tocmai prin Actul Adițional nr. 3/15.12.2017, pe care reclamanta nu l-a contestat niciodată, a acceptat, din nou, în mod expres și fără rezerve, toți parametrii economici stabiliți prin Decizia nr. 130/04.10.2017, acest act adițional fiind încheiat în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 63/2017, completată cu adresa nr. x din 3.10.2017 privind rectificarea bugetului la Ministerul Transporturilor, aferentă ARF, completată cu adresa Direcției Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000 din 19.09.2017, dar și ale O.U.G. nr. 83/2017.

Recurenta a apreciat că prin semnarea Actului Adițional nr. 3, aprobarea lui prin Decizia Președintelui ARF nr. 175/2017 și în raport cu obiectul acestuia, Decizia ARF nr. 130/2017 a rămas fără efecte, cererea introductivă a reclamantei fiind și lipsită de interes. A mai arătat că instanța nu analizează și nu reține în considerentele hotărârii niciunul dintre actele prezentate de recurentă la dosar, la data de 10.08.2018, cu adresa nr. x/09.08.2018, respectiv adresa Direcției Economice a Ministerului Transporturilor nr. 35.000 din 19.09.2017 și referatul nr. x/04.10.2017 întocmit de Direcția Economică și Finanțări - Biroul Finanțări din cadrul recurentei.

Recurenta a susținut, de asemenea, că instanța de fond face o regretabilă confuzie între actele adiționale de modificare/actualizare a contractelor de servicii publice și alte decizii adoptate de ARF, prin președinte, în temeiul atribuțiilor legale ce îi revin, Decizia nr. 130/2017 fiind fundamentată atât pe actele premergătoare sus menționate, cât și pe dispozițiile legale citate în preambulul acesteia.

Instanța nu avea dedusă judecății o cerere de anulare a unui act adițional la contractul de servicii publice sau a unei decizii a ARF de aprobare a unui asemenea act adițional. ARF a fost de bună credință, procedând la notificarea și convocarea tuturor operatorilor de transport feroviar, aducerea la cunoștință a tuturor schimbărilor survenite și rezolvarea în mod echitabil și convenabil a situației nou apărute, la dosar fiind depuse atât Notificările emise de recurentă către operatorii de transport feroviar începând cu luna septembrie 2017 - Notificările nr. x/21.09.2017, nr. y/29.09.2017, invitațiile la discuții și consultări emise către toți operatorii de transport public de călători - inclusiv reclamanta, cât și procesele-verbale ale ședințelor avute cu reprezentanții operatorilor de transport public de călători.

Referatul nr. x/04.10.2017 întocmit de Direcția Economică și Finanțări, Biroul Finanțări din cadrul ARF, descrie cadrul legal și contractual existent și faptul că, urmare O.U.G. nr. 63/2017, bugetul Ministerului Transporturilor și, implicit al ARF, a fost diminuat cu suma de 148.600 mii RON, conform adresei MT - Direcția Economică nr. 35000/19.09.2017, la titlul IV - Subvenții, capitolul 40, articolul 04 - subvenții pentru susținerea transportului feroviar public de călători, este urgent necesară emiterea deciziei Președintelui ARF referitoare la compensația unitară ce va fi utilizată la calculul subvenției pentru trimestrul IV 2017 și pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august și septembrie 2017 și publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României Partea I.

Astfel, instanța de fond reține în mod netemeinic și nelegal că Decizia nr. 130/2017 ar fi fost nemotivată și emisă în lipsa unui studiu privind efectele și implicațiile asupra activității desfășurate de operatorii de transport. Totodată, instanța nu a făcut o analiză a cadrului legal aplicabil în ce privește compensația de serviciu public acordată reclamantei în baza contractului de servicii publice, din această perspectivă hotărârea fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Instanța încalcă normele de drept material aplicabile în mod succesiv, așa cum au fost modificate în timp, în ce privește executarea și modificarea contractelor de servicii publice, alocarea și plata compensației de serviciu public ce se acordă pe baza unui contract de servicii publice, sens în care a invocat disp. art. 5 din O.U.G. nr. 12/1998, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 6 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 62/2016, cu modificările și completările ulterioare.

Instanța reține aplicabilitatea art. 2 alin. (1) lit. h) din acest act normativ, dar reține în mod nejustificat și neîntemeiat și faptul că Decizia nr. 130/2017 ar fi nelegală deoarece "nu putea privi decât trimestrul IV 2017, respectiv actul putea fi aplicat doar după momentul adoptării sale". Instanța nu observă că Decizia nr. 130/2017 a fost emisă în temeiul, printre altele, a prevederilor O.U.G. nr. 63/2017, prin această decizie fiind stabilite valorile unitare ale compensației pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru trimestrul IV 2017 și pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august și septembrie 2017, actul administrativ atacat în prezenta cauză fiind emis și aplicat așa cum menționează instanța: privind trimestrul IV 2017 și aplicat numai după momentul adoptării sale, vizând regularizarea estimărilor aferente lunilor august și septembrie 2017, efectuate după momentul adoptării Deciziei nr. 130/2017, în conformitate cu prevederile legale în vigoare aplicabile.

Referitor la așa-zisa retroactivitate a deciziei, recurenta a precizat că, deși a detaliat aceste aspecte prin întâmpinarea depusă la dosar, instanța argumentează în mod complet eronat și nelegal acest aspect, întrucât a considerat practic că subvenția (compensația de serviciu public în transportul feroviar public de călători) nu ar fi stabilită în valoare unitară anuală (așa cum este corect și legal), ci lunar (așa cum rezultă că a reținut în mod nelegal și nefondat instanța). Această interpretare este complet eronată și nu are în vedere modalitatea în care este calculată, evidențiată și acordată de la bugetul de stat compensația de serviciu public în transportul feroviar public de călători în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Pentru anul 2017 au fost aplicabile prevederile Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 484/03.05.2017 pentru aprobarea Metodologiei de calcul, evidențiere și acordare de la bugetul de stat a compensației de serviciu public în transportul feroviar public de călători, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 330 din 08.05.2017. În art. 5 din Anexa la O.M.T nr. 484/03.05.2017 sunt prevăzute documentele pe care operatorii de transport feroviar de călători sunt obligați să le transmită pentru acordarea compensației de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii, cererile lunare ale operatorilor de transport feroviar de călători de acordare a compensației de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii vizând strict o compensație preliminată pe luna curentă, sens în care a invocat art. 5 alin. (1) și (2) din Anexa la O.M.T nr. 484/03.05.2017.

Recurenta a arătat că instanța nu a înțeles să analizeze niciun aspect legat de înlăturarea susținerilor și apărărilor sale, prin care a învederat oportunitatea emiterii actului contestat, determinată de aprobarea și adoptarea O.U.G. nr. 63/2017, act normativ ce a condus la diminuarea sumelor alocate ca subvenții acordate operatorilor de transport feroviar public și necesitatea adaptării la noul context economic rezultat în urma aplicării acestui act normativ.

Instanța a ignorat cu desăvârșire incidența O.U.G. nr. 63/2017, precum și aplicabilitatea disp. art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2016, cu modificările și completările ulterioare. Nu a avut în vedere că ARF a fost învestită cu atribuții privind reforma domeniului feroviar, aspect reieșit în mod clar și fără echivoc din conținutul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2017, cu modificările și completările ulterioare.

În raport cu toate prevederile legale în vigoare, aplicabile la data emiterii deciziei contestate, a susținut că în ipoteza în care s-ar accepta raționamentul instanței de fond s-ar ajunge la încălcarea flagrantă atât a prevederilor legale, respectiv la alocarea și plata către reclamantă a unei sume mai mari decât cea aprobată prin buget cu această destinație, conducând la încălcarea art. 5 alin. (8) și (9) din O.U.G. nr. 12/1998

Instanța de fond nu a avut în vedere diferența dintre ordonator principal de credite și ordonator terțiar de credite, calități îndeplinite de Ministerul Transporturilor, respectiv de ARF. Ordonatorii terțiari de credite ai bugetului administrației centrale de stat utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale. Rezultă că ARF este obligată să se încadreze în limitele bugetare ce îi sunt alocate, neputând să depășească valoarea acestora deoarece ar încălca și prevederile Legii nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare.

3.2. În motivarea cererii de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pârâtul președintele Autorității pentru Reformă Feroviară a susținut că instanța nu s-a pronunțat în mod expres asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive, ci s-a limitat să enumere excepțiile puse în discuție (inclusiv această excepție), fără a motiva în vreun fel respingerea ca ei ca neîntemeiată.

Referitor la excepția în discuție a invocat disp. art. 4 din O.U.G. nr. 62/2016 precizând că deciziile la care se referă acest text de lege sunt emise de președinte în calitate de reprezentant legal al autorității publice ARF și nu în nume personal. Răspunderea se apreciază numai în raport cu sarcinile postului, stabilite de factorii decidenți existenți pe fiecare palier de conducere, orice act administrativ raportându-se la cerințele ce trebuie îndeplinite în mod corespunzător. Acțiunile angajaților sau ale funcționarilor publici, după caz, inclusiv ale președintelui ARF, se desfășoară ca reprezentanți ai instituției publice și nu în nume personal.

Pe fondul cauzei a formulat aceleași critici care se regăsesc în cererea de recurs a pârâtei ARF.

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. A prezentat situația de fapt și a susținut că, urmare a rectificării bugetare dispuse prin O.U.G. nr. 63/2017, ARF a propus operatorilor de transport semnarea unui nou act adițional pentru diminuarea cu circa 10% a compensației de serviciu public. În condițiile în care operatorii de transport dispun de o marjă de profit de maxim 3%, iar prestarea serviciului public le cauzează cheltuieli semnificative, onest era ca ARF să agreeze ca diminuarea compensației să aibă loc cu diminuarea proporțională a indicatorilor de performanță privind volumul de transport. ARF a pretins ca volumul de transport asumat de intimată să rămână neschimbat, dar compensația să fie diminuată cu 10%. Rolul deciziei litigioase a fost de a crea un act administrativ cu forță obligatorie care să înfrângă libertatea contractuală a operatorilor de transport și să transforme refuzul de a semna actele adiționale dintr-o prerogativă legitimă într-o conduită ilicită.

A invocat disp. art. 5, art. 2 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 62/2016 apreciind că, faptul că decizia sau referatul nr. x/4.10.2017 enumeră o serie de prevederi legale, fără a contextualiza starea de fapt și fără a evalua impactul juridic al deciziei, nu reprezintă o fundamentare a actului administrativ.

Deciziile de reformă feroviară emise de ARF trebuie în mod obligatoriu să aibă la bază studii de specialitate, realizate prin structurile de specialitate din cadrul ARF, să fie supuse dezbaterii publice, să aibă avizul prealabil al ministrului transporturilor. Toate aceste aspecte au fost reținute în mod judicios de prima instanță, printr-o motivare clară și documentată.

Contrar susținerilor recurenților, decizia nu reglementează o regularizare, ci o veritabilă reducere retroactivă a indicatorilor privind stabilirea compensației de serviciu public. Regularizarea presupune ca, atunci când la finalul unui an calendaristic, operatorul de transport nu dovedește realizarea indicatorilor de performanță, acesta să restituie proporțional compensația încasată. În speță, decizia nu a evaluat îndeplinirea indicatorilor de performanță de către operatori și nici nu a dispus diminuarea acestora prin reducerea volumului de transport, pentru a se putea vorbi de o regularizare.

Decizia reprezintă un act de agresiune contractuală din partea ARF, nicidecum un act de regularizare a prestațiilor, prima instanță remarcând în mod corect abuzul de putere publică manifestat prin decizie. Semnarea actelor adiționale nu a reprezentat un exercițiu de libertate contractuală, ci un compromis din partea intimatei, care la 5 decembrie 2017 (data semnării Actului adițional nr. x/2017) nu încasase compensația aferentă lunilor august - noiembrie 2017, aflându-se într-o criză acută de lichiditate; nu putea sista serviciul public sau refuza compensația diminuată, un astfel de refuz echivalând cu violarea unui act administrativ (Decizia). Actele adiționale nu au fost acceptate fără rezerve, opoziția intimatei fiind consemnată atât în procesele-verbale de negociere, cât și în obiecțiunile nr. x/5.12.2017.

Este real că alocațiile pentru compensarea serviciului public se bugetează anual, dar ce omit recurenții este faptul că alocațiile bugetare trebuie să fie prealabile prestării serviciului, astfel încât volumul de transport să fie corelat cu disponibilitățile bugetare. Modificarea compensației în cursul exercițiului bugetar, după agrearea volumului anual și a compensației anuale prin Actul adițional nr. x/2017 reprezintă o violare flagrantă a art. 4 din Regulamentul nr. 1370/2007. Conform legii, odată stabilită compensația anuală, ea se plătește lunar, pentru serviciul prestat în luna anterioară, cu încadrarea în bugetul agreat în prealabil.

Prin efectul deciziei, ARF a determinat intimata și ceilalți operatori să suporte din patrimoniile proprii nu doar pierderea profitului de 3% garantat legal, dar și pierderi de pe urma neperformanței bugetare a Guvernului. Față de marja maximă de profit admisă de 3%, reducerea compensației cu 10% a echivalat cu suportarea de către intimată - operator privat - a unei cote de 7% din pierderile asociate unui serviciu public, ce trebuia garantat de stat.

Recurenții pârâți au formulat răspunsuri la întâmpinare prin care au solicitat admiterea recursurilor pe care le-au declarat împotriva sentinței.

La data de 18.06.2019, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus la dosar cerere de renunțare la judecata cauzei față de pârâtul Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară, cerere întemeiată pe disp. art. 406 C. proc. civ.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de Autoritatea pentru Reformă Feroviară este fondat.

Reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu Ministerul Transporturilor contractul de servicii publice pentru perioada 01.01.2016-02.12.2019 în transportul feroviar public de călători, aprobat prin H.G. nr. 231/30.03.2016. La data de 03.07.2017, în baza art. 6 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, ARF a preluat de la Ministerul Transporturilor contractele de servicii publice privind transportul feroviar public de călători și s-a subrogat în drepturile și obligațiile Ministerului Transporturilor, contracte aprobate prin H.G. nr. 231/2016 și actul adițional nr. x, aprobat prin Ordinul nr. 516/2017.

Prin Decizia nr. 130/04.10.2017 emisă de Președintele ARF, avizată de Ministrul Transporturilor în temeiul art. 2 alin. (1) lit. f), h), i) și art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016, art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 98/2017, art. 38, art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998 și a O.U.G. nr. 63/2017 s-au stabilit valorile unitare ale compensației pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru trimestrul IV 2017 și pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august 2017, care, conform celor menționate în Referatul x/04.10.2017, sunt pentru trenurile interregio 29,3032 RON pe mia de călători-km și 10.632,66 RON pe mia de tren-km; iar pentru trenurile regio 179,2082 RON pe mia de călători-km, 10.632,66 RON pe mia de tren-km.

Prin Actul adițional nr. x la contract s-a stabilit că nivelul compensației pentru trimestrul IV 2017, asigurată de la bugetul de stat, este de 5542 mii RON și rezultă prin scăderea din suma de 26245 mii RON a sumei de 2073 mii RON. Valoarea de 20703 RON rezultă din cumulul sumelor de 187 mii RON ce reprezintă diferență subvenție pentru luna aprilie 2017, ce urmează a fi plătită, și suma plătită până la data de 05.12.2017, respectiv 20516 mii RON. Astfel, compensația asigurată de la bugetul de stat rectificat pentru anul 2017 pentru intervalul ianuarie- septembrie 2017 (realizat 7 luni) prin preliminar august și septembrie este de 20703 mii RON și pentru intervalului octombrie - decembrie, urmare a rectificării O.U.G. nr. 63/2017, 5542 mii RON.

Prin aceasta s-a modificat valoarea unitară a subvenției asigurate de la bugetul de stat pentru trimestrul IV 2017 și s-au regularizat lunile august și septembrie pentru indicatorii realizați și plata preliminată pentru octombrie 2017, conform art. 3 lit. a)-c).

Instanța de fond a admis acțiunea și a anulat decizia contestată reținând disp. art. 15 alin. (2) din Anexa III a H.G. nr. 231/2016 care arată că, în cazul apariției unor cazuri neprevăzute în derularea contractului, părțile se vor întâlni pentru analiză și soluționare pe cale amiabilă. Aceasta presupune ca decizia de reformă feroviară să fie fundamentată pe bază de studii de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF, să fie supusă dezbaterii publice și să aibă avizul Ministrului Transporturilor.

Referatul care stă la baza acestei decizii nu fundamentează decizia, în sensul că nu descrie operațiunile de documentare/informare și prelucrare a datelor și nu a existat o dezbatere publică. Referatul arată doar că a fost recalculată compensația unitară ca urmare a rectificării bugetului de stat pe anul 2017, rectificare în urma căreia bugetul ARF la titlul subvenții a fost diminuat cu suma de 148600 RON.

Prevederile art. 14 din contractul de servicii publice arată că modificările la prezentul contract se fac cu acordul ambelor părți în condițiile legii, în scopul asigurării permanente a îmbunătățirii standardului de calitate a serviciilor publice, iar nivelul compensației conform art. 11 alin. (2) din contract s-a prevăzut în anexa VI. De asemenea actul adițional nr. x la contract prevede valoarea compensației minime necesare în vederea prestării serviciului public și obținerea unui profit rezonabil.

Curtea a considerat că Decizia nr. 130/04.10.2017 a avut menirea de a constrânge reclamanta să semneze actul adițional nr. x, deoarece operatorul a refuzat înainte de acest act să accepte compensația diminuată. Această decizie a încălcat prevederile contractuale conform cărora modificările trebuiau negociate cu operatorii de transport și a invocat o regularizare ca urmare a nerealizării unor indicatori, fără ca aceasta să existe efectiv, încălcând principiul neretroactivității deoarece decizia emisă de Președintele ARF putea să privească exclusiv trimestrul IV 2017.

Astfel, valorile unitare din Decizia nr. 130/2017 s-au aplicat pentru lunile august și septembrie luând în calcul retroactiv indicatorii stabiliți în 04.10.2017. Din moment ce serviciul fusese deja prestat cu luarea în considerare a subvenției stabilite în actul adițional nr. x, iar indicatorii de performanță agreați erau îndepliniți, statul avea obligația de a achita subvențiile la care s-a obligat. Chiar dacă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 62/2016, ARF asigură alocarea subvențiilor în limita fondurilor aprobate, acest lucru nu putea privi decât trimestrul IV 2017, respectiv actul putea fi aplicat doar după momentul adoptării sale. Din această perspectivă nu este justificată emiterea acestui act pentru că fundamentul invocat, respectiv lipsa alocațiilor bugetare, putea privi doar perioada ulterioară emiterii sale. Or, decizia este nemotivată, iar prin prisma aplicării sale retroactive și a lipsei unui studiu privind efectele și implicațiile asupra activității desfășurate de operatorii de transport nefiind luate în considerare obiecțiunile acestora s-a provocat o pierdere economică reclamantei, care a fost silită să accepte actul adițional nr. 3.

1.1. Referitor la recursul formulat de pârâta ARF, Înalta Curte reține că primul motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Acest motiv de casare este fondat, din moment ce instanța de fond nu a analizat apărări esențiale din întâmpinarea depusă în dosarul de fond de către pârâta ARF și nici toate motivele de nulitate a deciziei, invocate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, în întâmpinare s-a invocat, sub aspectul criticii privind retroactivitatea deciziei contestate, incidența prevederilor O.M.T. nr. 484/2017 pentru aprobarea Metodologiei de calcul, evidențiere și acordare de la bugetul de stat a compensației de serviciu public în transportul feroviar public de călători, care la art. 5 alin. (4) prevede: "(4) Compensația necuvenită ca urmare a nerealizării indicatorilor tren-km și călători-km, precum și neîncadrarea în ponderile compensației pe tren-km și călători-km în total venituri vor fi regularizate cu bugetul de stat până la data de 31 ianuarie a anului următor."

Pentru a se pronunța asupra criticii vizând retroactivitatea deciziei contestate se impunea analizarea prevederilor ordinului sus menționat, care stabilește în art. 5 alin. (1) și (2) din Anexă că "Pentru acordarea compensației de la bugetul de stat pentru serviciile publice de transport din cadrul pachetului de servicii, operatorii de transport feroviar de călători transmit Ministerului Transporturilor următoarele documente: până la data de 7 ale lunii curente:

(i) Cererea de acordare a compensației preliminate pe luna curentă (N), însoțită de declarația pe propria răspundere, conform anexei nr. 2 la prezenta metodologie, care cuprinde o coloană cu indicatorii preliminați pe luna curentă (N), o coloană cu indicatorii preliminați pe luna anterioară (N-1) și o coloană cu indicatorii realizați pe luna (N-2);

(ii) Situația indicatorilor realizați pe luna (N-2), conform anexei nr. 3 la prezenta metodologie, care cuprinde volumul de tren-km, pe rang de tren și rute de circulație, volumul de călători-km, pe rang de tren și regularizările aferent volumului de tren-km și călători-km, pe rang de tren;

(iii) Pentru luna (N-2), documentele prevăzute în Ordinul ministrului finanțelor publice și ministrului transporturilor nr. 65/1.712/2016 pentru aprobarea Normelor privind fundamentarea, acordarea și justificarea sumelor primite de la bugetul de stat pentru unele activități desfășurate de unii operatori economici, prin bugetul Ministerului Transporturilor; (...).

(2) Compensația ce se va acorda în luna curentă (N) va fi afectată de sumele de regularizat din luna (N-2)."

Era necesară examinarea legalității deciziei prin prisma acestei reglementări, a modalității în care este calculată și acordată de la bugetul de stat compensația de serviciu public în transportul feroviar public de călători, pentru a se stabili dacă, în ceea ce privește regularizarea lunilor august și septembrie 2017 pentru indicatorii realizați, este vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

De asemenea, prima instanță nu a examinat nici susținerile pârâtei privind adoptarea O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, ordonanță care, în opinia pârâtei, a justificat emiterea deciziei a cărei anulare se solicită în cauză. Instanța nu a analizat legalitatea actului administrativ contestat prin raportare la unul din actele normative care a fost avut în vedere la emiterea acestuia.

Instanța de fond și-a axat analiza litigiului și motivarea soluției pronunțate pe aspecte legate de modul în care se fac modificările contractului de servicii publice încheiat de părțile litigiului, concluzionând în sensul că prevederile art. 14 din contractul de servicii publice arată că modificările la prezentul contract se fac cu acordul ambelor părți, în condițiile legii, și că Decizia nr. 130/04.10.2017 a avut menirea de a constrânge reclamanta să semneze actul adițional nr. x, deoarece operatorul a refuzat înainte de acest act să accepte compensația diminuată, preluând astfel susținerile din cererea de chemare în judecată.

Ceea ce nu a avut în vedere instanța de fond la soluționarea cauzei este faptul că nu a fost învestită cu analizarea legalității actelor adiționale la contractul de servicii publice pentru perioada 01.01.2016-02.12.2019 în transportul feroviar public de călători, încheiat între părți, și nici cu analizarea legalității unei decizii ARF de aprobare a acestor acte adiționale.

În consecință, susținerile din cererea de chemare în judecată privind constrângerea morală a reclamantei în scopul încheierii actelor adiționale nu prezintă relevanță din punct de vedere al legalității deciziei a cărei anulare se solicită în prezenta cauză. Constrângerea morală invocată de reclamantă poate fi analizată din perspectiva nulității actelor adiționale la acest contract, într-un alt litigiu având ca obiect examinarea valabilității acestora.

Se mai arată în considerentele sentinței recurate că decizia ce formează obiectul prezentei cauze a încălcat prevederile contractuale conform cărora modificările trebuiau negociate cu operatorii de transport.

Înalta Curte reține că analizarea respectării principiului legalității cu ocazia emiterii unui act administrativ presupune verificarea conformității actului administrativ cu prevederile legale în temeiul și pentru a căror punere în aplicare a fost emis actul.

Legalitatea actului administrativ reprezintă conformitatea actului respectiv cu legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonanțele de Guvern și cu toate celelalte acte normative care au o forță juridică superioară. Astfel, principiul legalității evocă acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii în accepțiunea lato sensu, atât din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse în sintagma de lege, cât și din punct de vedere al prescripțiilor legii în ceea ce privește forma, fondul și limitele competenței organului care emite actul administrativ. Prin urmare, analiza legalității deciziei contestate nu trebuie să se axeze pe verificarea respectării prevederilor contractului încheiat de părți, pe examinarea condițiilor în care au fost încheiate actele adiționale la contract, acestea nefăcând obiectul prezentei cauze, ci trebuie să se raporteze la respectarea dispozițiilor legale în temeiul cărora decizia a fost emisă.

În ceea ce privește concluzia primei instanțe că decizia nu este motivată, instanța de control judiciar constată că nu poate fi reținută, în condițiile în care în preambulul deciziei sunt enumerate actele normative în baza cărora decizia a fost emisă, printre acestea numărându-se O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române și reorganizarea Societății Naționale a Căilor Ferate Române, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și O.U.G. nr. 63/2017 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, instanța de fond având posibilitatea ca pe baza conținutului deciziei și a documentației ce a stat la baza emiterii sale să analizeze legalitatea deciziei, deci să exercite astfel controlul de legalitate asupra acestui act administrativ.

Or, prima instanță nu a procedat la examinarea dispozițiilor legale avute în vedere de emitentul deciziei, la o analiză coroborată a prevederilor art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 12/1998 conform cărora "Contractele de servicii publice prevăzute la art. 38 se aprobă și se actualizează anual (...) și, după caz, ca urmare a rectificărilor bugetare" cu dispozițiile actului normativ privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2017, ci a analizat decizia contestată prin prisma prevederilor contractului încheiat de părți.

Mai mult, nu rezultă din considerentele sentinței că instanța a procedat la analiza documentației care a stat la baza emiterii deciziei, depusă la dosar de către autoritatea publică emitentă, singura referire din sentință vizând referatul aflat la dosar, care, în aprecierea instanței, nu fundamentează decizia, în sensul că nu descrie operațiunile de documentare/informare și prelucrare a datelor și nu a existat o dezbatere publică.

Se constată că dintre criticile de nelegalitate invocate de reclamantă, prima instanță a analizat: critica menționată la pct. 5.1. din acțiune, pe care a apreciat-o neîntemeiată, critica de la pct. 5.4. din acțiune, iar critica de la pct. 5.3. a fost analizată parțial, numai în ceea ce privește încălcarea principiului neretroactivității legii. Înalta Curte constată că și această analiză este incompletă din moment ce nu are în vedere susținerile din întâmpinare privind incidența O.M.T nr. 484/03.05.2017, respectiv modalitatea în care este calculată și acordată de la bugetul de stat compensația de serviciu public în transportul feroviar public de călători, instanța limitându-și motivarea cu privire la caracterul întemeiat al acestei critici la considerentul că principiul neretroactivității a fost încălcat deoarece decizia emisă de Președintele ARF putea să privească exclusiv trimestrul IV 2017.

Câtă vreme critica privind încălcarea principiului neretroactivității legii a fost găsită întemeiată doar cu privire la partea din decizie care privește valorile unitare ale compensației pentru serviciul public de călători ce se vor aplica pentru regularizarea estimărilor aferente lunilor august și septembrie 2017, se impunea a fi analizate celelalte critici menționate la pct. 5.3. sub aspectul părții din decizie care se referă la modificarea valorilor unitare ale acestei compensații pentru trimestrul IV 2017, cu privire la care nu s-a reținut retroactivitatea.

În plus, prima instanță nu a procedat la examinarea criticii de nelegalitate menționate la pct. 5.2. referitoare la necompetența președintelui ARF de a emite decizia contestată.

Așa cum s-a arătat anterior, prima instanță a reținut că decizia de reformă feroviară trebuia să fie fundamentată pe bază de studii de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF, să fie supusă dezbaterii publice și să aibă avizul Ministrului Transporturilor, menționând în sentință că decizia a fost avizată de acest ministru.

În privința acestor considerente, instanța de recurs constată, pe de o parte, că în cererea de chemare în judecată nu se invocă lipsa studiilor de specialitate realizate prin structurile specializate din cadrul ARF și a dezbaterii publice ca motive de nulitate a deciziei contestate, iar în încheierile de ședință și în sentință nu se face referire la formularea de către reclamantă a unei cereri de modificare a acțiunii prin care să invoce noi motive de nulitate a actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, deși a reținut neîndeplinirea acestor cerințe la momentul emiterii deciziei, instanța de fond nu a menționat dispozițiile legale care reglementează respectivele cerințe, motivele de drept pe care se întemeiază reținerea acestor motive de nulitate, pentru a da posibilitatea instanței de control judiciar să verifice modul în care au fost aplicate normele de drept material incidente în cauză.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților și la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar (în speță, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale și să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță care are, în mod necesar, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă și al argumentelor invocate de părți, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătorești, total sau parțial, echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra în fondul acțiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În mod evident, prin omisiunea instanței de fond de a examina și cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, apărările invocate de pârâtă prin întâmpinare, dar și criticile de nelegalitate din acțiune, care necesitau un răspuns specific și explicit, au fost nesocotite dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuțiile de control judiciar.

În aceste condiții, s-a cauzat părților o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În consecință, se constată incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situația în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de casare are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la un proces echitabil și principiul dreptului la apărare. De asemenea, este incident și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în mod expres de către pârâtă.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va stabili, cu respectarea prevederilor C. proc. civ., motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat și va proceda la analiza acestora, conform considerentelor prezentei decizii. Va analiza și criticile din cererea de recurs subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care nu se mai impun a fi examinate de instanța de recurs prin prisma reținerii motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

1.2. În ceea ce privește recursul declarat de pârâtul Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară, Înalta Curte va avea în vedere împrejurarea că intimata reclamantă a renunțat la judecată în contradictoriu cu această parte, astfel că nu mai pot fi analizate criticile menționate în cererea de recurs formulată de acest pârât.

În baza art. 406 din C. proc. civ., Înalta Curte va lua act de renunțarea de către intimata-reclamantă la judecata în contradictoriu cu recurentul - pârât Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară și va anula în parte sentința, în ceea ce privește soluția de admitere a acțiunii în contradictoriu cu pârâtul Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâta ARF, va casa în parte sentința atacată și va trimite aceleiași instanțe spre rejudecare acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta ARF.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În baza art. 406 din C. proc. civ. ia act de renunțarea de către intimata-reclamantă la judecata în contradictoriu cu recurentul - pârât Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară.

Anulează în parte sentința în ceea ce privește soluția de admitere a acțiunii în contradictoriu cu pârâtul Președintele Autorității pentru Reformă Feroviară.

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară împotriva sentinței civile nr. 222/2018 din 24 septembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și trimite aceleiași instanțe spre rejudecare acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 14 aprilie 2021.