ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1915/2021

Ședința publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 10.04.2018, sub nr. x/2018 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră:

- să i se recunoască, dreptul reclamantului, în calitate de cetățean al Uniunii Europene, la liberă circulație potrivit Dreptului Uniunii Europene, incluzând dreptul la circulație fluentă în punctele de trecere a frontierei României, sub forma dreptului de a utiliza culoarul de control al pașapoartelor "UE-CEE-CH" fără a aștepta după persoanele care nu se bucură de dreptul la liberă circulație potrivit Dreptului Uniunii Europene;

- să fie obligat pârâtul să efectueze următoarele operațiuni administrative necesare pentru exercitarea și protejarea dreptului reclamantului de cetățean al Uniunii Europene la libera circulație potrivit Dreptului Uniunii Europene, sub aspectul dreptului la circulație fluentă în punctul de trecere a frontierei de pe Aeroportul Internațional București Otopeni Coandă:

- să marcheze distinct (să aprindă luminile corespunzătoare) cele două tipuri de culoare de control al pașapoartelor, "UE-CEE-CH" și "Alte pașapoarte";

- să asigure un număr suficient de culoare de control al pașapoartelor "UE-CEE-CH'

- să nu permită persoanelor care nu se bucură de libertatea de circulație potrivit Dreptului Uniunii Europene să utilizeze culoarele de control al pașapoartelor "UE-CEE-CH"

- să fie obligat pârâtul să plătească reclamantului cheltuielile de judecată din prezenta cauză.

Prin sentința civilă nr. 4723 din 19 noiembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a calificat drept o apărare de fond excepția abuzului de drept procesual, invocată prin întâmpinare și a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră.

Prima instanță a reținut că în fapt, prin petiția înregistrată de pârâtă sub nr. x/11.09.2017, reclamantul a solicitat instituției pârâte să ia de îndată măsuri pentru respectarea de polițiștii de frontieră din punctul de trecere a frontierei Aeroport "Henri Coandă" Otopeni a normelor juridice în vigoare, în sensul ca, atât la ieșirea din, cât și la intrarea în România, la ghișeele în care își desfășoară activitatea de control al trecerii frontierei să fie aprinse luminile corespunzătoare fie culoarului "UE-CEE-CH", fie culoarului "Toate Pașapoartele", iar atunci când este aprinsă lumina pentru culoarul special "UE-CEE-CH" prin acel culoar să nu fie realizat controlul decât pentru persoanele care se bucură de dreptul la liberă circulație potrivit Dreptului UE, iar nu și controlul amănunțit al altor persoane.

Reclamantul a formulat o petiție similară și în data de 31.10.2017, prin care a solicitat pârâtei respectarea dreptului la fluiditatea circulației persoanelor care se bucură de dreptul la liberă circulație potrivit Dreptului UE, în sensul că, la același punct de trecere a frontierei, să fie aprinse luminile corespunzătoare fie culoarului "UE-CEE-CH", fie culoarului "Toate Pașapoartele".

Prin petiția înregistrată de pârâtă sub nr. x/04.12.2017, reclamantul a solicitat, din nou, instituției pârâte să ia de îndată măsuri pentru respectarea de polițiștii de frontieră din punctul de trecere a frontierei Aeroport "Henri Coandă" Otopeni a normelor juridice în vigoare, în sensul ca la culoarul "UE-CEE-CH" să se efectueze controlul pașapoartelor numai persoanelor care au dreptul să îl utilizeze.

Prima și cea de-a treia petiție au primit din partea pârâtei răspunsuri similare, în sensul invocării dispozițiilor art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 privind suspendarea utilizării culoarelor distincte în caz de dezechilibru temporar al fluxului de trafic la un anumit punct de trecere a frontierei. Cea de-a doua petiție a fost considerată ca având un conținut identic cu prima și nu a mai fost soluționată, conform art. 10 alin. (2) din O.G. nr. 27/2002 .

Reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva tuturor celor trei adrese de răspuns, primind răspunsuri negative din partea pârâtei care a constatat că lucrătorii Poliției de Frontieră respectă, cu bună-credință, dispozițiile legale incidente, nefiind decelate aspecte care să contureze existența unui posibil abuz din partea instituției.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului reținând că dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii nu este unul absolut și se exercită în condițiile unei verificări minime la trecerea frontierei, același art. 8 din Regulamentul (UE) 2016/399 reglementând inclusiv posibilitatea unei verificări amănunțite chiar în privința persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație. În ceea ce privește culoarele distincte pentru cetățenii UE s-a reținut că reclamantul nu a contestat că aceste culoare există în cadrul punctului de trecere a frontierei, însă s-a solicitat aprinderea luminilor corespunzătoare celor două tipuri de culoare, obligație care nu este însă prevăzută de reglementarea europeană.

În ceea ce privește dreptul autorității de suspendare a normelor privind utilizarea culoarelor distincte, prima instanță a reținut că art. 10 alin. (4) din Regulamentul menționat nu impune existența unei situații excepționale pentru luarea cestei măsuri, ci utilizează noțiunea de dezechilibru temporar al fluxului de trafic. Or, din înregistrările depuse la dosar de către pârâtă, care evidențiază un număr însemnat de călători, se reține cu ușurință că un asemenea dezechilibru a existat la datele la care reclamantul a sosit în România și a apreciat că pârâta i-a încălcat dreptul de liberă circulație.

Cu privire la solicitarea reclamantului ca pârâta să asigure un număr suficient de culoare de control al pașapoartelor "UE-CEE-CH", Curtea reține că nici această obligație de rezultat a autorității nu este prevăzută de lege. Astfel cum s-a reținut mai sus, nu există reglementat dreptul la o circulație fluentă, ci un drept la liberă circulație exercitat în condițiile și sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate.

Ținând cont de competența autorității publice de a decide asupra modului de organizare, atât în ceea ce privește modalitatea de derulare a activității, cât și implicarea în proces a resursei umane, luând în considerare și faptul că un act administrativ (fie el propriu-zis ori asimilat) nu ar putea fi cenzurat pe cale judecătorească pentru motive de oportunitate, ci doar verificat din perspectiva excesului de putere, instanța de fond a conchis că cererea este neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 4723 din 19 noiembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII - a de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A. fiind invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În primul rând, se apreciază că instanța de fond a statuat în mod greșit în sensul că normele europene nu impun aprinderea luminilor corespunzătoare celor două tipuri de culoare. În opinia recurentului, deși normele UE nu fac vorbire de aprinderea luminilor corespunzătoare panoului "UE-CEE-CH" respectiv a panoului "alte pașapoarte" este absolut clar că atunci când la ghișeele de control pașapoarte ale Poliției de Frontieră există cele două panouri luminoase însă luminile nici unuia nu sunt aprinse nu există nicio modalitate de separare, diferențiere și marcare clară a celor două culoare distincte, ceea ce violează dreptul UE.

O a doua critică se referă la constatarea instanței de fond potrivit căreia dreptul Uniunii Europene ar consacra dreptul la liberă circulație dar nu dreptul la circulație fluentă. Or art. 10 alin. (1) teza finală din Regulamentul UE 2016/399 și art. 21 lit. d) din O.U.G. nr. 104/2001 vorbesc în mod explicit de fluidizarea circulației persoanelor care trec frontiera și de faptul că Poliția de Frontieră Română asigură derularea fluentă, corectă și civilizată a traficului de călători și mărfuri prin punctele de trecere a frontierei de stat.

O a treia critică se referă la constatarea instanței de fond referitoare la faptul că dreptul de circulație nefiind unul absolut, autoritățile române au posibilitatea să suspende în situații de dezechilibru al fluxurilor de trafic normele privind utilizarea unor culoare separate ceea ce reprezintă un aspect de oportunitate care nu poate fi cenzurat de instanța de judecată. În opinia recurentului-reclamant, instanța nu a observat faptul că, fiind vorba de o ingerință într-un drept al omului măsura are un caracter de excepție, trebuie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să fie proporțională, și motivată, toate aceste aspecte ținând de legalitatea măsurii. Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pe Aeroportul Internațional Henri Coandă București Otopeni suspendarea aplicării regulii culoarelor diferențiate este o regulă iar nu o excepție, că se decide extrem de des, de câte ori aterizează câteva avioane în același timp printr-o simplă dispoziție verbală a unui ofițer, fără motivare, fără aducerea la cunoștința pasagerilor și fără evidența luării acestor măsuri.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, fiind reluate apărările formulate în fața instanței de fond.

6 Alte incidente procedurale

În cauză, recurentul-reclamant a formulat o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o serie de întrebări preliminare, cererea fiind respinsă prin încheierea de ședință din data de 14.01.2021

II Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului

Analizând probele administrate în cauză și prevederile legale aplicabile Înalta Curte de Casație și Justiție urmează să respingă recursul ca nefondat pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant, pornind de la câteva situații în care, în condițiile existenței unui aflux mare de călători, au fost suspendate pe Aeroportul Internațional "Henri Coandă" București-Otopeni normele privind utilizarea unor culoare diferențiate pentru cetățenii "UE-CEE-CH" față de ceilalți cetățeni a apreciat că Statul Român, prin autoritatea pârâtă, nu respectă obligațiile impuse de Regulamentul (UE) 2016/399. Or, Înalta Curte constată că aspectele de fapt afirmate de recurent nu pot conduce la concluzia unei încălcări a normelor europene invocate în susținerea acțiunii.

Așa cum a reținut și instanța de fond, dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii nu este unul absolut și se exercită în condițiile unei verificări minime la trecerea frontierei, art. 8 din Regulamentul (UE) 2016/399 reglementând inclusiv posibilitatea unei verificări amănunțite chiar în privința persoanelor care beneficiază de dreptul la liberă circulație. Acest aspect, de altfel, nu este contestat de recurent în sensul că nu s-a negat niciodată dreptul autorităților naționale de a efectua un control la trecerea frontierei inclusiv în ceea ce privește cetățenii Uniunii Europene care se bucură de drept de liberă circulație.

De asemenea, nu s-a contestat existența unor culoare distincte pentru controlul pașapoartelor "UE-CEE-CH", criticile recurentului-reclamant referindu-se la faptul că în multe situații aceste culoare sunt suspendate prin stingerea luminilor aferente sau prin acceptarea la control pe culoarul "UE-CEE-CH" a unor persoane care nu beneficiază de drept la liberă circulație.

Prima instanță a apreciat că o astfel de obligație de aprindere a luminilor pentru cele două tipuri de culoare nu este prevăzută de normele europene. Această afirmație a instanței de fond trebuie înțeleasă în coroborare cu argumentul potrivit căruia normele europene permit suspendarea regulilor referitoare la organizarea de culoare separate pentru fluxurile de călători, art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 prevăzând următoarele: "(4) În caz de dezechilibru temporar al fluxului de trafic la un anumit punct de trecere a frontierei, normele privind utilizarea culoarelor distincte pot fi suspendate de autoritățile competente pe perioada necesară restabilirii echilibrului."

Într-adevăr, așa cum susține recurentul-reclamant, în momentul în care luminile panourilor aferente celor două categorii de culoare sunt stinse acest lucru duce la o nediferențiere a respectivelor culoare fapt care, însă, nu este în dezacord cu prevederile art. 10 alin. (4) din Regulamentul (UE) 2016/399 care permit suspendarea normelor privind utilizarea culoarelor distincte în situația unui dezechilibru temporar al fluxului de trafic. În cazurile reclamante de recurentul-reclamant a existat un astfel de dezechilibru, aspect reținut de instanța de fond.

Este corectă observația instanței de fond potrivit căreia norma europeană nu vorbește de situații excepționale ci de situații în care există un dezechilibru temporar al fluxurilor. Din acest punct de vedere, susținerea recurentului în sensul că pe Aeroportul Internațional "Henri Coandă" București-Otopeni suspendarea aplicării regulilor de utilizare a unor culoare diferențiate se dispune extrem de des este lipsită de relevanță cât timp nu se poate reține că o astfel de măsură ar fi fost dispusă fără să existe un dezechilibru al fluxurilor de călători.

Asigurarea unei circulații fluente pentru cetățenii Uniunii Europene reprezintă un deziderat a cărui realizare depinde, între altele, și de limitările legate de infrastructura aeroportuară sau de resursele de personal. În niciun caz nu se poate deduce din prevederile Regulamentului (UE) 2016/399 că Statele Membre au obligația să mențină culoare speciale pentru cetățenii Uniunii Europene chiar și atunci când datorită orarului de aterizare a avioanelor se creează dezechilibre, culoarele rezervate pentru ceilalți cetățeni care nu beneficiază de drept de liberă circulație devenind insuficiente fapt ce ar putea afecta eficiența controlului persoanelor care intră pe teritoriul statului și, implicit, al Uniunii Europene.

Obligația de a asigura un număr suficient de culoare pentru cetățenii Uniunii Europene nu poate fi apreciată doar în raport de așteptările reclamantului sau prin comparație cu situația de pe alte aeroporturi ci și în raport cu posibilitățile concrete existente la un anumit punct de trecere a frontierei. Incidentele reclamante în cadrul acțiunii nu sunt suficiente pentru a conduce la concluzia că numărul de culoare alocat cetățenilor Uniunii Europene pe Aeroportul Internațional "Henri Coandă" din Otopeni ar fi insuficient. De altfel, indiferent câte culoare se asigură fiecărei categorii de călători, în situația existenței unui dezechilibru al fluxurilor este permisă inclusiv suspendarea respectivei organizări a culoarelor separate întrucât dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii Europene nu este singurul aspect pe care autoritățile aeroportuare trebuie să îl aibă în vedere ci și securitatea cetățenilor și buna funcționare în ansamblu a activității de verificare a călătorilor la momentul intrării pe teritoriul statului.

Cât privește necesitatea ca această măsură de suspendare a normelor privind utilizarea unor culoare diferențiate să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim și să fie proporțională și motivată se observă că măsura este prevăzută chiar de Regulamentul (UE) 2016/399 iar condițiile în care a fost dispusă în concret sunt cele preconizate în respectivul regulament a cărui valabilitate nu a fost pusă la îndoială. Faptul că suspendarea utilizării culoarelor separate se dispune prin dispoziție verbală a unui ofițer fără o motivare explicită este justificată de necesitatea asigurării unui caracter operativ acestei măsuri menite să rezolve o problemă ce se manifestă la un moment dat pe o perioadă scurtă de timp și nu contravine unor norme exprese din Regulamentul (UE) 2016/399 cât timp nu se poate reține că măsura ar fi fost dispusă în lipsa condițiilor impuse de respectiva normă europeană.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din legea nr. 554/2004 Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4723 din 19 noiembrie 2018 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.